[弃婴救助中民间救助的行政法主体资格研究]行政法的主体是什么

弃婴救助中民间救助的行政法主体资格研究

“兰考火灾”之后，弃婴的救助问题再次引起社会的关注。这次事件暴 露出了我国弃婴救助的法律缺位，而其中最急待解决的问题是民间救助主体在行 政法中的定位问题。类似的私人收留所在现实中处于一种尴尬的境地：一方面因 不符合法定收养条件而被认定为“违法收养”;另一方面在现实中大量存在并可以 在政府不能发挥作用的层面产生积极意义。面对这些“合理而不合法”的私人收留 所的存在，在弃婴救助行政立法时要对其是否具有救助主体资格进行确认，如果 确认其具有救助主体资格则还需明确其所享有的权利和承担的义务。

民间救助在弃婴救助工作中的地位 社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以维持基本生活的公民 给予的物质帮助和服务。社会救助制度的目的在于保证公民的基本权利，维护社 会公共秩序。弃婴指的是因为贫穷、疾病或者非婚生等原因而被生父母抛弃的儿 童，他们自出生之日起具备公民资格，享有基本的公民权利，如生存权、受教育 权、医疗保障权利等。这些弃婴因为生父母抚养环境的缺失而无法维持基本的生 存权利，理应受到国家以及社会的救助，因此弃婴救助是社会救助制度的一部分。

社会救助包括政府救助和社会互助两部分，是现代社会福利制度的重 要组成部分。对于政府救助，社会各界已经达成共识，无论是从国家存在的合法 性基础，还是从社会公共利益的角度，政府都是弃婴救助的当然主体。虽然《中 华人民共和国社会救助法》(以下简称《社会救助法》)尚未公布，但是国家通过 《中华人民共和国收养法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律实际确 定了政府的弃婴救助主体资格。而与政府救助不同的是我国法律对弃婴的民间救 助态度不明。《收养法》通过制定严格的收养条件、繁琐的收养程序赋予了一小 部分私人收养弃婴的主体资格，但是很大一部分的爱心人士、社会组织的弃婴救 助身份尚未得以确认，而也正是这一部分人在现实的弃婴救助工作中发挥了极大 的作用，表现在以下两方面。

1 弥补社会福利院救助的缺失目前我国对弃婴的救助主要通过《收养法》进行规制，法律规定的收 养主体有政府、个人和社会组织。政府救助弃婴主要依托于社会福利院，而无论 从数量上还是机构设置上，社会福利院所能承担的救助责任都是有限的。

一是从数量上看，目前儿童福利院的数量不能满足弃婴救助的需要。

根据相关数据显示，我国目前有孤儿61.5万人，其中由政府设立的社会福利院收 养的有10.9万，符合法定收养程序而被个人和社会机构收养的有9394人。由此可 以看出，还有几十万的弃婴流入社会无从考据，这一部分弃婴大部分是被类似袁 厉害的好心人收留。由此可见，除去政府举办的儿童福利院的官方救助，大部分 救助工作都是由合法与不合法的民间救助发挥作用。

二是从福利院的设置上来看，目前儿童福利院多设置于省市一级，县 级儿童福利机构数量较少。根据已发现的弃婴来源来看，大多数弃婴出现于县级 行政单位，弃婴被发现后按照法律规定通常应当被送往位于市级的儿童福利院， 但是由于输送成本高、条件不便利、程序繁琐等原因，这些弃婴通常就被送往在 县级就存在的“爱心人士”处，久而久之这些爱心人士收留弃婴的场所就被人们潜 移默化的当做了弃婴救助的首选。

2 在一定程度上缓解了政府的财政负担 政府对弃婴的救助包括设立儿童福利院收留弃婴、弃婴成长过程中的 医疗保障、教育保障、就业等方面的专项救助。这些救助的经费大部分来源于政 府的财政拨款。按照当下弃婴的增长速度来看，仅对于弃婴救助的专项资金就已 经成为政府的巨大财政负担。

民间弃婴救助主要通过私人、社会组织设立的收留所收留弃婴，这比 政府在同等条件下设立儿童福利院要节省很大一部分资金。而有关弃婴救助后续 的医疗、教育、就业等社会保障措施是由政府与民间救助主体共同分担的，也缓 解了政府的压力。相对于政府单一的财政拨款方式，民间救助的资金来源更加广 泛，包括慈善组织捐款、爱心人士捐助等各种途径，通过社会资源的有力交流， 解决了弃婴救助中最大的资金难题。

由此可见，虽然法律还未确认民间救助的主体地位，但是在现实中民 间救助主体已经发挥了很大的作用。民间救助所发挥的作用并不能被简单的认为 是对政府救助的适当补充，而是占有重要的地位。法律确认民间救助主体资格的必要性 面对民间救助在现实中已经发挥重要作用并已广泛存在的既定事实， 是应该禁止还是对其身份加以确认是未来社会救助立法工作的重点。本文从法理 学与现实需要的角度论述了法律确认民间救助主体资格的必要性。

1 确认民间救助的主体地位具有合宪性 根据宪法第45条的相关规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或 者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公 民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。由此可见，在 宪法上除了国家(政府)以外，社会也是弃婴等弱势群体接受救助的主体之一。同 时，这条宪法规定也明确赋予了国家在开展社会救助工作时的自主权，即国家可 以根据现实的需要开展多种社会救助方式，其中就包括民间救助的确认。立法机 关具有某种积极保障公民生存权并积极形成相关政策和制度的义务，作为国家组 织社会生活手段的具体法律规则需要具有宪法依据。因此，这条宪法规定赋予了 行政法确定民间救助主体资格的宪法根据，通过行政立法确定民间救助的主体资 格具有合宪性。

2 有利于保证民间弃婴救助的秩序 所谓秩序，是指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、 连续性和确定性。法律制度的价值在于维持这种秩序的存在。此外政府活动的一 项规则就是有义务以避免产生任何混乱的方式来组织和支配公共服务。这项规则 具体体现为制定行政法，通过法律规范公共服务的运作。

弃婴救助作为政府公共服务的一项重要工作，涉及救助对象、救助主 体、救助措施等方面问题，是一项具有秩序性的社会工作。如果没有法律规则的 规制，法律不对民间救助工作作出统一的规划，很有可能被一些偶然性或者意外 事件扰乱固有的秩序，譬如救助所的条件设施不健全而出现事故、与行政部门衔 接不当而救助不力等各种问题，“兰考火灾”就是一个很好的例子。因此，要通过 法律确认其主体资格与定位，保证对弃婴的民间救助能够规范化的进行，维持一 个良好的弃婴民间救助秩序，有利于儿童的基本权利保障。

弃婴救助是涉及儿童基本权利的保障制度，应该得到持续稳定的开展。

如果没有法律作为救助的制度化保障，很有可能出现中途停止的情况。通过法律确认其弃婴救助主体资格后，会将责任更加明确，并使其受到一定的制约，从而 保证这项公共服务能够得以持续性的开展。

3 明确主体责任，便于问责 “兰考火灾”暴露出来的最大问题是责任主体长期不明。根据《收养法》 的规定袁厉害不具备救助主体资格但又实际履行救助责任，而具有救助责任的县 民政部门在现实中又没有能力做到救助，这种情与理的纠缠带来的是责任主体的 缺失以及责任追究的困难。

通过立法赋予民间救助主体以确定的地位，明确其可以为、不可以为 的事项，这是法律对弃婴救助工作所起的重要的引导功能。通过法律对民间救助 与政府救助的责任进行划分，能够使不同救助主体明确自己的责任范围，在自己 的责任范围内做好应做的义务，同时能够有效避免事故发生后责任不明，降低责 任追究的难度。最后，通过法律确定民间救助与政府救助各自的地位，有利于提 高行政效率，按照法定的程序完成两种救助之间的衔接。

4 符合社会现实的需要 任何制定法的背后都存在着一个客观法，或者说是社会需要。制定法 的目的就在于将这种社会需要通过法的形式实体化、规范化、确定化。根据上文 的分析，民间救助已经在弃婴的实际救助中发挥了重要的作用，民间救助主体已 经成为弃婴救助中不可缺少的一部分，甚至可以说我国的弃婴救助已经在现实中 自发形成了自己的规则。在这种社会规则已经存在并且具有一定的合理性的时候， 法律就有必要根据这种社会需要确定规则的合法性，这样的法律才是一部良法。

同时这种社会规则会因为法律的强制性、确定性而克服自身的软性，更好的调整 社会秩序。就弃婴救助而言，由法律确定民间救助的主体地位，克服民间救助的 随意性，是适应当下社会弃婴救助工作的特点，能够有效解决当下弃婴救助的难 题，保障儿童的基本权利，达到救助的目的。

民间救助主体的行政法定位 在我国社会救助主体多元化的今天，多数人认为政府仍然是第一责任 主体，非政府力量是政府救助的必要补充。但是，面对弃婴救助的现状，笔者很 难忽视民间救助力量在弃婴救助中的重要作用。因此，本文对弃婴救助中民间救 助主体在行政法上的定位，没有使用第一责任与补充责任的概念，而是根据政府与民间救助主体的特点，赋予他们各自不同的行政法主体资格，承担相应的权利 和义务，这才是符合弃婴救助实际的选择。

1 民间救助主体成为行政法主体的方式 行政法主体亦称行政法律关系主体，是指行政法律关系中享有权利和 承担义务的组织和个人，包括行政主体、行政公务人员、行政相对人以及监督行 政主体。在弃婴救助中，民间救助主体可以依据法律法规授权成为行政主体，也 可以依据行政合同履行行政救助责任。

(1)通过授权成为行政主体 行政主体是指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务的另一方， 是以其行政法上的权利能力和行为能力而独立行使行政权力并承担法律责任的 主体。行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织。行政主体通过行使国家行 政权调整公共行政管理秩序。弃婴救助工作涉及弃婴收留与分散、弃婴救助管理 等方面工作。由于民间救助在弃婴救助中承担着主要的收留职能，因此有必要获 得行政权力从而对弃婴的收留与分散进行管理;由于民间救助与政府救助各有不 同的分工，有必要通过法律法规授权形成与行政机关合作救助的模式。

法律法规授权成为行政主体的民间救助主体通常以社会组织形式存 在，该类社会组织通常存在于县、镇等基层行政单位，主要负责基层弃婴救助的 管理工作。

(2)通过行政合同成为协助主体 行政合同是指为了实现某一行政管理目的，行政主体依据法律和政策 与公民、法人或其他组织通过协商的方式，在意思一致的基础上达成协议。在弃 婴救助中，类似袁厉害的私人收留所在弃婴收留中的作用不容忽视，但也存在一 定的问题。相较于其他社会团体、社会组织的救助，私人救助在资金、救助条件 等方面存在一定的弱势，仅仅依靠私人自己的力量，很难受到很好的社会效果。

因此，对于这类私人收留所可以采取行政合同的方式，与行政机关、法律法规授 权的民间救助主体通过协商达成协议，完成部分行政救助事务，与行政主体一道 形成相互协作的救助模式。

2 民间救助主体的权利与义务行政法主体所享有的权利和承担的义务是行政法律关系的重要内容， 也是行政法主体具有主体资格的重要特征。结合弃婴救助的现状，民间救助主体 之所以处于尴尬的境地就是因为法律没有明确规定其所享有的权利和承担的义 务。为了与政府救助准确的区分开，达到民间救助的目的，行政法赋予民间救助 主体以明确的权利与义务，而根据成为行政法主体的不同方式也有不同的权利和 义务内容，具体如下所示。

(1)作为行政主体的权利与义务 民间救助主体通过法律法规授权成为行政主体，具有独立的行政权力， 通过行使国家行政权力管理弃婴救助行为。具有独立的行政权力是其重要特征， 再结合民间救助的特点形成了民间救助主体特殊的权力与义务内容。

第一，弃婴的接收与送养。弃婴救助的一个基础问题就是弃婴的接收 与送养问题。当下弃婴救助现状显现出来有很大一部分弃婴游离于救助体系之外， 为了解决这个问题，有必要成立一个专门的组织承担弃婴的接收工作。法律法规 授权的民间救助主体存在于县、乡等基层行政领域，从组织设置上便于查找、接 收弃婴。社会组织接收弃婴之后，应当按照法定条件与现实的需要将弃婴进行送 养，送养的对象可以是政府设立的福利机构，也可以是符合条件的私人收留所。

若该行政组织拒绝接收公民、法人或其他组织送来的弃婴，公民可以以行政不作 为为理由对其提起行政诉讼。

第二，弃婴救助资金的管理。民间救助所依托的资金来源范围广泛， 如慈善机构的资助、私人的捐助、专项救助项目资金等。法律法规授权主体对该 类资金的义务是按照捐助人的要求妥善分配给需要救助的对象，建立救助资金册， 定时向社会公开资金运行等信息。若该社会组织没有按照要求使用救助资金、或 者没有及时公开资金使用信息，利益相关人可以请求其公开信息，或者提起行政 诉讼。

第三，及时公开救助信息。法律法规授权的民间救助主体是民间救助 的主要主体，是有关救助信息的集合者，本着为社会负责、鼓励公众参与的原则， 机构负有向社会公开信息的义务。

第四，对受委托的私人收留所的监督责任。法律法规授权组织与私人 收留所之间通过行政合同就有关弃婴的收留工作达成一致，由私人收留所承担部 分具体的收留工作。法律法规授权组织依据行政合同享有对私人收留所收留弃婴工作的履行情况进行监督的责任。这种责任对于私人收留所而言是一种权利，对 社会而言是一种义务。

(2)通过行政合同形成的权利与义务 私人收留所通过行政合同获得弃婴救助的部分行政执行权，承担一定 的弃婴救助责任。由于行政合同的契约性质，私人收留所的权利与义务取决于行 政合同的规定。行政合同的内容由行政主体与私人收留所协商达成，但鉴于私人 收留所的固有性质，其内容大致包括：可接收的弃婴数量、设置私人收留所的条 件、收留所设施条件、对弃婴的救助内容等方面。

3 政府与民间救助主体之间的关系 国家的职责决定了政府作为社会的管理者，要以缓和社会矛盾、谋求 社会安定、保障社会成员生存权利、政经社会成员福利为己任，因此从社会全局 角度来看，政府与民间救助主体在弃婴救助中并不是各行其是、毫无关系的。

首先，民间救助主体仅是社会的一个方面，在弃婴救助行政该法律关 系中涉及了政府、民间救助主体、弃婴三方面主体，政府作为社会的管理者，负 有调整这三者之间关系的责任。在民间救助主体履行救助职能遇到困难时，政府 负有保证救助工作得以继续开展的责任，如财政部门在民间救助资金不足的情况 下给予必要的财政补助，民政部门协助社会机构建立救助组织，开展民间救助的 国际交流等。

另外，政府对于民间救助主体最重要的责任是监督管理责任。从民间 救助主体成为行政主体的方式来看，国家通过法律法规、资金补助、行政合同等 方式与民间救助主体建立起关系，并借此进行监督管制。由于民间救助主体的私 人属性，再加上社会交流的不稳定性，民间救助必然会存在不稳定的隐患，因此 需要国家以一定的强制性措施对民间救助活动进行监督管理，以保证民间救助主 体能够以社会救助为目的的开展救助工作，切实履行自己的责任。国家对民间救 助的监管可以以财政审核、行政检查、信息公开、资格确认与审核等方式进行， 可以有效制约民间救助主体滥用行政权力的行为。

结语 在社会救助主体多元化的背景下，有必要认识到民间救助主体的重要 性。结合当下弃婴救助的现状，确认民间救助主体的行政法地位，明确其作为救助主体的权利与义务，理清其与政府的关系，能够有效弥补政府救助不足的缺陷， 充分整合社会资源，这是保障弃婴基本权利的良好选择。

作者：于晓旭 来源：青年科学 2013年7期