美国的法官制度_美国的行政法官制度

美国的行政法官制度

历史钩沉 在美国，早已有了政府官员充当听证审查官主持裁决的实践。“审查 官”这个词的使用，至少可以追溯到1906年《州际贸易法》的修正案中，授权州 际贸易委员会(ICC)可以任命审查官来接受证据。在此之后的许多设置新监管机 构的法律中，都规定了管制机构任命审查官的权力。

在1946年通过的联邦行政程序法中，对裁决中的职能分离作了严格的 规定，以确保审查官员独立裁定事实问题，而让行政机关对政策问题依然保有决 定权。当时，美国联邦机关一共只有196名听证审查官，他们多分布于经济性管 制机构。

1972年，美国文官事务委员会将听证审查官更名为“行政法官”。1978 年，国会通过立法确认了行政法官的法律地位。联邦还是州的发展趋势都在于， 要努力将行政法官从管制机构中剥离出来。从此催生出来的一种制度安排就是 “集中小组”的使用，集中小组的目的就在于整合行政过程，保证行政法官完全分 离于所有内部行政过程之中，不受负责管制项目官员的影响，其薪资、任期、人 事、设备都不再依附于类似家长的管制机关。在1981年的《模范州行政程序法》 中规定的“集中小组”制度，目前该制度已经为22个州所采纳。

在放松管制的背景下，行政法官的分布逐步由经济性管制领域向社会 性管制领域转移。在1962年社会保障署聘用了164名行政法官，占了总共505名行 政法官的32%;在1973年财政年度，社会保障署聘用了420名行政法官处理了68356 件案件;在1989年，社会保障署则聘用了694名行政法官处理了302076件案件。目 前，美国大约75%的行政法官分布于社会保障领域，只有约5%的行政法官分布 于经济性管制领域。

行政法官的中立化行政法官必须要符合创设管制机构的授权法律，以及管制机构所颁布 相关规则和规章的要求。一般而言，要求每个管制机构都作出一份裁决计划 (adjudication plan)，来确定听证主持人。此外，对行政法官的资格还提出了很多 要求，例如纽约州的第131号行政命令中，就指出作为听证主持人，行政法官要“博 学，能干，无偏私，客观，免受不适当的影响”。

行政法官是否能以独立中立的姿态作出决定，直接关系到行政决定是 否公正，影响着公众对行政法官的信任度。美国联邦行政程序法第556节(b)款规 定，“依本编第557节规定主持听证和参加裁决的官员，必须以不偏不倚的方式行 事。主持或参加听证的官员在任何时候都可以主动回避。” 要判断行政法官是否 有可能存在偏见，需要考虑如下因素：第一，案件结果对行政法官个人是否有利 害关系;第二，是否和包括证人及代理人在内的当事人有血缘或婚姻关系;第三， 是否和包括证人及代理人在内的当事人，在现在或过去有着业务关系或社会上的 来往;第四，行政法官是否会对某类当事人或者某类案件抱有个人偏见。

对于当事人提出的回避申请，行政机关必须作出裁决。当行政机关接 受当事人申请时，则暂时中止听证程序，以撤换该案的行政法官;当认为当事人 的回避申请显然没有意义，甚或只是捣乱，或者仅仅是出于个人偏好而要求撤换 行政法官时，行政机关可以拒绝当事人的回避申请，并在听证记录中说明这样做 的理由。

行政法官的司法化 美国联邦行政程序法和后续的修正及相关法律中，已经规定了行政法 官不受行政机关及其他官员的干预。但如美国前任律师协会主席伯纳德 G.西格 尔所指出的那样，如果行政法官始终不能完全独立，还和管制机构藕断丝连的话， 那么行政法官就很难扮演好公正无私的事实认定者的角色。因此，行政法官的司 法化趋势也日趋明显。

行政法官的司法化地位，更多是从务实的进路，从功能角度描述的。

行政法官可以以中立、无偏私、独立的姿态作出决定，它在裁决中听取双方质证， 作出书面决定，它所扮演的角色，汲取了诸多司法的因素，但这并非意味着它就 同司法享有完全相同的地位。以美国社会保障署所雇用的行政法官为例，他们有 义务去解释法律，以实施那些国会指派给社会保障署的任务，在法律和政策问题 要听命于社会保障署，即使是在个案裁决中，社会保障署署长也有责任保证行政法官的决定与法律、规则和政策相称，以防止带来规则间的冲突，乃至影响到行 政给付方案实施的平等性与一贯性。此外，与宪法第3条规定的司法法官不同， 行政法官没有决定如何进行法律解释的裁量权。

1946年通过的联邦行政程序法中，禁止管制机关对行政法官施加控制， 也不允许其对行政法官进行绩效评估(Performance Evaluation)。在1978年通过的 《文职官员改革法案》中，重申了联邦行政程序法中禁止对行政法官进行绩效评 估的规定，将行政法官排除于适用绩效评估的“雇员”概念之外，以维护“目前为 行政法官提供保护的系统”。行政法官的分级和薪资水平，由人事管理办公室 (OPM)确定。此外，对行政法官的继续教育和培训，不仅可以保证他们能跟上法 律制度和 对我们的启示 在当代福利国家和管制国家的语境下，行政法官作为管制机构裁决和 规则制定程序的主持官员，已经成为了美国联邦管制体制中不可或缺的组成部分。

它处理案件的范围，从残疾人社会保障听证直至广播电台和核电站许可争议。它 对于美国行政法治的贯行，以及联邦和州层次上行政公正的实现，都具有重要的 意义。

在《中华人民共和国行政处罚法》对听证程序的规定中，第四十二条 第四款规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与 本案有直接利害关系的，有权申请回避。”但是对于“非本案调查人员”的资格地 位、组织管理以及裁决程序，都缺少整齐划一的规定。在《中华人民共和国行政 复议法》中尽管对行政复议的申请、受理和决定程序都做了规定，但对于行政复 议机构和人员的资格地位、组织管理和裁决程序，规定的也并不详尽。因此在未 来中国的行政法制进程中，应努力进一步提高行政处罚听证主持人以及行政复议 机构和人员的独立性，提高他们的专业化地位，而美国的行政法官制度，或许能 够为我们的制度变革提供借鉴。

作者：宋华琳 来源：检察风云 2007年6期