国外航海教育管理体系的立法比较研究及对我们_什么是管理体系

国外航海教育管理体系的立法比较研究及对我们

一、国外航海教育管理体系的基本现状 世界各国对于航海教育管理的模式各有不同，主要表现为以下特点: 美国航海教育的主要特点在于由政府设立一所商船大学，其他航海院校由地方办 学。美国现有7所高等航海院校，美国商船学院是唯一的一所国立院校，由联邦 政府直接管理，其他的航海院校分别由州政府来办。[1]目前，美国还没有私立 航海教育出现。

日本的航海教育机构分为国立、公立、私立三种。国立的航海学校由 政府部门运输省和文部省分别领导。目前，原来的东京商船大学、神户商船大学 已经分别被合并到相关综合性大学里，航海教育成为其所在的综合性大学的一部 分，由文部省管理;大岛商船学校等5所航海专门学校亦由文部省管理；
海技大学 校及8所海员学校由运输省管理。

德国航海教育主要由州政府来负责管理。德国目前共有5所航海院校， 分散在其境内的5个州，分别由州政府来办学。

在俄罗斯的航海教育体制中，共有3所国立航海学院，分别为圣彼得 堡国立海运学院、远东国立海运学院和穆尔曼斯克高等航海学院，6所中等航海 专科学校和1所中等修造船技术学校。俄罗斯的高等航海教育全部都由国家来办， 由国家来管。俄罗斯的国立圣彼得堡海运学院和远东航海学院都是由中央政府直 接办学。

菲律宾是世界上拥有船员教育和培训机构数量最多的国家，履约前全 国共有118家培训机构。菲律宾的航海教育与培训机构分为两类，即政府办的公立学校和企业或个人办的私立学校。菲律宾航海教育理事会是该国航海教育机构 的行业管理机构。菲律宾的私立航海教育与培训机构很多，为了满足国际公约的 有关规定，菲律宾政府已经对这些机构进行全面整顿。目前菲律宾政府确认的航 海教育机构有30多所。

印度的航海教育与培训工作也比较发达。印度长期以来也一直都是重 要的船员劳务供应国，为了能保证这种船员劳务输出的强劲势头，印度政府于 1998年通过一项立法，允许私营培训机构的存在，只要它们能够达到国家培训质 量标准。这项立法的通过实施对印度航海教育和培训以及其教育设备质量的提高 都有很大的帮助。1999年11月，印度政府又将4家国家经营的航海培训机构合并 成一所中央培训机构。新的中央培训机构不仅为印度商船队储备受过培训的高级 航海人才，而且还为航运企业的船员提供培训。

二、美国、日本航海教育管理体系的立法比较研究。

1.美国航海教育立法中关于管理体制的有关规定 美国是世界上海运教育与培训立法体系最为完整的国家之一，而且这 种完整性不仅体现在立法的层次方面，还体现在立法的内容方面。在管理体制方 面，美国航海教育立法也作出了比较详尽的规定。

首先，美国海运教育与培训整体上的立法规定。美国《1980年海运教 育与培训法》第1301节明确规定：美国的政策是:美国的商船应由经过严格培训 并有能力的美国公民操纵，美国海军和美国商船队应紧密协作一同工作，以便增 强美国海上力量最大限度的结合。”不难看出，美国发展航海教育与培训的主要 目的是“增强美国海上力量。为进一步落实该政策，该法明确规定“授权运输部长 采取必要的措施对美国公民进行教育与培训，使他们在任何时候都能安全且高效 地操纵美国商船，并在战时和国家处于紧急情况时自然成为美国海军军事辅助人 员、“海军部长在负责海运行政长官和各州立海运学院负责人的配合下，应保证 美国商船学院和各州立海运学院中未来商船高级船员的培训，其中包括将商船作 为海军和军事辅助力量的海军军事科学培训和将他们培养成未来海军军官的海 军军官培训计划，并尽可能使上述海运院校与美国海军的标准保持一致。”由此， 我们不难看出，美国通过国会立法这一最高强制手段来发展和加强海运教育与培 训。

其次，有关美国商船学院的法律规定。美国《1980年海运教育与培训法》第1303节是专门针对美国商船学院而制定的。该节首先确定了运输部长的职 责，这就是“应当维持美国商船学院，为其每一位学员提供准备在美国商船上服 务的教育”；
应为美国商船学院的所有学员提供所规定的制服、教材以及学院学 员根据命令旅行时所需要的交通费用”；
“要为美国商船学院的学员提供在美国所 有或补贴的船舶上的训练;在其他根据美国法律签发证件的船舶上的训练;在造船 厂或工厂以及任何产业或教育机构的培训”等。

该法还规定美国商船学院应成立视察委员会和咨询委员会。视察委员 会每年在运输部长确定的日期对学校进行视察，并对学校的运行情况提出建议。

咨询委员会每学年至少应对学院视察一次，主要目的是检查课程的教学情况和学 校管理情况，并向海事行政主管和商船学院院长提出建议。

第三，有关美国各州立海运学院的规定。美国《1980年海运教育与培 训法》第1304节是专门针对美国各州立海运学院的，即由各州或属地所资助的各 海运学院，或由美国各州或属地任何集团资助的区域性海运学院。该法案规定“运 输部长应与各州立海运学院合作并支持它们，为其学员提供准备在美国商船上服 务的教育”。

为了执行美国《1980年海运教育与培训法》的各项规定，该法第1308 节赋予了运输部长制定必要的规则与规定的权力:运输部长要与商船学院各州立 海运学院和经批准的非盈利培训机构合作，并通过运输部长认为切实可行的方式 将美国所有且被确定为过剩或剩余的船舶、船上设备和其他船用设备以礼物、借 用、公售、出租或租赁的名义提供给它们用于教育的目的来支持它们;运输部长 可在有偿的基础上直接从美国政府部门获得信息、设施与设备；
运输部长可请求 美国政府任何部门的负责人（包括美国的军事部门）在有偿基础上将其本部门的 任何人员派遣给他以协助其执行本法的规定。

美国航海教育立法管理的特点非常突出。一个海运国家的商船队规模 对这个国家的经济、外贸、运输和国防具有十分重要的意义，而商船队规模又直 接与航海教育规模有关。这种关系在许多国家是靠市场供求关系来调节的，而美 国则是以法律形式确定下来的，相对比较稳定。由于有了航海教育立法的保障， 政府对航海教育的投资也充分体现出了连续性与稳定性，正因为有了充足的经费 与设备保障，美国的高等航海教育才得以稳步持续地发展。

美国的航海教育立法，不仅有国家最高的立法机关-国会制定的海运 教育与培训方面的法律(如美国《1958年海运学院法》、《1980年海运教育与培训法》)而且也有国家政府主管机关根据相关法律制定的行政法规。“美国联邦海 运教育与培训法规之州立海运学院部分”即“美国各州、属地与区域海运学院规则 与最低标准”，是《美国联邦法典》第46编第二章310部分之A部分，是专门为美 国各州立海运学院制定的行政法规。这一法规对美国各州立海运学院的若干管理 问题都进行了相关规定。

首先，联邦政府应资助各州立海运学院办学。法规规定，联邦政府应 资助各州立海运学院办学。接受政府补贴的海运院校必须与运输部海事管理局签 定合同以保证双方的权利与义务。其次，按照法律规定，联邦政府授权海事行政 长官在其管辖权限范围内要为每一个州立或美国属地海运学院提供适当的实习 用训练船和训练船用于实习训练所消耗的全部燃油费用。

在办学条件方面，联邦政府法规进一步明确规定，学校必须有足够的 岸基设施，如餐厅、宿舍以及教室等，如无上述设施，应尽早制定建设这些设施 的计划。

在学校管理方面，联邦政府行政法规规定:各州当局应对各校内部组 织及管理做出相应规定;负责选择和任命校长和教师。而各州海运学院的院长则 应由各州按规定挑选并任命。在任命新院长时，各州应通知海事行政长官，并向 其提供被任命人员的适当背景材料。各州当局在任命轮机和航海教师时，应采用 不同于该州资助的学院和大学雇用教师时所使用的标准。

各学院教授航海和轮机工程课程的教师应达到该学院规定的适当的 学术水平和实际经验的标准，并得到海事管理局的批准。

联邦政府行政法规规定：各校应建立并保存学校规划、人员档案、训 练船和岸基设施记录等，并应在监督人员要求时予以提供。法规对学校假期、学 员制服等方面也做了非常具体的规定。法规还规定，海事管理局有权在合理的次 数内对学校进行检查。

联邦法规对海运院校的办学条件和管理工作作了非常具体的规定，这 些统一的规定规范了各州立海运学院的行政与教学管理，对培养商船高级船员与 海军预备役人员起到了重要的作用，从根本上保证了海运教育的持续发展。

2.日本航海教育立法中关于管理体制的有关规定 日本也是一个法制比较健全的国家。日本有关航海教育的法律法规，主要体现在《教育基本法〉、《学校教育法》、《大学设置基准》、《高等专门 学校设置基准〉、《运输省设置法》、《海技大学校组织规则》、《航海训练所 组织规则》、《海员学校组织规则》等法律法规中。在这些法律法规中，对日本 航海教育的设置基准、管理原则和权利义务关系都作了非常细致的规定。

总的来看，美国、日本等国家的有关航海教育方面的法律法规都非常 完善，在管理体系上的规定都非常明确详实，这些法律规定无疑在其发展航海教 育事业的过程中发挥了十分重要的作用。

三、国外航海教育管理体系的立法比较研究对于我们的启示 基于上述比较研究，着眼于21世纪我国航海教育面临的形势和发展任 务，我们认为，在航海教育管理体系方面，国外发达国家航海教育立法的发展现 状及其趋势给我们的启示主要有以下几方面。

1.加强航海教育管理体系方面的立法工作已经势在必行 目前，我国航海教育管理体制进行了较大调整，已经形成了中央和地 方政府两级办学和管理体制，在这一新的管理框架下，如何进一步通过立法的手 段，明确中央海运主管部门对全国航海教育机构的指导、协调、规划的职能和作 用，进一步明确学校、政府之间的关系，如何理顺办学主体之间的权利和义务， 很显然对于我国航海教育事业的发展十分重要和关键，对于提高航海教育的办学 水平和教育质量是非常必要的。我们必须要通过立法的手段来规范和明确这些问 题。

由于航海教育本身所具有的特殊性，航海教育的改革和发展要遵循国 际STCW公约的要求。国际海事组织颁布的STCW78/95公约规范了世界上所有国 家航海教育的教学要求和船员培养标准。交通部是中国政府实施STCW78/95公约 的主管机关。交通部有责任根据国际公约和国内法律的要求制定船员职业技术标 准，并通过对教育培训设备的投资、航海教育培训水平评估、培训机构许可证制 度、全国统一船员任职资格考试和航海院校质量管理认证体系等实施严格的行业 监督和质量控制，有责任对全国的航海院校实行业务协调和有关监管。为了实施 STCW78/95公约，加强船员教育和培训及船员考试、评估和发证工作的质量管理， 自1997年10月9日始，中华人民共和国港务监督局先后颁布了《中华人民共和国 船员教育和培训质量管理规则)和《中华人民共和国船员教育和培训质量体系审 核实施细则》。这些规则的制定规范了船员教育和培训机构的工作行为，是各级各类航海院校所必须遵循的基本规则。

虽然目前我国关于航海教育的发展制定了很多标准和管理办法，但同 时我们也要看到，我国航海教育立法的进程还比较缓慢，从严格意义上讲，我国 目前还没有航海教育立法，这在一定程度上也影响了我国航海教育的发展。从国 外航海教育的比较研究来看，世界上主要航运发达国家都建立了比较完善的航海 教育立法，并对本国的航海教育发展起到了促进的作用。因此，在新的历史形势 下，加快我国的航海教育立法建设，规范航海教育机构、航海教育举办者、企业 以及受教育者等的权利和义务，运用法律的途径和方式来管理我国航海教育，已 经成为目前我国航海教育改革和发展迫切需要解决的课题。

2.在航海教育立法中，应明确提出航海教育应坚持国家办学为主、其 它形式办学为辅的法律规定 我国航海教育在今后一段时期内，仍应坚持以国家办学为主的原则。

国家要通过航海教育资源优化组合，集中精力建设一至两所独立设置的高等航海 院校，并使之达到世界同类院校的一流水平。对航海教育应通过立法的形式明确 中央、地方政府和航海院校各自的责任、权利和义务。

在航海教育立法中，应提出鼓励发展多种形式的航海教育办学方式， 充分调动和发挥地方政府、企业和社会力量各个方面的积极性，逐步建立航海教 育多元化的办学体系。

3.在航海教育立法中，应明确提出国家海运主管部门对全国航海教育 改革和发展的监管责任、权利和义务 应通过立法的形式，明确规定航海教育机构除接受主管单位和教育行 政主管部门的指导和管理外，在航海教学业务上要具体接受国家海运主管部门的 行业指导。

在航海教育立法中，应明确规定国家海运主管部门对全国航海教育从 行业管理角度进行规划、协调、指导和制订相应的适任标准、质量管理规定等的 责任、权利和义务。

在航海教育立法中，应明确提出航海教育的法律地位和政府对航海教 育的责任，规定航海教育举办者、航海教育机构、接受航海教育者的权利和义务 等。庞国斌¥大连海事大学高教所