[中国全面推进随班就读工作面临的挑战和政策建议] 全面推进

中国全面推进随班就读工作面临的挑战和政策建议

由此可见，中国残疾儿童受教育比例的增加，在普通学校就 读的残疾儿童人数无论是总量上还是比例上都应有一定幅度的提高。但就目前现状来看，由于残疾儿童随班就读政策 和制度不够完善，我国实施随班就读仍存在着许多问题和挑 战，在普通学校就读的残疾儿童的教育质量很难得到保证。

正视这些挑战，才可能找到有效的解决措施和方法，才能真 正地促进融合教育的健康发展。

1 全面推行随班就读工作面临的主要挑战 1.1 特殊教育法规在理念上滞后 不可否认，我国现行的特殊教育相关政策法规在推动 残疾儿童随班就读发展上发挥了重要作用，无论是2006年修 订的《义务教育法》，还是1990年国家颁布(2008年修订)的 《残疾人保障法》都明确规定“国家、社会、家庭对残疾儿 童少年实施义务教育”，也就是说残疾儿童享有与普通儿童 一样接受九年义务教育的权利。然而，存在着极大的改善和 完善的空间。

2006年修订的《义务教育法》尽管规定“普通学校应 当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就 读，并为其学习、康复提供帮助”，但由此可以解读为，残 疾儿童去普通学校普通班就读(被称为随班就读)并非是每 个残疾儿童都能享有的教育权利，并不具有普惠性，而只是 那些“具有接受普通教育能力的”适龄残疾儿童的一种教育 权利。而且到目前为止，未出台“具有接受普通教育能力” 的国家标准，因此，大量没有接受普通教育能力的残疾儿童 只能进特教学校，甚至有接受普通教育能力的残疾儿童也可以鉴定为“无能力”接受普通教育，被普通学校拒之门外。

欣慰的是，为了进一步完善我国法律制度，保障残疾 人的受教育权利，国家立法机关已经把《残疾人教育条例》 的修订列入了立法计划，希望能在法理上有突破，真正体现 所有儿童平等享受教育的权利。

1.2 社会大众对残疾人和随班就读的接纳程度不高 随着中国经济和社会精神文明的发展，社会大众对残 疾人的认识和接纳态度在不断提高，逐渐从歧视到同情、从 排斥到开始接纳。然而，几千年来传统观念对残疾人的歧视 很难一朝一夕就能完全转变。目前，我国社会大众对残疾人 的态度大多还停留在同情、怜悯、照顾等程度，还缺乏对残 疾人真正的理解和尊重。根据笔者的调查，我国某经济非常 发达的地区曾经出现为建特殊教育学校征地而遭到整个地 区村民的反对，其反对理由是担心残疾儿童频繁出入该地区， 影响这个地区的整体形象，从而影响该地区的土地卖个好价 钱，也担心给自己孩子的教育带来不好的影响。正是由于该 地区村民的反对，当地政府八年迟迟完不成特殊学校的征地 程序。这说明社会大众对残疾人的看法仍然相对负面，离全 面接纳残疾人的社会基础相差很远。

近二十年有关随班就读的调查研究报告分析表明，社 会上大多数人对残疾儿童接受教育是支持和赞成的，但绝大 多数人都认为残疾儿童应该安置在专门为他们而建立的特 殊学校或机构内接受教育。2009年北京地区的一份调查表明[3]：近100％的普通学校领导听说过随班就读，但超过60％ 的普通学校领导不愿意或视情况而定接受残疾儿童在自己 学校随班就读；
近86％的普通学校教师班内不愿接纳残疾儿 童就学；
近30％的残疾儿童家长不愿意让自己的残疾儿童到 普通学校随班就读，主要担心受歧视和教育质量无法保障；

对北京、上海部分社区居民、大学教师、科研人员等访谈也 表明，许多人认为残疾儿童在普通学校学习行不通。

由此说明社会大众对残疾儿童随班就读的认识还没 有形成一个共识，这种氛围和环境给残疾儿童在普通学校就 读带来巨大压力。

1.3 随班就读的工作机制、体制不健全 新中国成立60年以来，尽管我国特殊教育性质发生了 改变，从社会救济、慈善的社会福利变成为国家教育事业的 一个重要组成部分，特殊教育的法律法规体系也日益完善， 接受义务教育的残疾儿童数量逐年增加，学前教育、残疾人 高中教育、高等教育、多种形式的中等职业教育、残疾人的 康复训练等也得到了很大的发展，但传统上我们国家主要强 调的是对视力残疾、听力残疾、智力残疾三类残疾儿童的特 殊学校教育，因此，特殊教育学校教育长期以来占据着残疾 儿童教育的骨干和支配地位。要谈到发展特殊教育，教育行 政官员首先想到的是要建几所特殊儿童幼儿园、几所特殊教 育学校、几所特殊教育高等院校等单独为残疾儿童少年设立 的独立的学校/学院，似乎残疾儿童的教育就是残疾儿童的特殊学校教育，只需要建几所特殊教育学校就可以了。在这 种理念和思维定势下，残疾儿童的教育方针、课程体系、培 养目标、管理模式、师资培养等都深深烙下了隔离制特殊学 校教育的印痕。也因此导致残疾儿童在普通学校随班就读存 在着行政管理体制和教育教学保障机制不完善的问题。

首先，行政工作管理体制不完善。残疾儿童随班就读 的管理与特殊教育学校的管理完全不一样，特殊教育学校一 个省也就十几所，多的上百所，残疾儿童相对集中，比较容 易管理，而残疾儿童随班就读涉及的普通学校众多，行政管 理工作会比较烦琐、复杂。目前，多数省市级教育行政部门 中只是在基础教育处(科)中有一人兼管特殊教育，县级教育 行政部门这个随班就读的行政管理单位就基本上没有专职 特教干部，在这种特殊教育机构设置下，很难有人能有精力 有效管理、推动残疾儿童随班就读的发展。况且，按行政管 理的范畴，特殊教育干部职责主要定位为负责三类特殊学校 (盲、聋及培智学校)的教育行政管理，如涉及普通学校残疾 儿童的教育问题，特殊教育干部则很难协调和管理。

其次，教育教学支持保障机制不健全。随班就读是指 残疾儿童在普通学校普通班与普通儿童一起学习，但这绝不 意味着仅是将残疾儿童安置在普通班内要求其被动的适应 普通学校的学习，而不需要提供任何其他辅助的支持。残疾 儿童之所以被鉴定为残疾儿童，肯定有其特殊教育需求，如 残疾儿童所需与普通儿童同步的特殊教材(盲文版教材、大字版教材)如何解决、辅助的教学设备(盲笔、盲文打字机等) 等如何筹措、学校环境如何调整或改变以适应肢体残疾儿童、 盲童的需要等等。如果普通学校或普通教育行政机构不能对 随班就读的残疾儿童提供任何支持保障，残疾儿童“随班混 读”或“随班就座”就不可避免了。目前，我国大多数地区 残疾儿童随班就读支持保障机制不健全，很难保障随班就读 的教育教学质量。

1.4 随班就读所需必要的经费拨款体制未建立 通过对我国1998年至2008年十年间特殊教育经费的 研究分析发现(按照教育年鉴公布的官方数据)，特殊教育学 校教育经费总数和特殊教育学校学生人均占国家财政性教 育经费逐年增加。特殊教育学校教育经费总数由1998年8.52 的亿元(其中预算内5.96亿元)增加到2008年的31.10亿元 (其中预算内26.12亿元)，净增22.58亿元(其中预算内增加 20.17亿元)①，增长速度非常迅猛。然而，占残疾学生在校 生人数六成以上的随班就读的教育经费却增加缓慢，除个别 教育厅设有常规性随班就读经费外，绝大多数地区没有常规 性的随班就读经费拨款制度。

对一片、二片、三片部分地区随班就读学校随班就读 经费情况的调研结果表明[4]，随班就读普通学校的经费非 常短缺，有高达16.05％随班就读学校上级部门从来都没有 专项拨款，有38.46％被调查的随班就读学校上级部门有专 项经费但非常少，而且不是常规性计划内的拨款。即使是国家对残疾儿童实施的“两免一补”等资助政策，也有很多地 区根本没有把在普通学校随班就读的残疾儿童包括在内。

1.5 随班就读教师特殊教育知识培养和培训机制不 畅 随班就读师资分职前培养与职后培训两种形式。无论 是职前培养与职后培训都存在机制不畅问题。

随班就读教师的职前培养非常重要，主要是对未来教 师进行有目的、有系统的特殊教育知识和技能的培养。然而 到目前为止，经过职前培养的随班就读教师非常少。目前我 国除十几所(包括部属高等师范大学和地方师范大学)大学 开设有特殊教育专业以外，在普通师范院校中就很少涉及有 关特殊教育的内容。据对137所师范学校的调查发现，仅有 19所师范学院已开设特殊教育必修或选修课程，占调查对象 总数的13.9％，而且这19所师范院校中有的也只是偶尔开设 或曾经开设，坚持每学年开设特殊教育课程的很少[5]。即 使每学年都开设特殊教育课程的院校，也受重视程度、师资、 学时等条件的制约，规模均很小。虽然我国现行的特殊教育 政策法规中，如《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》、 《关于发展特殊教育的若干意见》等，都明确规定普通师范 学院要开设特殊教育课程，但是在被调查的137所师范院校， 对这项政策的知晓度仅为31.4％。由于这个原因，我国随班 就读教师缺乏职前特殊教育培养。[6] 多数随班就读师资都没有经过职后培训。据教育部特教处2007年组织国家级专家对随班就读师资状况的调研结 果表明，只有37.80％的随班就读的师资经过特殊教育培训， 而有62.20％随班就读教师没有经过培训。即使经过培训， 能够由特殊教育机构集中培训或学校送出接受培训占的比 例也很小，大多是学校自己组织座谈、研讨等，占54.7％[7]。

由此可见，随班就读教师无论是培训质量、还是培训教师人 数、和培训时间等都远远不能满足需求。

1.6 特殊教育学校资源未得到有效使用 特殊教育中心/特殊教育学校有着较丰富的特殊教育 人力和物力资源，但从目前的调查结果看来，绝大多数特殊 教育学校在本地区的随班就读工作中尚未发挥主要作用。

近十几年来，随着中国经济的发展，各地的特殊学校 都在加紧翻新扩建、征地新建，有些地区的特殊教育学校无 论是校舍、硬件设备都非常现代化，即使与发达国家的特殊 学校相比也毫不逊色。据我国《中国教育经费统计年鉴2008》 统计，我国的特殊教育经费投入总量(即中央政府和地方投 入总和)2007年达到30.14亿元，预算内特殊教育经费拨款总 量也达25.3亿元，不能说国家对特殊教育学校没有增加投入。

当然，现有的特殊教育学校数量与特殊教育事业的发展需求 还相差很远，特别是反映在经济不发达地区，地市30万人口 以上，残疾儿童较多的县连一所特殊教育学校都没有的地区 还很多。但已有的设备精良的特殊教育学校到底该发挥什么 样的作用？是定位为教育百十位残疾儿童的“贵族学校”，还是应该让其发挥更大效用，为促进本地区特殊教育发展发 挥骨干作用？这一问题值得深思。

2 推行随班就读工作的政策建议 随班就读是我国特殊教育格局的重要组成部分，是深 化教育改革、促进教育公平的重要举措。相当长的时间内， 不断扩大随班就读规模，保障残疾儿童随班就读的教育质量 是我国特殊教育发展的重要任务之一。随班就读工作只有确 实做到以教育行政部门为主导、普通学校为主体、特殊教育 学校为支撑，在构建完善的随班就读工作机制和科学的支持 保障体系的基础上，残疾儿童随班就读的教育质量才能得到 提高，随班就读的残疾学生才能得到全面发展。

2.1 完善随班就读工作行政管理和教学支持保障的 两线工作机制 对残疾儿童少年实施义务教育是国家和各级政府的 责任，各级教育行政机构则是随班就读工作的具体行政管理 和实施者。随班就读的具体教育教学指导则应当有政府/教 育行政机构委托当地特殊教育机构或建立独立融合教育资 源中心的专业人员承担，形成行政管理和教学支持保障两条 线的工作机制，以便保障随班就读工作常规化、规范化的实 施。为保障两线工作机制的有效建立，各个省教育行政机构 需要遵照国家特殊教育政策规定设立专职的特教干部外，还 需要设立支持保障的机制。

一是省(市)建立随班就读资源中心(指导中心)。在省教科所或特殊教育学校设立省(市)随班就读资源中心，在省 (市)教育厅的指导下，整合本省(市)特殊教育资源，承担本 行政区域内随班就读工作的专项督导、年度检查、师资培训、 随班就读学生的特殊教材(盲版、大字版)准备等工作，为随 班就读工作提供业务指导和技术支持保障。

二是县级教育行政机构设立全职的特教专干。根据我 国《义务教育法》的规定，义务教育是国家统一实施的所有 适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公 益性事业。义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市 人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。也 就是说，县级人民政府是所有儿童包括残疾儿童义务教育实 施的主要管理机构，义务教育阶段残疾儿童随班就读的主要 实施机构也应为县教育行政部门，因此应该加强县级教育行 政机构特殊教育专职干部的配备。要想我国随班就读工作得 到健康发展，在县级层面上必须建立完善残疾儿童随班就读 行政管理和支持保障两线机制。县级以上的教育行政部门必 须在政策、规划、师资培养、经费保障等方面给予大力支持 和协助，促进残疾儿童随班就读的健康发展。

三是设立县级随班就读管理中心。以县特殊教育学校 为中心或区、县教研室为龙头，承担全县的随班就读教师培 训、随班就读工作进行研究、指导、培训、咨询辅导、残疾 儿童确认、登记、备案、转介等工作。县级随班就读管理中 心的另一重要职责应该是，将不适应在普通学校随班就读或义务教育之后需要职业技能教育训练的残疾学生，转介到特 殊教育学校继续学习，协调建立随班就读普通学校与特殊学 校残疾学生根据需要相互转介的机制。残疾儿童的筛查鉴定 是否应该由该中心负责？按照《中华人民共和国残疾人证管 理办法》的规定，我国实行市、县两级残联管理发放残疾人 证制度。也就是说，残疾儿童的筛查鉴定不是教育系统的职 责，教育系统应该依法负责对残疾儿童实施其所需要的教育。

四是在中心校或残疾儿童较多的学校设立资源教室。

以随班就读儿童较多的学校为单位，建立资源教室，对本校 随班就读起支持作用，对周边其他随班就读学校发挥一定的 辐射作用。同时，设立巡回指导教师编制，建立巡回指导教 师制度，为接受残疾儿童随班就读的普通学校提供支持保障。

2.2 建立我国随班就读常规经费和专项经费互补的 两线保障体系 我国目前特殊教育的格局是“随班就读为主体”的格 局，说明大部分的残疾儿童少年实际上在普通学校中就读；

教育部也明确了“随班就读”仍将是特殊教育发展的方向。

根据这两点，我们认为：特殊教育经费应当更多地投向普通 学校就读的残疾儿童少年。“随班就读”经常被人称之为“随 班混读”，其实质反映的就是目前我国随班就读教育质量低 下，原因之一是国家对随班就读的教育经费投入不足重视不 够。加大经费投入，最根本的是政府要从财政上给予支持， 以保障随班就读学校最基本的发展需要。根据发达国家特殊教育经费投入和使用趋势特点分 析，我们发现，除了特殊教育经费使用有明确的法律依据、 政府对特殊教育经费的拨款额度日益增大以外，还有一些新 的特点。一是特殊教育的经费由中央、地方共同按比例分担。

中央的拨款专款专用，不得与其他教育费混用。不同程度的 残疾儿童经费标准是不一样的，是依据残疾儿童少年的“特 殊需要”来设立的，经费随人头走。二是特殊教育经费的资 助主体，逐渐从“特殊教育学校”转到“残疾儿童少年”本 身[8]，这意味着在全球全纳教育改革的大潮下，特殊教育 经费的资助会日益转到“普通学校”中，即绝大部分的特殊 教育经费是为普通学校的残疾学生提供资助，包括用来支付 为残疾儿童少年进行评估、制订个别化教育计划，为残疾儿 童提供特殊教育所必需的任何相关服务和辅助技术，特殊的 交通工具、咨询、物理治疗等。三是更加重视对特殊教育经 费使用的监督。借鉴发达国家特殊经费的使用趋势和我们国 家随班就读的经验的一些成功做法，提出如下建议。

一是设立国家随班就读的专项经费。中央政府在预算 层面上解决随班就读的经费投入问题，在经常性特殊教育经 费中设立随班就读的专项经费，可以以转移支付和专项拨款 的形式为有需要的地方提供开展随班就读工作的必要资金 支持。

二是省、地级相应设立随班就读的配套资金。省、地 级教育行政部门设立配套资金支持随班就读工作，并使特殊教育经费投入要向随班就读教育倾斜，在逐年增加对特殊教 育经费投入的基础上，调整特殊教育经费配置结构，逐年增 加特殊教育专项资金中对随班就读学校的投入比例，用于解 决建立随班就读保障体系的建设、随班就读教具和学具等的 配备、随班就读教师培训、随班就读教师的特教补助、残疾 学生“两免一补”等。

三是建立县级随班就读常规经费拨款制度。县级人民 政府依据本地区经济条件，制定本地区随班就读生均经费标 准，将义务教育阶段随班就读学生教育所需经费纳入当地义 务教育财政预算，建立稳定的随班就读工作经费保障机制， 并逐步增加随班就读工作经费在当地义务教育财政预算的 比例份额。

四是随班就读学校可以直接通过县级教育行政机构 申请随班就读专项基金。学校根据自身开展随班就读的需要， 制定预算，与地方教育当局、当地随班就读资源中心等讨论 学校的需要，向地方教育当局提出资助申请，获取专项资金 的支持。

2.3 完善我国随班就读师资岗前培养和岗后培训的 两轨培养途径 无论是《残疾人保障法》还是国务院办公厅转发的《关 于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知-都非常明确指 出，在普通师范院校和有条件的综合性院校等开设特殊教育 课程或者讲授有关特殊教育内容，各级教育行政部门要加强把随班就读教师和巡回指导教师的培训。目的是不仅使在岗 的随班就读教师的特殊教育素养得到提高，也能使新入职的 普通教师能够了解一些特殊教育的基础知识，保障随班就读 的教育质量。

为了认真贯彻《残疾人保障法》的精神，使得我国随 班就读师资岗前培养和岗后培训形成机制，建议：
一是实施随班就读教师认证资格制度。对于满足任职 资格条件的教师给予认证证书。

随班就读班主任教师应当是具有一年以上教龄的合 格普通教师，要热爱残疾学生、有奉献精神和管理能力，掌 握随班就读的基本教学原则和方法，并具备基本的特殊教育 基础知识和技能。随班就读任课教师应当有一定的教学经验， 掌握随班就读的基本教学原则和方法，并具备基本的特殊教 育基础知识和技能。资源教师应当具有特殊教育专业或相关 专业背景或接受过特殊教育及相关专业知识和技能培训，有 相当丰富的教育残疾学生的教学经验或康复训练实践经验。

巡回指导教师应当具有特殊教育专业或相关专业背景或接 受过特殊教育及相关专业知识和技能培训，有至少一年以上 教育残疾学生和相当丰富普通学生的教学经验。

二是完善师范院校和有条件的综合院校加开一年特 殊教育课程的政策。为解决随班就读教师的特教知识缺乏问 题，应该执行国家有关特殊教育的政策和法规，逐步实施在 师范院校试点加开一年特殊教育课程。有计划地在师范院校或有意愿的综合大学试点加开一年特殊教育基本知识的专 业选修课程，以改善随班就读教师不懂特殊教育的困境。国 家有关部门应该为加开特殊教育课程的院校给予政策和经 费支持和资助。

三是在特殊教育师范院校设立随班就读在职教师培 训/继续教育项目。针对随班就读教师缺乏特殊教育培训的 现状，应该鼓励特殊教育师范院校设立随班就读在职教师和 巡回指导教师的继续培训项目，对于取得特殊教育资格又在 普通学校从事随班就读教学的课堂教师给予动态的特殊教 师津贴补助，以便提高教师的素质和能力，进而提高残疾儿 童的教育质量。

2.4 建立随班就读教师规范考核和奖励机制的双项 体制 不言而喻，随班就读残疾学生和其他同学会有不同的 教育需求，这对随班就读教师提出了更高的要求，带来了更 多的工作压力。只有将教师付出的精力、承担的责任和享受 的待遇相匹配，才能使随班就读教师的岗位具有吸引力，使 普通教师愿意承担随班就读工作。因此，在严格随班就读教 师的教育教学和残疾学生日常管理的考核制度、强化随班就 读教师规范考核的同时，也要使随班就读教师的工作量纳入 普通学校教师岗位绩效考核指标。并制定随班就读教师奖励 和补贴和评优、评先、职称评定等方面予以优先考虑的办法， 逐步使随班就读教师与当地特殊教育学校教师享有同等待遇。

2.5 建立残疾儿童随班就读普通课程和特殊课程相 结合的课程设置框架 随班就读残疾学生由于自身存在某方面的不足，使他 们既有和普通学生身心发展类似的一面，也有自己的身心特 点和学习特点，这就造成了_随班就读学生需要学习普通儿 童的普通课程，但也有时也需要学习一些特殊课程。现阶段 我国正在进行的新一轮课程改革，其核心就是让每一个学生 得到最大限度的发展，在这个改革中倡导的教育理念，构建 的课程框架，设计的课程内容，提倡的教育方法等等，都给 全体儿童包括残疾儿童的发展提供了条件和机遇，为普通教 育与特殊教育的融合创造了条件。因此，随班就读残疾学生 原则上执行普通学校课程方案和课程标准，以便保障残疾学 生与普通班级的融合、和谐。同时，学校和教育行政部门也 要针对残疾学生的特殊教育需要，设置适合其需要的特殊课 程(定向行走、手语等)，配备适合需要的教科书(如盲文版、 大字版等教科书)，以便尽可能保障随班就读残疾儿童的教 育教学质量。

2.6 建立残疾儿童随班就读与特殊教育学校安置相 互转衔的体系 根据我国《义务教育法》规定，县(区)级人民政府所 有儿童义务教育的主要管理机构，义务教育阶段残疾儿童随 班就读的主要管理者也应为县教育行政部门。因此，随班就读工作的重心应该在县级层面上。要想随班就读工作得到健 康发展，在县级层面上必须建立完善残疾儿童随班就读行政 管理和支持保障两线体系。当然，县级以上的教育行政部门 必须在政策、规划、师资培养、经费保障等方面给予大力支 持和援助。

为了加强县(区)级教育行政部门特殊教育的执行能 力，建议在县(区)级设立受政府委托的残疾儿童教育指导咨 询委员会，以便根据本地区的教育条件，对残疾儿童的就学 提出入学建议和指导意见。教育指导咨询委员会由心理、普 通教育、特殊教育、康复等方面的专家组成，负责对残疾儿 童的学习能力进行综合评估和评价，确定该残疾适龄儿童少 年是否“具有接受普通教育能力”，在普通学校随班就读。

只有这样，才能避免出现由普通学校来确定残疾儿童是否 “具有接受普通教育能力”，保证国家有关特殊教育法律法 规的可操作性。

对于不能适应普通学校学习的残疾儿童，该教育指导 咨询委员会可以转介到本地区的公立特殊教育机构去，而如 果本地区没有公立特殊教育学校，则应该通过购买民办特殊 教育服务的方式提供其依法应该享受的义务教育服务。通过 这种形式，就可以使我国残疾儿童随班就读与特殊学校教育 安置的实行有效相互流动，达到根据残疾儿童需求为其提供 相适应的教育服务。

此外，随着中国特殊教育法律法规的完善，残疾儿童随班就读的机制和体制的建立，残疾儿童普通学校残疾儿童 的人数将会与教育经费的划拨有很大关系，残疾儿童的法律 认定将会非常重要。按照法律法规的规定，我国由残联系统 负责残疾证的发放，也就是说残疾人联合会系统负责残疾儿 童的法律认定，教育机构没有资格进行残疾儿童法律鉴定， 但应该在县(区)级教育系统中有个机构负责接收或确认或 备案残疾儿童的教育服务申请，以便心中有数地制订本地区 的残疾儿童教育规划。

注释：