【突发性事件危机管理中的公众参与研究】 重大突发性事件

突发性事件危机管理中的公众参与研究

摘 要：
突发性事件；
危机管理；
参与研究 1、研究背景 当前，我国正处于突发事件的高发期，各种自然灾害越 来越频繁地刺激公众的神经。2008年5月12日14时28分，在 四川汶川县发生8级地震，确认69227人遇难，374643人受伤， 失踪17923人，倒塌房屋50余万间，造成直接经济损失大约 为5252亿元。危机的处理不当将会给整个国家的政治的稳定 和经济的发展造成巨大的危害，因此整个社会开始密切关注 政府危机管理。我国是一个多难的国家，在屡次应对危机管 理中，我国已经形成了一定的制度保障，比如在提供安全保 护、预防和减少危机的发生、减轻危机危害、保护社会的利 益等方面已经取得了一定的成绩，可是，作为我们危机的直 接“受灾体”， 社会公众在政府危机管理中的参与行为和 作用仍没有得到有效的挖掘，还存在着一系列的问题。这不 仅引起了社会的关注，政府也开始关注这方面，在党的十七大报告中就明确指出：
“完善突发事件应急管理体制、健 全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与地社会管理格 局，健全基层社会管理体制”。此文正是基于危机管理中公 众参与这一事关我国未来危机管理的重要论断，对公众参与 政府的公共危机管理存在问题成因上进行了分析，在此基础 上，对政府如何有效引导公众参与危机管理的相关途径做了 可行性的研究，以为社会公众能够更好地参与到政府危机管 理体系的发展创新提供参考。

2、现阶段公众参与突发性危机管理存在的问题 2.1公众参与公共危机管理的权利与责任缺乏明确规定 我国制定了《汶川地震灾后恢复重建条例》，颁布了《自然 灾害救助条例》，修订了《中华人民共和国防震减灾法》， 还制定和完善了一大批救灾和灾后重建工作规范与管理办 法，但是总体上来法律制度正处于建立及完善的初级阶段。

《中华人民共和国突发公共事件应对法》中规定：公民有义 务协助、配合或参加应急处置工作，有关公民不依法服从行 政机关的统一指挥和协调或者不配合行政机关依法采取的 措施的，将承担相应的法律责任1。只是一个简单的概括性 的规定，但在公众如何有序参与政府危机管理方面未作更加 详细的规定，另外也没有具体规定公众承担哪些法律责任。

由于在在法律上相关规定的缺失，使得政府危机管理部门不 重视公众和各种社会组织的参与，因而公众有序参与无法得 到保证，在实际中存在公众参与政府危机管理成为一种可有可无的随意性安排。

2.2主体地位缺失温家宝总理指出：坚持依靠群众，充 分发挥灾区群众在恢复重建中的主体作用。自然灾害危机管 理作为公共管理本质上是公众授权政府对发生自然灾害后 进行危机管理决策的过程，因此公众理所当然地享有自然灾 害管理和重建政策的主体地位。然而，由于在我国自然灾害 的管理和重建是由政府组织的，所以公众参与的途径受限于 政府的意志。政府往往忽略公众的需求和偏好与利益诉求， 公众参与的主体地位变为客体地位，这往往使政府名义上提 供的灾后重建成果，成为政府的政绩工程和形象工程的表征 物，而政府提供的公共服务和公共产品无法满足社会公众的 需要。

2.3公众参与危机管理意识比较淡薄，参与的主动意识 不够整个社会的公众参与危机管理的主动性意识是决定国 家危机管理能力和能否取得胜利的重要因素。由于历史和各 方面的原因，当前，我国公民的危机参与和管理意识还非常 淡薄，危机防范和相关能力低下，社会整体的抗危机水平和 在风险中自我救助能力差。而且，公众参与政府危机事物的 管理中主动性和自觉性也不高，缺乏责任心和主人翁精神。

在抗击汶川地震的过程中，一部分公众由于缺乏主动参与意 识，在参与过程中带有动员色彩和从属性特征，一些公众之 所以参与是受到他人的命令、动员、暗示乃至强制等，以被 动方式卷入危机管理。比较典型的例子就是万科等部分公众企业、企业主和高收入人群的参与缺乏力度，他们在抗震救 灾中表现出的不作为和被动性引起了人们的激烈抨击。

2.4公众参与缺乏组织基础，参与渠道单一并且不够畅 通公众参与的组织基础是指：有序且有效的公众参与是通过 各种社会团体和组织而不是以个人方式表达利益诉求，在政 府危机管理中发挥一定的作用。目前我国已经存在相当多的 公益性的民间组织，他们参与活动多在政府的领导和带动下 开展，在危机处理过程中只是起到辅助和补充作用2。总体 上来讲，参与其中的民间组织数量还远远不够，参与的力度 和能量有限，至今还存在发育不成熟的问题。相当部分的专 业性社会组织是政府机构主办的社会团体，行政色彩浓，管 理机械，缺乏民间组织的灵活性与创新性，根本上谈不上能 完全自由、合法地协助政府参与危机管理，而我们的民间慈 善组织在经费等方面存在不足。2008年春的南方雪灾中，中 华慈善总会为南方雪灾筹款8 000余万元，部分国内外的民 间慈善组织也参与到了其中的救灾工作，但却因发挥空间的 限制与经费的严重不足，难以展开有效果的救助工作，阻碍 了它们应有作用的发挥。

2.5公众参与能力无法满足现代危机管理的需要公众要 想有效的参与危机管理必须具备一定的应对危机的能力。当 前我国社会处于危机高发的历史时期，急切需要公众的有效 参与，而公众在政府危机管理中的参与能力和时代要求有很 大的差距。首先，表现在心理素质差，容易采取一些非理性行为。在2003年 “非典”期间，少数民众散步谣言，甚至 有部分群众游行示威，和政府发生对质、冲突。在危机中， 采取这种非理性暴力的行为，加重了“非典”危机处理的难 度。其次，公众在参与和应对危机的处理中，表现出实际的 管理能力缺乏。危机发生后，公众能否在第一时间开展自救 行为将会极大的减少危机带来的损失。在2008年的汶川大地 震中，就出现了这样的现象：有一部分百姓由于必要技能和 素质的缺乏，惶恐混乱地逃生，最终导致人员相互踩踏甚至 出现伤亡。我们也看到在地震发生后，一些自愿者第一时间 参加了救援，但是相当部分的救援者由于缺少培训和资金支 持，缺少相应的技能和知识储备，贸然地进入地震灾区，不 但发挥不了任何的作用，而且造成很大的人员浪费，甚至会 给本来就很混乱的局面添乱。这些都充分说明我国公众在危 机状态下的自救互救参与能力都还有待进一步提高。

3、完善社会公众参与政府危机管理的对策 3.1建立健全公众参与危机管理的法律法规体系，为公 众参与提供完善的法律保障体系温家宝总理在《汶川地震灾 后恢复重建座谈会上的讲话》指出：坚持依法重建，注重灾 害应急管理和灾后重建的制度建设。我国已经进入了法制的 时代，理所当然地要从法治层面上着手加强对社会公众参与 危机管理的法律制度建设，将公众参与政府危机管理提升到 法治行政的范围内加以讨论。针对社会公众参与危机管理的 现状以及存在的问题，必须大力提高我国公民的参与能力，必须制定完善的法律法规体系，在信息公开和公众参与制度 等方面做出明确规定，确保社会公众参与危机处理的公开透 明，以满足和回应公众的需求。

3.2切实运用治理理念改造政府，明白公众参与是政府 有效处理社会危机管理的有效途径。如何促成政府与公众在 危机处理上的紧密合作以共同面对危机事件呢？第一，需要 改变政府治理理念，抛弃过去的“全能型”政府管理模式， 政府放低自己的地位，不再扮演人上人的角色，把公众当作 平等的合作主体。之所以提出这样的要求是因为，在危机发 生后，机关单位与社会公众都处于一种极度紧张之中，尤其 是民众会显得更加的脆弱。心理状态与现实环境在平等的关 系影响下更容易形成一种心理契约，形成患难与共的心理状 态，这就需要政府把社会民众作为处理危机的重要合作和依 靠力量，吸纳公众平等地参与到危机处理中来，这样也有利 于提升公民心理的稳定与信心。社会公众参与政府危机管理 是政治文明发展到现代的现实需求，是“一切权利属于人民” 的充分体现。将社会公众吸收纳入到政府危机事物管理体系 中来，建立相关的合作机制，不仅能够激发社会公众的积极 性和主动性，而且还能够有效地整合社会公众力量，增强社 会公众对危机管理实务的理解和支持，增加公众在公共危机 的处理和公共事务的管理中对危机事物处理的参与和认同， 增强互信，提高政府管理的效益和针对性。

3.3培养公众应对危机的实践能力，提高公民危机参与的理性程度。社会公众要想有效参与危机管理必须具备一定 的危机意识和应对危机的能力，而要做到这方面，要从两方 面入手。一方面要加强危机教育，另一方面要进行危机演练。

在平时经常有针对性地结合地方特点进行地震等方面的危 机教育和演练，提高社会公众应对地震危机的心里承受能力， 提高社会公众的操作能力，培养社会公众成为理性和合格的 危机实务参与型公民。例如，可以将每年5月12日定为全国 防灾日，长效进行公共安全教育和训练，各地政府也可以根 据当地所面临的灾害的不同类型组织公众进行有针对性的 应急演练，比如汶川地区要多开展地震灾害的防治工作；
学 校集中进行公共安全知识的教育；
公共媒体集中宣传防灾减 灾的相关政策和具体措施；
政府相关部门每年要定期公布有 关防灾减灾工作的情况。

4、结语 积极有效地组织社会公众参与到政府危机事件的管理 中，不仅提升了政府与公众应对突发危机事件的能力，也推 进了我国服务型政府的建设。因此，社会公众参与危机管理 意义重大，要进一步探索公众参与体制的建设、创新公众参 与途径，加快推进公众参与政府危机管理体系的建设。

[1]张佩佩。中国政府危机管理中的公众参与研究【D】。

南京航天航空大学，2009（12）。

[2]赵成根.发达国家大城市危机管理中的社会参与机 制[J].北京行政学院学报，2006（4）。[3]王洛忠.我国转型期公共政策过程中的公民参与研 究[J].中国行政管理，2005(8). 参考文献：