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[非法移民问题的国际法思考]关于非法移民的问题

来源:建党节 时间:2019-11-30 07:49:48 点击:

非法移民问题的国际法思考

非法移民问题的国际法思考 随着全球化时代的到来,非法移民问题已经成为当今世界各国面临的 一道难题。对于正在崛起的中国来说,我们对非法移民的概念长期停留在非法移 民海外的中国人身上,对外国人非法移民来我国没有太多的认识,但这样的问题 伴随着中国经济的快速增长,已经越来越突出地摆在我们面前。非法移民对我国 的人口和就业、跨界民族和国际关系、国际政治都有着不容忽视的影响,因此要 引起足够的重视,做到未雨绸缪。

一、国际法视野下的非法移民问题 本文所论述的“非法移民”是指“未经政府批准而迁徙的人口,是一种跨 国人口非法流动的现象,是国际间普遍存在的问题”。非法移民作为一种现象,其行 为过程跨越了原籍国、过境国和目的国,非法移民问题给各主权国家带来了政治、 经济、社会和安全等多方面的消极影响,已经不再是某一个国家的内部问题,而是 一种跨国性的、同时也是一个颇受争议的国际问题,因而引起了国际社会的广泛 关注。从国际法的角度审视非法移民问题,其危害主要有两个方面:
第一,非法移民问题对国际安全提出了挑战。作为一种“非传统安全”, 伴随着全球化进程的加速,非法移民问题所凸现出来的非传统安全影响日益突出。

首先,非法移民行为不仅违反了一国的边境管理法规,而且现今的非法移民与国际 人口走私犯罪集团纠合在一起,相互利用,其规模和影响已被国际社会公认为一种 有组织的跨国犯罪行为。其次,近年来,国际恐怖主义分子通过非法移民的方式入 境从事恐怖活动。

第二,非法移民问题深刻地影响着国际关系和国家之间的正常交往。

由于在处理非法移民问题上各国政府政策不一,又缺乏配合,因此造成了在这个问 题上相互指责、推诿责任的现象。因此,非法移民问题很容易引起外交纠纷,从而 影响两国之间的正常交往。

非法移民问题已成为世界各国面临的一道难题,如何从国际法的角度 实施对非法移民问题的控制也对国际法提出了严峻的挑战。国际社会在控制非法 移民问题的国际合作已经逐步形成了一套措施、规则和制度。这些措施、规则和 制度主要包括: (一)对非法移民的遣返和接受。这是国际合作控制非法移民的一项基本制度。

(二)对跨国偷运移民的犯罪行为的打击。这是目前国际合作控制非法 移民的最重要的一项制度。鉴于跨国偷运移民的犯罪集团在非法移民过程中所扮 演的重要角色,国际社会在打击跨国偷运移民犯罪活动的问题上已经取得共识,并 形成了具有法律约束力的国际公约,即《打击跨国有组织犯罪公约》以及《偷运 移民议定书》。《偷运移民议定书》重点选择了具有典型意义的海上偷运移民的 犯罪行为,进而作出了详细的规定,并将这些措施中的通行做法推及到陆路和空路 偷运移民的犯罪情形中。

(三)预防和合作措施。《偷运移民议定书》规定了缔约国在预防和打 击偷运移民上多方面的合作措施,这些措施涉及信息的交换、边界措施、证件的 安全与管制、证件的合法性和有效性、培训和技术合作以及其他预防措施等领域。

在信息的交换方面,欧盟制定的《申根协定》在缔约国之间建立起一个信息系统, 即“申根信息系统”(SIS),这一系统的建立为方便查询移民资料并截获非法移民发 挥了重要的作用。

(四)对非法移民基本人权的保护。对非法移民的控制应在合法的范围 内进行,不能侵犯其基本人权,《偷运移民议定书》专门规定了对被偷运移民的保 护、帮助以及返还制度。

二、完善非法移民国际立法及其实施机制的若干建议 (一)修改1957年《有关偷渡者的国际公约》 完善的国际法律体系是控制非法移民国际合作的法律依据。联合国主 导下制定的控制非法移民的国际条约由三部分组成,即1957年《有关偷渡者的国 际公约》、2000年《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其《偷运移民议定书》。

在这三个国际条约中,《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其《偷运移民议定 书》围绕跨国偷运移民及其相关犯罪的立法规定已经相当成熟和完善,需要修改 或完善的是1957年《有关偷渡者的国际公约》。

第一,对“偷渡者”定义的扩充或修改。《有关偷渡者的国际公约》中定义 的“偷渡者”外延非常狭窄,仅指从海上乘船进行的偷渡,形式单一,已经不适应当 前变化多样的偷渡情势,急需修改或扩充。第二,对该条约名称的修改。鉴于《有 关偷渡者的国际公约》的内容是以对海上偷渡者的发现、接受、驱逐或遣返等程序性事宜的规定,为了准确反映条约的内容,可否将该条约的名称修改为《有关非 法移民的国际公约》。第三,对该条约内容的增添。

对非法移民的驱逐或遣返应当尊重和保护其基本人权,有关的国际条约已 经对移民的人权作出了具体的规定,在《偷运移民议定书》中也规定了对被偷运 移民的保护和帮助的具体措施。因此,除了在处置非法移民的程序上规定国家间 的合作外,还应该增加有关对非法移民基本人权的保护,以避免在驱逐或遣返的过 程中遭受非人道的待遇。

(二)发展控制非法移民国际法的实施机制 除了要完善和加强控制非法移民的国际法立法外,发展其实施机制也 是控制非法移民国际合作中非常重要的一个环节,因为即使有完善的国际立法但 不能有效地贯彻实施,那么该项立法也徒具形式。然而,在当今的国际社会中,并没 有一个实施控制非法移民国际法的实施机关,对相关国际法的实施主要是通过将 国际法律规范转化为国内法来间接实施。因此,也只能是在现有间接实施机制的 框架内完善和发展对控制非法移民国际法的实施机制。

第一,扩大相关国际条约的缔约国范围。国际条约的签署、批准和加入是 建立在各国自愿平等的基础上的,任何国家或国际组织都不能强迫某一个国家签 署或加入某一国际条约。同时,国际条约一般必须有一定数量的国家或组织批准、 接受或加入才能开始生效。例如,《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其《偷 运移民议定书》都规定,自第40份批准书、接受书、核准书或加入书交存联合国 秘书长之日后第90天起生效。议定书不能在《联合国打击有组织犯罪公约》生效 前生效)。

因此,在有关国际条约和议定书制定后,各成员国应积极通过国内相关程序 批准、接受、核准和加入该公约及其议定书,以使其早日生效。其次,在公约及其 《偷运移民议定书》生效的基础上扩大缔约方的范围,使控制非法移民的国际合 作范围更加广泛。在这一方面,联合国、国际移民组织以及其他国际组织、区域 性组织、非政府组织应发挥其政治协调功能,通过加强国际对话以及国际会议、 区域性磋商会议等途径,促进在控制非法移民国际合作上更广泛的共识,推动其他 国家和地区尽早成为上述国际条约的缔约方。

第二,促进相关国际法律规范的国内实施。(下转第106页)(上接第100页)不论是《联合国打击跨国有组织犯罪公约》还是《偷 运移民议定书》,都只是规定了缔约方应承担义务采取各种立法和执法措施预防 和打击跨国偷运移民及其相关犯罪行为,这些法律规定为各缔约国之间的合作构 建了一个国际合作的法律机制,但需要通过国内法律程序将其转化为国内法加以 实施。因此,各缔约国在承担条约义务的前提下,应积极制定或修改其国内立法, 改进国内执法措施,才能将控制非法移民的国际法付诸实施。

第三,处理好国际条约与双边或区域协定、行动安排或谅解之间的关系。

与控制非法移民有关的双边或区域协定、行动安排或谅解对于在小范围内具体而 灵活地控制非法移民问题有着重大的作用,同时也是补充国际法律规范实施的重 要方面。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,例如在引渡方面,该公约要求各缔 约国应寻求缔结双边和多边协定或安排,以执行引渡或加强引渡的有效性。

在《偷运移民议定书》中也规定,缔约国应考虑缔结双边或区域协定或行 动安排或谅解,以期制定最适宜而有效的措施,预防和打击该议定书第6条所列行 为,或在缔约国之间加强本议定书的规定。

第四,加强与有关国际组织的合作。以联合国、国际移民组织等为主 的国际组织在控制非法移民的国际合作中发挥着重要的作用。联合国除了在其国 际多边合作机制内的国际立法作用外,还应发挥其系统内各专门机构、机关、区 域委员会、计划等的职能作用,促进控制非法移民的国际法的实施。

第五,在控制非法移民的国际合作中实现责任的共担。非法移民问题如果 处理得不好,容易导致国家之间的矛盾,影响国家之间的正常交往。非法移民的发 展已经打破了以往固定的非法移民原籍国、目的国的分布状态,使得非法移民的 来源地和目的地呈现全球化的趋势。

因此,在这一发展趋势下,国家之间不应就非法移民问题相互指责,而应该 共同承担起控制非法移民的责任。在控制非法移民的国际合作中,作为主要非法 移民目的国的发达国家应该承担起更多的责任,因为这些国家的移民政策对非法 移民的形成和发展具有重大的影响。

例如,对非法移民的合法化政策、滥用庇护权等,往往将大大抵消发展中国 家控制非法移民出境的努力。而且,发达国家移民政策的变动使得发展中国家被 动地采取相应的措施。因此,发达国家要慎用相关的移民政策,或者在移民政策变 动时向发展中国家传递有关信息以便其采取积极的应对措施,尤其是不能将非法移民问题政治化。

作者:于晓艳 蒋中慧 来源:西江月·上旬 2012年7期

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