【论对我国村级组织行政监督机制的构建】 行政体系

论对我国村级组织行政监督机制的构建

摘 要：
村级组织 行政监督 权力运行 纵向监督 横向监督 村级组织包括村民自治组织和村级其他组织，其法 律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称 《村委会组织法》）和《中国共产党农村基层组织工作条例》， 其他法律依据则散见于宪法及其他法律法规。

村级组织包括以下三类组织：（1）党群组织，主要指 村级党组织及其党支部委员会；
（2）村民自治组织，即狭 义的村级组织，主要由村民会议、村民代表会议、村民委员 会、村务监督小组、村民小组等组成；
(3)经济自治组织， 主要指村集体经济组织，包括村经济合作社社员会议、合作 社管理委员会和监察委员会等。

村级组织权力的良性运行，关系到我国村民自治制度的 落实、国家政策的贯彻以及农村经济社会的健康发展。但是， 由于法律规定弹性较大、监督机制不够建全等原因导致村级组织的权力运行不受制约，组织内部关系不清，村民自治难 以实现。不少地方甚至出现了村级组织内部涣散，干群关系 僵化，干部职务犯罪现象严重等状况。因此，迫切需要对我 国村级组织的权力运行进行有效监督。本文主要从行政监督 的角度审视对我国村级组织法律监督的有效途径。

一、 我国村级组织权力运行的现状 1、 村级党组织 《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条规定：村 党支部的主要职责是: (1)贯彻执行党的路线方针政策和上 级党组织及本村党员大会的决议。

(2)讨论决定本村经济建 设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或 集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体 经济组织依照法律和有关规定作出决定。

(3)领导和推进村 级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障 村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织 和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织 依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。

(4)搞好支部 委员会的自身建设，对党员进行教育、管理和监督。

负责 对要求入党的积极分子进行教育和培养，做好发展党员工作。

(5)负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督。

(6)搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生 育工作。

《村委会组织法》第四条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用， 领导和支持村民委员会行使职权；
依照宪法和法律，支持和 保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

由此可以看出，我国法律法规对村党支部的职能定位比 较模糊，弹性也较大。但可以确定的是，村党支部是农村基 层的领导组织，领导、支持和保障村民自治活动。由于村党 支部与村委会之间是领导与被领导的关系，导致在我国某些 地区的村庄中，村党支部无视村民自治权，在村庄组织中一 人独大，不当干涉村民自治事务，或使得村民委员会形同虚 设，或使得村党支部委员会与村民委员会冲突不断。

2、村民自治组织 村民会议或村民代表会议的主要职权有：制定规章权；

人事任免权；
议事决策权；
民主监督权。而村民委员会是村 民会议、村民代表会议行使村民自治权的执行机关，《村委 会组织法》第八条、第九条、第十条规定了村民委员会的职 责范围，但不十分具体。在实际的村内事务中，村民委员会 主要行使行政职能、经济职能和社会职能。

现实生活中，村民自治事项仍主要由村民委员会依 照《村委会组织法》的主旨来执行。但由于《村委会组织法》 的规定较为模糊，只是对村委会权力行使作原则性的规定， 缺乏具体可操作性。“根据《村委会组织法》的精神，村委 会是村民会议和村民代表会议的执行机构和工作机关，享有 村务管理权，又负责召集村民会议和村民代表会议，组织村务公开，而村民会议、村民代表会议和村务公开是对村务管 理进行有效监督的主要形式。这在法理上势必造成村务管理 权和监督权集于一身，在现实中导致村委会不愿放权而成为 村务管理权和监督权的实际拥有者。”⑴ 英国思想家、史学家阿克顿勋爵曾说过：“权力导致腐 败，绝对的权力绝对导致腐败。”⑵许多地方的村委会实际 控制了村里大小事务的决策权和执行权，侵吞了村民的自治 权。由于农村组织涣散，农民认识差异较大，村内人际关系 复杂等，导致村委会的权力运行缺乏必要的监督。虽然《村 委会组织法》明确规定，涉及村民利益的重大事项村委会必 须提请村民会议讨论决定，但是实际中这项议事规则却得不 到贯彻落实，村民会议基本不召集，村委会便成为村庄中的 掌权者。近年来，某些地区的村规民约的制定及其内容违反 国家政策和法律法规，村干部职务犯罪频发，而侵害村民合 法权益的行为更是多不胜数。究其原因，主要有以下四方 面：一是因为村委会集村的管理权和监督权于一身；
二是村 委会在行使受委托的行政权力时，缺乏基层政府的监督指导， 导致权力滥用和乱用；
三是由于部分村干部，尤其是村委会 主任的科学文化水平和法律素养较低，使得其行使权力的过 程中无视法律法规，肆意妄为；
四是村委会内部组织设置， 尤其是财务组织的设置混乱，村委会主任既当会计又当出纳， 既当决策者又当执行者，还无监督者。从根本上来说，还是 由于权力的分配不合理以及权力的运行缺乏制约和监督而导致村委会的权力运行未按正常的轨道运行。

3、村集体经济组织 村集体经济组织主要负责农村集体经济与财产的管理， 代表全体村民依法独立行使经济活动的自主权，发展和壮大 村集体经济。

按制度设计，在设村经济合作社的地区，村经济合作社 管理委员会是村集体经济组织的领导机构、村集体经济的法 人代表，承担着经营和管理集体经济的职责。而在实践中， 村经济合作社及其管理委员会的设置并不规范和统一。在我 国部分省市对设立村经济合作社及管理委员会有规定的村 庄中虽然建立起了村经济合作社及管理委员会，但原则上仍 由村党支书或村委会主任兼任主任，并掌握重大村级财务的 审批权。而在不设村经济合作社的地区，则一般由村委会代 为行使村集体经济管理职能，加上村级财务管理的混乱，不 仅导致村集体经济和财产管理处置失当和不公，更重要的是 引起村级债务的冗杂和无法化解。

虽然村级组织的大部分权力或由村党支部掌管，或由村 委会控制，但都不同程度的受乡镇党委政府的操控。在公共 基础设施建设、兴办企业等事务中，村级组织的财务和政务 常常混为一体，贪污腐败现象不断滋生。为防止乡村基层的 腐败，许多地方都推出了“村财镇管”制度，由乡镇政府出 面直接控制村委会财务以扭转村级财务混乱的局面。这种制 度在短时间内非常见效，但是从长远来看这种制度不仅会使村级组织严重受控于乡镇政府，更是会使得村民自治权无施 展的空间。

二、 对我国村级组织行政监督机制的构建 对我国村级组织行政监督机制的构建,根据制衡原则, 可以从纵向监督和横向监督两个方面来制定,以达到权力的 相互监督和制约,促使各权力的稳定、和谐运行。

1、对村级组织的纵向监督机制 对于村级组织的纵向监督，可以分为三个层面：一是村 党支部与村委会之间的权力监督，二是村民会议与村委会之 间的权力监督，三是乡镇政府与村委会之间的权力监督。

（1）、村党支部与村委会之间的纵向监督 首先，坚持村党支部的领导核心地位不动摇，是开 展村内自治事务的前提。其次，为了避免村党支部与村委会 “两权相争”，我们必须从法律和制度上明确，村党支部的 领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，应该从方向性、 政策性、全局性、重要性的问题上实现；
而村委会是村民自 治的执行机关，在法律规定的自治范围内，更多的是事务性、 职能性及技术性的社会日常事务管理。具体来说，需要从以 下三方面来规范：
一是建立“村两委”联席会议制度，村党支部或村委会 依照党的路线、方针、政策及法律法规，对村内重大事项和 重要问题提出决策和建议，提交联席会议讨论通过，再提交 村民会议表决，最后交由村委会执行。对于《村委会组织法》规定的必须由村民会议讨论的事项，则不再由两委联席会议 讨论，直接召开村民会议。而村党支部此时只作为监督组织， 对其决策及执行进行法律和政策上的监督。以此保证村庄内 的自治事务决策权的主体仍是村民会议，而非村党支部，更 非村委会。

二是建立村委会向村党支部的请示汇报制度。这种请示 汇报主要体现在坚持党的路线、方针、政策及法律法规的层 面上。对于村委会对村民会议或村民代表会议决策的执行过 程及结果应当定期向村党支部请示汇报，村党支部主要从方 向性、政治性及思想性方面进行监督和指导，提出建议和意 见。这样在坚持党的领导和监督的基础上，也实现了村民的 自治权利。

三是村党支部对村委会的单向监督。村党支部应当领导 并监督村委会管理村内事务。对于村务管理中存在的问题， 村党支部可以向村委会提出质询和询问，村委会应当及时提 交决策依据以及理由的答复。对于村委会管理村务过程中违 反政策法规的行为，村党支部可以向村民会议或村民代表会 议提出建议，村民会议或村民代表会议应当作相应处理，并 将结果向村党支部反馈。而对于超出村民自治范围内的行为， 村党支部有权向上级乡镇党委政府反映，由有关部门作相应 处理。

（2）、村民会议与村委会之间的纵向监督 根据《村委会组织法》的规定，村民会议是村内自治事务的最高权力机关，而村委会是其决策的执行机关并管理村 内日常事务。二者在权责上是没有争议的，而矛盾的关键在 于二者是否遵守各自的权力运行规则。

在实际中，由于《村委会组织法》规定村民会议由村委 会召集，导致如果村委会不召集村民会议，村民会议便无法 展开工作，而村内自治事务的决策权便落到了村委会手上， 村民自治便难以实现。

因此，村民会议的召集应当由村民议事会来召集，并且 定期召集。以明确村内自治的决策权和执行权各自的权力主 体，形成决策权和执行权的相对独立。而对于村委会是否严 格按照《村委会组织法》的规定来管理村内事务，还应当制 定相应的惩治措施，施以法律的威慑力。

（3）、乡镇政府与村委会之间的纵向监督 乡镇政府与村委会之间存在两层关系，一是《村委会组 织法》规定的指导与被指导关系，二是基于乡镇政府行政权 力的行政委托关系。这两层关系都属于纵向的关系。

对于建立乡镇政府与村委会之间的行政监督机制，首先 应当明确二者的权责关系。《村委会组织法》第五条规定：
“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、 支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”对 于“指导、支持和帮助”，法律并没有明确的含义和范围， 缺乏具体可操作性。“在实践中，我们应该认为‘指导’就是通过培训、宣传、说服、动员等方式引导村委会依法开展 自治活动；
而‘支持和帮助’则是对村委会依法开展自治活 动给予尊重和肯定，帮助其解决工作中的困难，提供物质等 方面的援助。”⑶而对于村民的自治范围，“有学者认为， 应当根据宪法上的无授权即无权力的原则和行政法上的依 法行政原则, 凡是政府的职权, 必须要有法律、法规的明确 规定;
法律、法规没有明确规定的, 原则上不属于政府的职 权。因此, 凡法律、法规没有规定属于乡镇政府办理的事项, 如果是村的共同事务, 就属于村民自治范围的事项;
如果不 是村的共同事务, 就属于村民个人事务, 村民委员会也不得 干预。”⑷ 国务院发展研究中心、中国发展研究基金会副秘书 长赵树凯曾指出：“村民自治首先是相不相信农民的问题。

不能用农民素质不够为不搞民主或把民主层次压得很低找 借口，更不能用农民的自治能力不足来合理化政府的微观干 预。政府的责任是通过提供法律规范和制度保证，以确保村 民自治能够在法治的轨道上进行。”⑸ 对于建立乡镇政府与村委会之间的行政监督机制，应 当从以下两方面入手:一是完善乡镇政府与村委会之间的指 导监督关系。乡镇政府应当转变治理理念，由管制型政府向 服务型政府转变，还自治权于村民，变控制为指导和监督、 帮助和支持，鼓励村干部发挥自身主观能动性，为村民自治 的发展创造健康的外部环境。二是要建立相应的行政救济及司法救济制度，做到有法可依，违法必究。当乡镇政府不当 干涉村内自治事务时，村民会议可向县级政府申请行政复议， 也可向法院提起行政诉讼，将这种侵犯村民自治权利的行为 纳入具体行政行为的范畴，由行政法及行政诉讼法来调整。

而对于乡镇政府与村委会之间行政委托关系上的权力 制衡，则主要体现在乡镇政府对于委托出去的行政权力有监 督其行使的职责，并有要求其认真履行的义务。由于行政委 托事务已成为村委会日常工作的重要内容。尤其是在行政委 托过程中，村委会掌握大量的财政拨款，随着国家对“三农” 问题的关注，村委会在行政委托事务中的职责和权限也不断 扩大，村干部职务犯罪频发，村民权益难以保障。鉴于此， 政府对委托出去的行政权力绝不可忽视，应该从制度层面上 加以规范：
2、对村级组织的横向监督机制 对村级组织行政监督机制中的横向监督主要是指在处 理村内自治事务中，村级组织的内部各组织之间的权力监督 与制约，包括村委会、村民会议、村民代表会议、村集体经 济组织以及各管理机构之间的权力监督与制约。

（1）、村委会与村民会议下设各机构之间的横向监督 虽然村民会议是村内自治事务中的最高权力机关，村委 会是其权力执行机关，二者是一种纵向的权力上下级关系。

但是由于村民会议并不经常召开，其特殊事务由其下设村务 监督小组、民主理财小组等来实施，而日常事务则由村委会来管理。因此，二者实际上是村委会与村民会议下设各组织 之间的关系，应该建立横向的监督机制。

首先是要改变村民会议的召集方式，建立健全村民议事 会制度。《村委会组织法》第二十一条第二款规定：村民会 议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一 以上的村民代表提议，应当召集村民会议。但却没有规定定 期召开村民会议的时间，并且如果村委会不召集村民会议， 而村民或村民代表不提议，村民会议便无法召开，村民自治 权便无法实现。因此，笔者认为应当建立并健全村民议事会 制度，并且将村民会议的召集权赋予村民议事会，而不是由 村委会召集。除了《村委会组织法》规定的应该召开村民会 议的情况外，还应当规定定期召开村民会议的时间，至少一 年召开一次。

其次是要建立健全村务监督机制。《村委会组织法》第 三十二条规定：村应当建立村务监督委员会或者其他形式的 村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的 落实。虽然大部分地方还是设置了村务监督小组，但是由于 村委会的揽权或其他的因素使得村务监督小组的设立也是 流于形式。监督没有实效，财务制度也比较混乱。要建立有 效的村务监督机制就应该赋予村务监督小组以监督的实权。

这种实权应当包括，村务监督小组认为应当罢免不称职的村 干部和撤销不适宜的村务决策时可以将意见提交村民议事 会，由村民议事会讨论决定召开村民会议来实现。除此之外，还应该将赋予村务监督小组以村务公开过程中的村民救济 权，村民不仅可以采取行政救济，还可向村务监督小组请求 救济，由村务监督小组调查核实，并责令村委会改正。

最后是要建立村民理财小组。虽然《村委会组织法》第 三十二条规定由村务监督机构负责民主理财，但是村务监督 机构一方面行使监督权一方面行使财务管理权，必然导致在 财务方面自我决策自我监督，滋生腐败。因此，应当建立专 门的村民理财小组负责村内财务管理，对村委会制订的财务 预、决算进行审查并提出修改意见，严格执行和规范村级年 度财务预决算制度、村级财务代理制度、村干部工资报酬管 理制度、村级非生产性开支管理制度、现金管理制度等。

村民理财小组在村务监督小组的领导下行使财务审核 权、监督权、督促纠正权等权力，定期召开理财会议，检查 账目和集体资产管理情况，参与集体经济组织重大经营决策， 征求村民的意见和要求，定期进行财务公开。村民理财小组 中应当有专业的财务管理人员。

村委会管理村内财务方面的事务应当通过村民理财小 组的审核、接受村务监督小组的监督。村民理财小组对村委 会的财务决策的执行实行全程介入监控,及时提出修改或废 止意见；
每一季度集中审核一次村委会的收支账目,合理的 收支账目由村民理财小组和党支部共同盖章入账,对不合理 的收支账目提出纠正意见。若村民理财小组在财务审核过程 中发现有违法违规以及侵犯村民利益的情况，轻则可以提出纠正意见，重则提交村务监督小组处理或向有关部门反映。

保证在财务方面村委会也只有执行权而无决策权，且执行的 过程及结果都有专门的机构予以审核和监督。

（2）、村委会与村集体经济组织之间的横向监督 村集体经济组织是以土地等集体所有资产为基础，承担 土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产经营 管理的经济性事务的经济组织，其作为农村基本经营制度中 统一经营层次的经营管理主体和维护农民基本经济权益的 组织，具有村级党组织和村委会的不可替代性。

然而，目前大部分地区的村集体资产管理主体缺位，由 村委会代行管理职能，造成村集体经济决策与执行一体，村 内“政企不分”，村集体资产管理混乱，村级债务沉重。因 此，必须建立并健全村集体经济制度。

村集体经济组织成员应当由村民会议选举产生，由乡镇 政府有关部门指导并监督其设立村集体经济制度。村集体经 济组织作为市场经济主体，代表村集体从事村级经济活动。

其中，重大集体经济事项，包括集体经济活动的年度财务预 决算，重大资产的使用、收益、处分，资产经营方式的确立 和变更，以及收益分配方案等，均应经村民理财小组审核， 提交村民会议讨论通过。再由村集体经济组织执行该集体经 济决策。这样便将村内财务决策的执行权与集体经济决策的 执行权相分离，避免村委会再插手村集体经济事务的决策与 执行。而在村务管理涉及村集体财产时，由村委会与村集体经济管理委员会协商解决，协商不成或涉及重大集体经济事 务时提交村民会议讨论决定。

参考文献：
⑴刘友田、宋明爽：《村委会组织法》的完善与村民自 治的健康发展[J]，《山东社会科学》，2006（3），127。

⑵阿克顿著，侯健、范亚峰译：自由与权力[M]，北京 商务印书馆，2001年版，第252页。

⑶杨成、邵毅超：乡镇政府行政权与村民自治权关系论 纲[J]，《特区经济》，2010（3），139。

⑷苑大超：村委会选举中乡镇政府行政指导行为探析 [J]，《法学论丛》，2006（11），74。

⑸赵树凯：政府不宜过度干预村民自治[J]，《农村工 作通讯》，2010（21），46。