【党的制度建设的回顾与思考】

党的制度建设在党的建设中有着十分重要的地位和作用。建党以来，我们党经过80多年的探索和实践，提出了走一条靠改革和制度建设来发展党的新路子。因此，认真回顾和总结我们党制度建设的经验教训，对于我们搞好党的制度建设有重要意义。　　党的制度是党内各种行为规范的总和，是党的整体意志的反映，具有调整党内关系，规范党内行动，维持党内秩序，保持党的活力，发扬党的优良传统，实现党的整体意志的功能，一般以条例或规定等形式表现出来。

　　党的制度是由根本制度和基本制度组成。从性质上分，有实体性制度和程序性制度。实体性制度，一般规定着党的各级机关、各级党组织和它的成员的职责、权限，规定权利和义务的关系。程序性制度，一般规定着怎样实现职责、权限，怎样保证权利、义务。从内容上分，有组织制度、领导制度、工作制度、生活制度、监督制度等。党的组织制度，主要是指党组织机构的设置，接收党员、任免干部和基层组织建设的规章、办法。它体现党的组织结合方式的规律。党的领导制度，主要是指党内上下级关系，中央和地方关系，党委整体和职能部门之间关系，以及党与政府、军队的关系，党在企业、事业单位中活动的规章。它体现了党内领导与被领导关系的规律，体现了党内党外统一和协调，配合的规律。党的工作制度，主要是指党的日常工作的规章。它反映各个职能部门发挥作用和运行的程序，党的生活制度，主要包括党内选举、开展批评与自我批评、学习和贯彻党的决议等规则、要求。它反映党员按照党章行使自己的权利并履行义务的关系。党内监督制度，包括党组织对党员的组织监督，党组织之间的相互监督，党员对党的领导干部和党的组织的监督，以及接受党外群众、民主党派和群众团体对党的监督的规定。这几种制度有时也表现出相互包容、相互重合的关系。

　　加强党的制度建设，有利于保证党的路线的贯彻执行。党的正确路线是党的事业成功的根本保证。实践证明，要使党的正确路线得到迅速的贯彻执行，必须有一系列与之相适应的方针、政策、制度，才能防止执行路线上的主观随意性。八大，我们党曾制定了正确的路线，但由于缺少完善的党的领导制度、工作制度、组织制度、党内生活制度和监督制度的保证，这条路线后来没有得到真正贯彻执行，使党经历了一个大的曲折。

　　加强党的制度建设，有利于党的决策的民主化、科学化。党的领导机关和党的领导者在实行民主集中制的活动中起着决定性作用。他们的民主意识的增强，民主习惯的形成，是决策的民主化、科学化的关键。为了保证领导者和领导机关决策的正确性，避免和减少失误，必须加强党的制度建设，坚持民主集中制的组织制度，保证党的集体领导，保证党员平等地参与管理党内事务的权利，实现决策的民主化和科学化。

　　加强党的制度建设，有利于发挥各级党组织和党员的积极性、创造性。建设中国特色社会主义，就要调动全党和全体人民的积极性。没有民主就没有积极性。要充分发挥基层组织和每个党员的积极性和创造性，最主要的是要使他们真正有民主权利。而民主没有制度保证，民主就是一句空话；因此，必须加强党的制度建设，切实保障党员的民主权利，疏通党内民主渠道，健全党内民主生活制度，使党员对党内事务有更多的了解和参与机会。

　　我们党历来重视党的制度建设：早在民主革命时期，我们党就注意建立适应战争年代和民主革命特点的党的制度；建国以后，我们党根据党的地位、环境、中心任务的变化，特别是在改革开放和市场经济的新形势下，更加注意党的制度建设，不断深化党的制度建设的理论，大体上经历了五个发展阶段：

　　(一)1921年中国共产党成立到遵义会议之前，是党的早期制度建设时期。这个时期的制度建设主要表现在党章这一党的根本法规等实体性制度建设方面。比如，关于党的民主集中制，一大的党纲中没有提出民主集中制的原则。二大的党章，第一次对民主集中制的基本思想进行了表述。四大通过的《关于组织问题的决议案》中提出了“党实行民主的集权主义”。五大后，政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中，第一次提出了“党部的指导原则为民主集中制”。六大通过的党章中，对民主集中制的原则又规定了党的领导机关由选举产生，各级党部对选举自己的党员作定期报告，下级党部执行上级党部的决议和共产国际的决议等内容。在组织机构方面也规定了一些基本制度。由于当时的历史条件和党的成熟状况，这个时期还不可能制定出较完善的规章制度。

　　(二)从遵义会议到中华人民共和国成立前，形成了一套适应战争年代和民主革命的制度。随着党不断壮大，党内关系的成熟，逐步形成了基本制度、具体制度和程序性制度，为党的制度建设奠定了基础。如：六届六中全会通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》及《关于各级党委暂行组织机构的决定》，详细地规定了中央委员会、政治局、书记处及各级党委

　　(三)中华人民共和国成立到“文化大革命”前的党的制度建设。建国初期，我国面临着复杂的国际和国内形势，党的主要任务是继续完成民主革命尚未完成的任务，摧毁帝国主义、封建主义和官僚资本主义的政治基础和经济基础，恢复国民经济，有计划地进行生产资料的社会主义改造。我们党总结党的建设的历史经验，强调在执政的条件下要加强党章观念；在分析党员干部的违纪行为时强调要从制度上找原因；鉴于“高饶”事件，为避免执政党腐化、分裂的危险，强调必须用党的制度约束党的领导人。

　　党的八大前后，我们党对党的基本制度和党自身建设的路子进行了有益的探索。在领导制度上，毛泽东同志在《论十大关系》中，就提出要处理好中央和地方的关系。邓小平同志在八大的报告中提出民主集中制是党的根本组织制度，重申必须坚持集体领导和个人分工负责相结合的党委制。在处理党政关系方面，董必武同志在八大的发言中提出了不能把党政职能混淆起来，党组织不能包办代替国家机关工作。在解决权力过分集中和扩大党的民主方面，周恩来同志在上海市第一次党代表大会上指出，权力过分集中，就容易忽视民主，经常注意扩大民主，带有本质的意义。解决权力过分集中和扩大民主问题，要在制度上想一些办法。在监督制度方面，邓小平同志认为，监督有三种形式，其一是来自人民群众的监督，其二是来自全党的监督，其三是党委内部的互相监督。三种监督中，他认为对于党的各级领导人来说，最重要的是党委内部的互相监督。

　　这个时期，我们党从党内的实际出发，发出了《关于增强党的团结的决议》、《关于反对官僚主义的指示》、《关于干部参加体力劳动的决定》、《党的请示报告制度》等一系列制度规定，说明我们党已经有意识地、自觉地思考并着手进行党的制度建设问题，但是，党的制度建设基本上沿袭了战争时期的制度建设的特点，有些方面具体了展开了，也增加了一些内容，但总体上没有大的改变，即没有从整体上、系统地建立一套严格的、完整的党内制度。

　　(四)十年“文化大革命”，党的制度建设遭到了严重的破坏。“文化大革命”之所以能持续十年之久，其中一个重要的原因就是党的制度被践踏。从党的领导制度上看，中央文革取代了中央政治局，革命委员会取代了省、市、自治区党委和省、市人民政府。党的基层组织被砸烂，处于瘫痪状态。从党的生活制度看，党内生活极不正常，党的各级领导干部随意被揪斗，甚至被群众组织宣布开除党籍。党的工作制度、监督制度、会议制度、选举制度等都遭到破坏。

　　(五)党的十一届三中全会以后，党的制度建设进入了一个新的历史阶段。这个时期，我们党在实事求是的思想路线指引下，比较好地处理了制度建设上继承和发展的关系，不仅强调继承和恢复，而且强调创新和发展，注意了制度建设的整体性、结构性、层次性和开放性，在党的制度建设上取得了明显的进展。

　　1980年2月，党的十一届五中全会根据马克思主义的建党原则，在总结我们党半个世纪以来处理党内政治生活正反两方面的经验，特别是同林彪、“四人帮”作斗争的经验教训的基础上，通过了《关于党内政治生活的若干准则》，《准则》对坚持党的政治路线和思想路线，坚持集体领导、反对个人专断，维护党的集中统一，严格遵守党的纪律，坚持党性、根绝派性、接受党和群众的监督、不准搞特权等十二个方面作了明确规定，成为指导党员的思想和行动，指导党的建设的准绳。

　　1980年8月，邓小平同志在中央政治局扩大会议上关于《党和国家领导制度的改革》的讲话中，比较全面地指出了党的制度建设的思想，从制度问题的重要性，它在党的建设中的地位、作用、意义，当前制度上存在的弊端以及如何进行制度建设，改革现行制度的指导思想、方法、步骤，都作了深刻的阐述。

　　1981年6月，党的十一届六中全会通过《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，《决议》根据“文化大革命”的教训和党的现状，提出要把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化。

　　1982年9月，党的十二大提出了在党的建设上必须着重解决健全党的民主集中制，使党内政治生活进一步正常化，改革领导机构和干部制度，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化；密切党同群众的联系等问题，进一步推进了党的制度建设。

　　1983年10月，党的十二届二中全会通过了《中共中央关于整党的决定》，提出经过整党，要努力建立、健全和改革党内生活的各种必要制度。

　　1986年9月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，提出了搞好党风，一靠思想教育，一靠制度建设，要努力改革和完善党的组织制度和工作制度，建立健全党内监督制度和人民监督制度。

　　1987年10月召开的党的十三大，深刻总结了党的制度建设的经验，研究了经济体制改革和政治体制改革对党的建设的要求，提出了切实加强党的制度建设的任务，走出一条不靠政治运动而靠改革和制度建设的新路子。在十三大报告和党章部分条文修正案中，提出从四个方面加强党内民主制度的建设。

　　1989年8月，中共中央发出《关于加强党的建设的通知》，12月，中共中央通过了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，强调中国共产党实行的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。

　　1990年6月，为了切实保障党员的民主权利，充分发扬党内民主，真正体现选举人的意志，按党的民主集中制原则办事，中共中央在总结党内选举工作经验并广泛听取各地意见的基础上制定了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》。9月，为了切实保证新发展的党员质量，保持党组织的先进性和纯洁性，提高党的战斗力，我们党制定并试行《中国共产党发展党员工作细则》。

　　1992年10月，江泽民同志在党的十四大报告中提出了加强党的建设，改善党的领导的任务，并且强调指出：“要进一步发扬党内民主，加强制度建设，切实保障各级党组织和党员的民主权利”。

　　1994年9月，十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出要进一步贯彻执行民主集中制这一党的根本组织制度和领导制度。12月，中共中央发布了《中国共产党党员权利保障条例》，全面系统地规范了党组织和党员在保障党员权利方面的工作和活动，是我党历史上第一个保护党员民主权利的专门党内法规。

　　1995年2月，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，对党政领导干部选拔任用的原则、条件、考察方式、决定程序等一系列主要环节作出比较明确的规定，是加快党政领导干部选拔任用制度改革的一个重要举措。

　　1997年3月，中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》，结合党的建设的实践，对实施党纪处分的原则，违犯纪律与纪律处分的种类，纪律处分运用规则等作了具体规定。9月，江泽民同志在党的十五大报告中，进一步强调要完善民主监督制度，把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。

　　2000年1月，江泽民同志在中央纪委第四次全体会议上的讲话中指出：“落实从严治党的方针，不是一时一事的要求，必须全面贯穿于党的思想、政治、组织、作风、纪律和制度建设的各方面工作，切实体现对各级党组织、广大党员和干部进行教育认真贯彻落实。”他特别强调，对领导干部要加强主动监督，把监督的关口往前移，加强事前防范。

　　2001年7月，江泽民同志在《庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话》中指出：“各级干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。要通过加强党内监督、法律监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制”，这样就把党的制度建设纳入法制化建设的轨道。

　　2002年7月，中共中央在《党政干部选拔任用工作暂行条例》的基础上修订下发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，体现了“三个代表”重要思想，贯彻了中央对干部选拔任用工作的新要求，吸收了干部人事制度改革的新成果，是我们党关于党政领导干部选拔任用工作必须遵循的基本规章，也是从源头上预防和治理用人上不正之风的有力武器。

　　2002年11月召开的党的十六大，总结我们党建设的历史经验，指出加强和改进党的建设，“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题”。进一步强调了制度建设的重要性。

　　总的看，十一届三中全会以来，党的制度建设从理论到实践方面都进入了一个崭新的历史阶段，党的制度建设正朝着科学、完备、配套的方向发展。

　　我们通过对建党以来党的制度建设历史的回顾，可以得出这样的几点认识：第一，中国共产党有着制度建设的优良传统。党的制度建设好的时候，党和国家就兴旺发达，事业就蓬勃发展，反之，党和国家就缺乏生机，事业就遭受损失。第二，党的制度建设与党的成熟程度紧密相联。当党内生活正常，党的活动方式符合实际，党同各方面的关系处理得当，全党步调一致的时候，党的制度建设就好，否则，党的制度建设就流于形式。第三，党的制度是发展的，它将随着党的中心任务的变化不断地充实和完善，但它相对于人们的思想来说又是比较稳定的。第四，在党的制度建设上我们取得了成功的经验，但也有着深刻的教训，重要的是：注重人治，忽视法制；注重集中统一，忽视党内民主建设；注重基本制度，忽视具体制度；注重实施法，忽视程序法。

　　基于上述认识，从我们党的具体情况出发，必须从以下几个方面抓好党的制度建设：

　　第一，要对全党进行党的制度观念的教育。党的制度观念对党的制度的制定、完善、实施有着巨大的反作用。一定的制度观念是一定历史条件下的产物，党的制度观念除了受党的不同革命和建设时期的实践制约外，还会受到社会习惯、民族心理、文化传统等的综合作用。党的制度观念的形成过程，同时也就是党员的价值观、义务观、权利观、纪律观等思想观念的变革过程。因此，必须根据党内的实际情况，通过各种形式对全党进行党的制度观念的教育，使党员增强党章观念，确立党的平等观念，权利义务观念，党的纪律观念，为制度建设打下坚实的基础。

　　第二，要明确制度建设的指导思想。制度建设要适应党的路线，适应改革开放的要求，适应社会主义民主政治建设，适应调动党的各级组织和广大党员的积极性，加强对党的各级组织和党的各级领导干部的监督和制约。因此，要靠扎实的工作和科学的态度去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，不能用搞政治运动的办法去对待党的制度建设。

　　第三，在具体做法上要细密稳妥。制度建设是从实际出发，方法要细致严密，步骤要扎实稳妥，循序渐进，先进行试点，取得经验后再逐步铺开。制度建设要注意制度的配套和程序化，做到实体性制度和程序性制度结合，基本制度和具体制度并重，逐步配套，形成网络。制度建设还要注意吸取、借鉴其它社会主义政党制度建设的先进经验，突出自己的特色。

　　第四，要严格制度的执行环节。执行是制度建设的重要环节。党的制度是经过一定的组织程序制定的，是党的活动的法规。体现了全党的意志和要求。因此，它对全党的每个成员都具有约束力，全党上下都必须严格地遵守和执行。有的同志认为，法律是死杠杠、硬标准，而制度是软条条，橡皮筋；法不能犯，制度却可以不执行，即使执行也带有很大的主观随意性，时常借口工作忙、任务重、时间少，而把制度束之高阁，或者是讲灵活性，不讲原则性。因此，必须加强制度的执行环节，所谓执行，就是把已规定的任务付诸实际行动，在这个过程中，一定要注意拟定实施计划和制定具体的落实规章，保证执行能够收到良好的效果。此外，还要注意检查监督。检查监督是执行的辅助与补充。检查监督工作的主要内容是在制定和执行过程中，不断地发现失误、找出偏差，迅速地反馈给制度的制定机构，控制失误的发展，减少偏差的出现，并对执行过程进行监督，保证执行得以实现。

第五，要正确处理好制度建设与其它建设的关系。我们强调制度建设的重要性，并不是否定党的思想建设、政治建设、组织建设和作风建设的重要性，不能把它们对立起来，党的思想建设、政治建设、组织建设、作风建设和制度建设共同处于党的自身建设的统一体中，它们相互作用、相互促进，构成一种合力。没有思想作风、组织方面的大量艰苦细致工作，制度难以制定，即使制定了也难以执行；而没有制度建设，思想建设、政治建设、组织建设和作风建设的成果也不能得到巩固和发展。