【加强我国农村食品安全监管的法律对策的分析与研究】食品安全监管问题研究

加强我国农村食品安全监管的法律对策的分析与研究

一、我国当前农村食品安全现状对我国食品安全监管提出的挑战 农村食品安全监管一般是指特定国家监管部门对相关农村食品生产、流通 企业的食品安全进行监督管理的活动。

(一)我国当前农村食品安全监管现状 我国当前的农村食品安全现状主要表现在以下几个方面。一是从农村食品 生产环节来看，大量从事农村食品生产的企业卫生条件不合格，并且这些企业大 都规模小，生产设施设备极其简陋陈旧，此种情形生产出来的产品不仅质量没有 保证，并且存在较大安全隐患。证照不全甚至无证无照的小作坊和加工点多，并 且这些小作坊和加工点隐蔽性大，大多藏身于比较偏远的农村和山区，没有食品 安全意识的农村食品生产企业和商户从业人员多。二是从农村食品流通环节来看， 农村食品经营设施和经营场地陈旧简陋，投资少、规模小，经营管理水平较低， 很多农村食品经营户的食品陈列和储藏条件根本达不到相应的陈列和储藏要求。

农村食品经营者的相应购销记录不完整，普遍存在食品进货、配货渠道不清晰的 问题，并且食品采购、销售记录亦不完善等现象，一旦所售食品出现质量问题时 就会导致召回和追溯难以实现。三是农村食品经营户办理健康证的少。农村食品 经营者文化程度不高，综合素质普遍偏低，缺乏必要的食品安全常识，普遍缺乏 守法经营观念并且法律意识淡薄。四是从农村食品消费环节来看，三无食品多， 食品安全知识匮乏的农民多，农村餐饮行业安全隐患多，农村食品安全知识宣传 少。

(二)我国农村食品安全现状对我国农村食品安全监管提出的挑战 1.农村食品经营主体流动性大，农村食品安全实现口常监管难 从我们平常的农村食品安全监管实践来看，农村食品经营场所选址大多是 自家居住房屋或在乡村公路边和乡镇集市搭建的临时经营点，某些小商小贩如货 郎式的流动销售，没有相对固定的经营场所，一旦看到相关食品安全监管部门执法就收摊或转移到更为隐蔽的场所，还有某些个体工商户甚至无照个体户随意按 挂放心示范店、诚信工商户等牌匾。在以上情形下，一旦其经营的食品导致了相 关的人身财产损害时，要找到相关的责任人员却并不容易。现阶段我国农村食品 监管部门设立的站点少，加之食品安全监管人员数量少、监管成本偏高等多方面 的原因，导致农村食品安全监管的频率低、次数少，要实现对农村食品市场的口 常监管非常难。

2.农村点多面广，农村食品安全监管任务重 以笔者曾经调研的某县为例，县域面积1715平方公里，辖1个经济开发 区,16个乡镇、28个居委会、898个行政村，总人1192万，而全县现有食品经营企 业和涉及食品经营的工商户2500多个，而工商行政管理人员仅102人。按地域面 积计，每人要监管35平方公里;按人口面积计，每人要为约14000人的食品安全负 责;按企业数计，每人要监管约30个。特别是某些农村及城乡结合部的食品安全 监管更加薄弱，因为这些大量存在于农村及城乡结合部的食品生产加工点更具有 隐蔽性。当今环境下.我国的社会组织和行业协会亦不完善，不能很好地发挥其 对食品安全的社会监管职能，因此农村食品安全监管的担子几乎都压在相关政府 职能监管部门身上，监管者力不从心。

3.农村食品安全监管经费投入不足 有效监测难以实现由于农村食品安全监管经费投入不足，相应的职能监管 部门在检测设备配置上严重不全，监测食品安全的科学技术手段缺乏，检测方式 也较为落后。特别是派驻农村地区的基层工商所在具体的食品监管过程中，上级 配发的简易式食品检测箱是其主要的监测工具，但这种检测箱检测性能差并且功 能单一，要实现对部分假冒伪劣食品的有效检测较为困难。因此，在口常监管中， 监管人员仍然在很大程度上依靠一看、二闻、三触摸等原始传统手段，往往只能 凭经验和肉眼对市场上的食品从简单的包装、外观、索证、索照、有效期来进行 检查识别，无法检测食品的内在质量。在检测过程中，往往大部分抽检样品需要 送往省、市级食品检验机构检测，这样导致检测成本偏高、周期较长、效率较低。

因此，监管部门工作人员在进行口常的食品安全检查抽查时，往往抽检的积极性 不高，甚至很多情形下干脆不抽检，因此不能及时发现一些存在质量安全问题的 食品，也难以实现有效监测。

二、我国农村食品安全监管中存在的主要问题(一)农村食品安全管理法规不完善 我国目前对农产品质量安全的管理以《农产品质量安全法》为依据，同时 辅以一系列配套的法律法规和规章。但是，在具体的监管实践过程中存在以下问 题。第一，管理农产品质量安全的法律如《农产品质量安全法》、《食品卫生法》、 《产品质量法》、《消费者权益保护法》等基本是从对某类产品或其生产经营的 某个环节的专门规定，食品的生产、加工、销售、贮藏等环节缺乏专门的法律法 规来进行系统管理，因此存在法律调整结构安排不完善，门类不全，缺乏协调性 和统一性。第二，现有管理农产品质量安全的法律法规相互矛盾的多，政出多门， 导致监管执法过程中职能部门的相互扯皮和推诱，可操作性有待进一步提高。第 三，现有管理农产品质量安全的法律法规的具体法律条文规定较为概括笼统，出 现某些领域法律的缺失和模糊，需要进一步细化。第四，现有法律具有一定的滞 后性，如严格责任和惩罚性赔偿制度的缺失，从而导致对违法行为的惩治力度远 远不够，不能很好地发挥法律的威慑作用。

(二)农村食品安全监管体系设置不科学 单一监管和多部门联合监管是当今世界对食品安全监管的两大主要模式， 我国现阶段的食品安全监管体系采取的是多个政府部门共同监管、分段监管与品 种监管相结合的体制。具体到对农村食品安全的监管，现阶段我国农村食品监管 职能部门配备专业监管人员少，在实际执行中很多农村食品安全监管是由乡镇政 府来承担，而乡镇政府监管人员主要来自于基层政府，大多身兼数职，乡镇政府 监管人员大都忙于政府本职工作，由他们来进行食品安全监管既不专业，也几乎 没有执法证件，因此引发农村食品经营户对乡镇政府工作人员参与食品安全管理 的排斥，有令不行、有禁不止,上有政策、下有对策的现象时有发生;对乡镇工作 人员参与食品安全管理的行为，农村食品经营户往往不理解、不支持，甚至抵触 情绪较大，导致乡镇政府实际食品安全监管效果较差。

(三)农村食品安全标准和检测体系不规范 随着我国对食品安全监管的重视，我国在食品安全标准工作上也取得了一 定的进展，也相继制定了一些食品安全标准。但是，我国地域广、人口多，各民 族的食品的品种和饮食习惯等都有较大差异，同时由于各地区之间的经济发展水 平也存有较大的差别，虽然国务院卫生主管部门要求制定食品安全国家标准，但 事实上要从国家层面针对所有的食品制定一个全国统一的食品安全标准不太现 实，譬如地方特色小吃就没有办法制定一个统一的食品安全质量标准。因此，我国现行的食品安全标准存在地方标准和企业标准，其中地方标准是由各地根据实 际情况制定出来的，企业标准则是由企业来做决定的，这可能导致食品安全监管 中的食品质量安全认定不一致。

(四)农村食品安全监管执法难度大 我国近年来频发的食品安全事件引起了我国政府对食品安全的高度重视， 并且也相继采取了很多得力有效的措施。但农村食品安全监管执法仍然困难重重， 存在诸多问题。第一，农村食品安全监管执法力量不够。由于我国农村区域广， 特别是大多数的农产品并没有能够形成规模化生产，仍然是以单个农户为主要生 产单元。由于广大农户食品安全意识不强，在农业生产过程中，为了提高初级农 产品的产量，在养殖、种植过程中，违规添加非法饲料、滥用激素和超标使用化 肥、有毒农药等现象十分普遍。但是，因为经营户数量多，并且很多食品经营户 流动性大，我国农村食品安全监管执法力量不足，设立的监管站点也少，有限的 监管执法人员难以挨家挨户上门执法。第二，农村食品安全监管执法设备跟不上。

食品安全质量标准体系和食品安全的认证认可体系的不完善、政府经费投入的严 重不足致使检验检测设备的缺失，使得对农村食品安全监管的有效监管难以实现。

第三，多头监管执法导致农村食品安全监管执法的空缺。根据我国目前的相关规 定，对农产品安全的监管是由政府、工商、质检等多个部门进行，但是多部门之 间监管职责的划分并不明确，所以在实际监管过程中很容易产生冲突，甚至还会 因为监管职责的不明确致使对某些农产品安全出现监管空缺。第四，监管执法阻 力大。农村食品安全的基层监管部门多数情况下并非专业设置，而是由基层政府 来承担监管职能，但基层政府不具备执法资格也不具备执法证件，因此在具体的 执法过程中很容易受到农村食品经营户的抵制。在特定情形下，地方政府顾及本 地的GDY增长水平，出于地方保护主义考虑也会对监管执法进行施压和干预。

三、加强我国农村食品安全监管的法律对策 (一)完善相应的法律制度，为农村食品安全监管执法提供强有力的法律支 撑 虽然我国相继制定了一系列关于农产品质量安全的法律法规，但是有关农 村食品安全的立法零散，法律条文规定过于概括笼统，相关法律的实施细则和程 序性规定和制定进展缓慢，因此其操作性不强，现有的法律处罚较轻、效力不够 等都是农村食品安全监管过程中面临的问题。因此，首先要对现有农村食品安全 的法律法规进行整合，使其形成一个内部协调统一的结构框架，避免某些人钻法律的漏洞，同时加快对相关法律的程序性规定和实施细则的制定进程，增强其操 作性，从而使我国农村食品安全监管执法有法可依、其次，在相关法律中提高食 品安全违法行为的处罚额度，通过加大对违法者的惩治力度提高违法者的违法成 本，完善责任追究制度和惩罚性赔偿制度，加大刑法的打击力度。

(二)建立和完善相关制度，为农村食品安全监管提供强有力的支撑 农村食品安全监管不仅需要法律法规的完善作为其法律支撑，同时也需要 进一步建立和完善相关制度为推动监管提供强有力的支撑。当前，我国应主要抓 紧以下两项工作。一是修订农村食品安全标准制度;二是对农村食品生产企业实 施强制检验制度。

(三)健全农村食品安全市场准入制度 大部分的农村食品经营企业存在规模较小、生产简陋、卫生条件较差等现 象，并且我国农村食品经营市场较为混乱。这些现象的存在和我国目前农村食品 质量安全市场准备制度的不完善有很大的关系，因此我国迫切需要建立起严格的 《食品进货杏验制度》及《食品索证索票制度》，通过农村食品市场准入制度的 建立构筑起我国农村食品安全的坚固防线。

(四)完善农村食品安全溯源管理制度 我国各级食品安全监管部门要针对各地的具体实际情况不断摸索和建立 一种适合的农村食品安全溯源管理制度，这样既便于政府职能部门的监管，又能 彻实保障农村食品消费者的合法权益。对问题食品通过相关手段和机制追溯到该 食品经销商、生产加工企业，通过追究其相应的法律责任也达到惩戒的目的。

(五)加快推动我国农村食品信息的公开披露制度 农村食品安全的最终实现有赖于政府的加强监管，同时也离不开公众的监 督。加快推动我国农村食品信息的公开披露制度能够较好地发挥公众和社会组织 等对农村食品安全的监督功能。要加快建立与完善农村食品安全信息披露网络制 度，同时农村食品安全监管工作要公开透明，及时将食品安全信息公之于众，实 现对农村食品安全的透明监管。