【美国行政审批制度改革现状研究及启示】 行政审批

美国行政审批制度改革现状研究及启示

行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种 重要的事前控制手段。在中国，由于传统的高度集中的计划经济体制的巨大影响， 行政审批已被日益广泛地运用于许多行政管理领域，对于保障、促进经济和社会 发展发挥了重要作用，成为一种国家管理行政事务的不可缺少的重要制度。但是， 随着中国社会主义市场经济的建立和完善及我国正式成为WTO成员，而原有的 行政审批制度又缺乏有效的法律规范，行政审批中长期存在的问题就越来越突出， 有些已成为生产力发展的体制性障碍。因此迫切需要对行政审批制度进行改革。

应该说，在行政审批制度改革方面，作为超级大国的美国无疑已经走 在了前列。而我国，由于起步晚、经验积累少，与他们还存在较大的差距。俗话 说“他山之石、可以攻玉”，所以我们有必要认真研究美国行政审批制度改革现状， 并虚心向其学习，吸其精华、弃其糟粕，为我所用。

一、美国行政审批制度改革现状 研究发现，美国的行政审批制度遵循的是“行政法治”原则、“公共行 政”原则以及“市场经济”原则。美国的行政审批制度改革，是在遵循以下几个基 本原则的基础上展开的。[1] (一)行政审批权下放 美国政府对于行政审批权力并没有管得太死。对于条件成熟的一些审 批事项，他们敢于大胆放权，实施审批权力的下放，而下放的方向往往就是社会 和市场。即，将原来由政府所承担的一些社会职能和经济职能，还给社会和市场。

放权于市场方面的主要体现是：解除不必要的经济型规制，给企业更大更多的自 由空间，以提高企业的积极性和改革效率。放权于社会方面的主要体现就是：向 分散在社会中的一些中介组织进行放权。当然，这种放权也不是随机的毫无资质要求的，也会对相应组织进行考核与评定，合格的才会向其放权。[2] (二)注重对效益成本的分析 一般来说，政府设立各项规制的目的是帮助实现社会资源的最大化有 效配置，但却常常事与愿违，容易产生“设租性规制”，从而违背了初衷。如何来 避免这个问题的产生呢在这方面，美国政府进行了有效的尝试，那就是“注重效 益成本的分析”。如美国政府的12291号行政令就明确规定：1亿美元以上的经济 项目都要实施“规制影响分析”，通过后才能做决定或予以实施;否则，就不能通 过也不能实施。这样，就为政府的决策提供了科学的依据与保障。其意义自然是 重大的。[3] (三)积极调整，合理设置 一般而言，各类行政规制设立的目的就是要实现市场与政府的有机互 动和良性发展。虽然目的是好的，但实施过程中总难免会发生一些意外。那么意 外发生了该怎么办呢改革。研究发现，美国对于行政审批制度的改革，并非一味 地减少政府的权力和职能，而是有选择性地来实施——该减少的减少，该放权的 放权，该保留的保留，该增加的还要增加——是“有减有增”的，“前提”与“大原 则”根据具体的需要来判断。在具体实施过程中，美国政府会把那些过时的、错 误的、与实际需要不符的规制废除掉，同时把“存在缺陷的”、“不足的”，“需要 增加的”规制予以完善与确立。这样，将能更好地促进市场与社会的全面发展。

(四)依法依规严格规范行政审批 事实上，美国对于行政许可权的管理是非常严格的。一般都是要先通 过议会来取得法律设定的，任何人不能随意违背，否则必受严惩。在美国，设定 行政许可的事项并不多，主要有两个大的方面，一方面是经济事务方面的;另一 方面是社会管理方面的。对于经济事务方面来说，大原则就是保护好消费者，维 护好市场秩序。因此，只会选择对那些存在垄断、竞争过度、供求不平衡的事项 设定行政许可[4]。对于社会管理方面，则主要是为了最大限度地消除市场机制 的负面弊端，如生产经营活动所带来的环境污染等。这些方面，政府是会进行行 政许可方面的设定的。除了以上这两个大的方面外，其他方面很少有设定。[5] 即便是在这两个大方面，美国政府也进行了改革性尝试。主要是：颁 布新法案，据此对规制内容、标准实施“调整”与“松绑”。还有就是，及时有效复查、清理之前所颁布的所有规制条例，改掉不合时宜的部分，保留仍有价值的部 分，添加需要的部分，以此来构建良性循环。

(五)确保行政审批的“公开、公平、公正” 研究发现，美国政府重视行政审批的程序，也做到了审批程序的科学 与规范，并始终力求行政审批程序的“公开、公平、公正”。公开是公平、公正的 前提，公平与公正是追求的目标，而公开和公平又是保证公正的有效手段。[6] 政府的行政审批做到了“公开、公平、公正”，才能使其发挥应有的效力。为了实 现这个目的，美国政府采取了一些有效措施，并且进行了相应的制度设定。

1.实施政府信息公开制度 美国政府规定，除了涉及国家安全、公共安全等方面的信息不便公开 之外，其他信息都要予以公开，每个公民都有知情权。相应的政府机关有公开的 义务和责任，必须要履行，要切实确保大众的相应知情权。这样可以大大避免相 应责任和权利机关的“暗箱操作”，同时也能使美国向来所推崇的“阳关政策”得以 落地。相关的法律有1966年的《情报自由法》、1976年的《阳光下的联邦政府法》。

这些法律的颁布，为美国政府信息公开制度提供了法律依据。[7] 2.认真推行听证制度 行政审批方面的听证制度，在美国也是有着相应的法律支撑的。美国 《联邦行政程序法》第554条规定，行政机关实施包括核发、拒绝、吊销、修改 许可证的裁决时，应当及时通知有权得到听证通知的人。在确定听证的时间地点 时应充分考虑到当事人或其代理人的需要与方便。这样的法律支撑其实很重要。

如此，可以最大限度地保障申请人及利害关系者的利益，让他们的正当权益得到 保护，为他们提供了发表意见、建议的机会。同时，也将行政决策、制度的制定 放在公众的视野下进行监督，确保决策与规制制定更加具有合理性。

3.允许适度说明理由 “说明理由”制度是指，行政机关负有向被行政人说明行政裁决的理由 的责任。这样，可以降低彼此之间的矛盾，增加相互之间的理解，使政府行政权 力的行使更加具有说服力。理由说明必须要有“事实上的理由”和“法律上的理由” 两个方面。[8]这样既保证了“合法性”，也保障了“合理性”。这一制度还有一个优 点，那就是：让政府在行使行政权力时，会首先考虑自身的合理性与合法性问题，否则就找不到理由，也就不能行使相应权力。无疑，这为合理裁量提供了有效保 障。

由此可知，美国在行政审批制度改革方面进行了很多有效的·尝试， 其中不乏值得我们学习与借鉴之处。下面，就谈一谈美国行政审批制度改革给我 们国家所带来的启示。

二、美国行政审批制度改革带来的启示 (一)行政审批制度改革应采取“渐进式” 毋庸置疑的是，行政审批制度改革绝不是可以一蹴而就的，这必将是 一个漫长的过程，需要循序渐进。一边改革，一边用实践来验证;然后再改革， 再验证……直至能够与事实需要相适应。美国的行政审批制度改革恰恰是实施了 “渐进式”的策略，没有去统一要求，也没有去统一步骤，推崇着眼于个案，一件 件地去落实，稳扎稳打、一步一个脚印。这种务实的态度，是值得我们学习的。

[9] 有鉴于此，我国政府应该在行政审批制度改革过程中，避免激进行为， 不要一味地等待高层的指示，“需要方”应该成为“发起者”，也不要上纲上线，制 定统一步调、一刀切等。否则，就违背了改革的规律与事实需要。推崇渐进式改 革，需要做到因地制宜，需要做到具体问题具体分析。如此，才是科学的、有效 的。

(二)根据国情选择适宜的行政审批制度 中美两国虽然国体与政体均不同，但在行政审批方面却有很多相通之 处。此外，在所面临的社会问题方面也有很多是相同的。如：环境污染、安全消 防、建筑物的抗震等方面的问题，在这些方面所面临的问题都是大同小异的，因 此，相应的行政审批也就是相通的了。所以，美国的一些好的改革办法，都是可 以借鉴过来的。但是，不容忽视的是，两国在存在很多相通之处的同时，也存在 很多不同。具体就是各自国情的不同，这就提醒我们不能对美国的行政审批制度 改革采取“拿来主义”，若是直接拿来用，可能就会存在“水土不服”，届时利弊孰 大孰小还很难界定。所以，我们必须要根据国情选择适宜的行政审批制度。[10] (三)强化“市场化”，加强科学规划与决策鉴于现实的需要，我国行政审批制度改革应该像美国那样充分遵循市 场经济规律。同时，还要如美国一样加强审批的科学规划与决策，这是行政审批 制度改革的目标与本质所决定的。此外，行政审批制度改革还需“依法进行”，决 不能想一出是一出，否则必然难以成功。

三、结束语 综上所述，本文主要研究了美国的行政审批制度改革及给我国所带来 的启示。美国的行政审批制度改革探索，成效可圈可点。其主要做法有：行政审 批权力下放;注重对于效益成本的分析;积极调整，合理设置;依法依规严格规范行 政审批;确保行政审批的“公开、公平、公正”等。美国的行政审批制度改革探索， 为我国行政审批制度改革带来了有益的启示，例如：行政审批制度改革应采取“渐 进式”;应根据国情选择适宜的行政审批制度;以及强化“市场化”，加强科学规划与 决策等。就目前而言，我国的行政审批制度改革依然任重而道远，但只要我们肯 虚心学习，能始终积极致力于此，定能取得满意的实效。

作者：张硕 来源：管理观察 2016年35期