从经济法的角度审视我国土地征收的法律制度|经济法公司法律制度

从经济法的角度审视我国土地征收的法律制度

一、土地征收一般理论 我国法律对土地征收的概念界定为：“土地征收是指国家为了公共利 益需要,依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地,并依 法给予被征收土地的农村集体经济组织和被征收土地的农民合理补偿和妥善安 置的法律行为。”简单来说，土地征收就是国家为了公共利益的需要，将他人所 有的土地变成国家所有并给予一定补偿的法律制度。我国的社会主义性质，决定 了我国土地所有权的公有性，根据我国《土地管理法》的规定，城市市区的土地 属于国家所有，农村和城郊的土地，宅基地、自留山，除法律规定属于国家所有 的以外，都属于农民集体所有。由此可见，只有国家和农民集体享有我国土地的 所有权，因此,我国的土地征收制度主要是农村集体土地征收制度。世界各国对 土地征收制度的表述更是多种多样，如美国的土地征收名为“最高土地权的行使”， 财产的私有制决定了只有在严格的条件下才允许行使土地征收制度。英国的土地 征收制度称为“强制收买”，即为了公共利益的需要，强行购买土地所有权。法国 将其称作“公用征收”，行政主体为了公共利益的需要,依照法律程序和公平公正 的原则，征收私人土地所有权¥日本将其称为“土地收用”，是指为特定公共事业 之用，强制地取得私人土地所有权的制度。德国、我国台湾地区则将其称之为“土 地征收”。尽管各国对土地征收的称谓不同，但其有关土地征收制度的基本内容 是一样的，即为了公共利益的需要，依照法律程序和公平、公正的补偿准则，以 强制的手段，将他人的土地所有权转移给国家的法律制度。

土地征收是国家基于公共利益，以补偿为要件强制取得集体土地所有 权的行为，对被征收土地的集体经济组织和农民来说，是一种经济利益的损失。

因此，土地征收被看作是一种经济法行为，其经济法律特征如下：(一)社会公共利益本位化从限制国家公权力来讲，公共利益是国家进 行土地征收的依据和标准，届家在土地征收过程中，为了保护农民或集体经济组 织的土地所有权不受到国家强制政权的滥征滥用，土地征收必须以公共利益为前 提条件。从保护土地安全来讲，由于我国的土地所有权主要是国家和农民集体所 有，所以为了适应城镇化的发展，国家只能以土地征收的方式从农民集体手中获 得土地，以便满足建设用地的使用量。与此同时，我国耕地的数量和质量也在逐 年下降，如若征地不以公共利益为依据，势必会造成土地资源的稀缺，甚至会威 胁到我国的粮食安全和生态环境。

(二)法律关系主体地位不平等 土地征收制度的法律主体有两类:征收人即政府机关，被征收人即农 民或农民集体经济组织。行政主体因启动土地征收制度而拥有强制权，其在土地 征收过程中一直处于主导地位，被征收人在征地过程中则处在被动地位。土地征 收程序和补偿标准通常都是行政机关在征地之前就规划完毕的，并非征地人与被 征地人自愿协商达成的一致意见，被征地者除了在明显的不合理的规定或者是有 确定损失的情况下,会为了自己的权益发表意见、据理力争之外，其并不会积极 地投入到农村集体土地征收的全过程中。土地征收通常情形下并不等价有偿，被 征地人需为了社会公共利益，牺牲自己的利益来换得它的实现。土地征收争议纠 纷解决一般也由行政机关处理，这就使被征地人因“官官相护”的思想，放弃了表 达自己真实想法的意愿。这就注定了征收双方地位的不平等。

(三)调整对象主要是宏观经济调控关系 我国城市化进程的加速，使得可供市场交易的国有建设用地的数量越 来越少，土地资源的稀缺性使国家逐渐将目标转向了农村集体土地。在一定社会 历史时期，国家权力总量的既定性决定了在现有征地制度中土地权利资源总量是 一定的，而这又决定了权力和权利主体之间为了满足各自的需求而必然发生矛盾、 竞争和冲突。基于此，我国农村集体土地征收法律制度就成为了国家对土地市场 进行宏观调控的重要手段。我国农村集体土地征收是国家运用“看得见的手”对经 济运行过程中出现的土地供求矛盾进行调整。因此，我国土地征收法律制度调整 的是宏观经济调控关系，农村集体土地征收法律制度是国家从整体经济发展的角 度,对土地征收过程中的国家与其他社会组织所发生的各种社会经济关系进行干 预、管理和调控的社会经济行为，土地保护制度离不开国家的宏观经济调控。

二、我国土地征收的法律规定及存在的问题(一)我国相关法律对土地征收制度的规定 我国的土地征收法律体系是以《中华人民共和国宪法》为基础，《物 权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等以及各地方性法规为主体 的法律体系。主要法律法规对土地征收制度的设定如下：
《宪法》是我国最高的法律规范，具有最高的法律效力。其对我国土 地制度概括性地规定为：城市的土地都归国家所有。除法律规定属于国家所有的 以外，农村土地、城市郊区的土地、宅基地、自留地、自留山，都属于集体所有。

我国的土地为国家和集体所有。土地征收就是国家为了公共利益的需要，依照法 律规定对集体所有的土地实行征收或者征用,并给予一定补偿的法律行为。宪法 将对土地权利的限制，规定了土地的征收与征用，两种权利限制手段都是国家为 了社会公共利益的需要，依据法律程序和批准权限作出的，在征收或征用后都要 给予农民或集体组织一定的补偿。征收是将农民集体土地所有权变为国有土地, 土地不再属于集体;而土地征用是将农民集体所有的土地使用权收归国有，征用 一般适用于临时性的紧急状态，紧急状态结束后，被征用的私人财产如果没有毁 损灭失，国家应当向被征用人返还原物并支付必要的使用费用;如果私人财产毁 损灭失了，国家应当对被征用人给予补偿。

《土地管理法》是我国根据《宪法》制定的对土地财产制度和土地资 源利用进行管理的最全面的法律规范。《土地管理法》对土地征收作了较为详细 的法律规定，简单概括为:在征收程序的规定中，政府在征收土地时，不同类型 的土地需要获得不同的审批权限。在征收基本农田、基本农田以外的耕种地超过 四十公顷的、其它土地超过七十五公顷的,需要获得当地的省或者直辖市政府和 国务院的批准;对于征收农用土地的，需要办理土地农用转为非农用手续和审批 手续。对于征收土地的补偿也做了详细的规定，对于征收的土地，相关部门要按 照征收土地的原用途给予当事人相应的补偿。对于被征收的耕地，对农民的补偿 包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费;对于被征收的居 住地，补偿给居住人住房补贴，或者给予相应面积的住房;对于商业用地的征收， 要给出一定数额的补偿金以及其所带来的预期利益损失的相应补偿。在《土地管 理法实施条例》中规定的土地征收救济机制，被征地人对补偿不满意或者有异议 的，可以申请县级以上人民政府进行协调，协调不成的,就交由征用土地的地方 政府进行裁决。这种争议纠纷的行政处理方式，将有可能导致征收土地过程中的 不公允现象的存在。《物权法》是一部明确土地财产权的归属、发挥土地财产权的效用， 保护土地权利人的物权的法律规范。《物权法》也同样规定，“为了公共利益的 需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋 及其他不动产。”征收集体所有的土地，除了依法支付土地补偿费、安置补助费、 地上附着物和青苗的补偿费等费用之外,还要安排被征地农民的就业、为其购买 社会保险，保障被征地农民离开赖以生存的土地之后，过上长期安定的生活。

(二)我国现行土地征收存在的主要问题尽管我国于土地制度问题已 经出台了几部相关的法律法规，但其仅仅具备了一些原则性的规定，且这些规定 散见于各种法律条文当中，可操作性不强，加上法律相对于经济发展的滞后性， 导致了现实生活中土地制度产生了诸多的问题亟待解决。

1.土地征收目的不明晰我国在《宪法》、《土地管理法》以及《物权 法》这几大法律中，都直接规定了国家征地的前提是公共利益的需要，但却没有 一部法律将“公共利益”予以明确的界定。于是在征地决定作出时，公共利益是由 征地的政府机关进行解释的，这就难免不会出现地方政府为了利益和政绩而滥用 征收权，侵害农民合法的土地权益。可见，对“公共利益”的界定与审查是必不可 少的。

2.被征地人赔偿安置不合理 我国《土地管理法》对土地征收的具体规定为:“征收土地的，按照被 征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平 均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计 算。”“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平 均年产值的四至六倍。”其所规定的土地征收补偿是以土地原用途和征收前的年 产值为标准的，该项标准忽略了土地的升值价值,即随着经济的发展和城镇化的 扩大，土地的预期收益和市场价值正逐年提升，粗略的倍数计算或许已经弥补不 了土地被征收的原价值。况且政府在土地征收的过程中，往往以低价征收土地， 而后以市场价转让给房地产开发商等使用者，这其中的价格“剪刀差”就悄悄地装 进了政府的口袋里,而被征地人领取的仅仅只有土地补偿费、地上附着物和青苗 的补偿费以及安置补助费等简单的短期补偿而已。此外，我国还没有为土地分割 可能导致剩余的土地无法耕种或生产力下降或者农民被转移到新的环境予以安 置以后投入到新的社会关系网、为适应新生产方式所付出的代价等进行补偿。我 国《物权法》尽管规定了一种特有的替代补偿安置方式——以“土地换社保”的社 会保障安置，但是由于我国城镇和农村社保体系的完善程度比较低、地方政府的不作为以及农民参保的经济能力不足等各种因素，在实际生活操作中，这种安置 补偿方式并没有发挥良好的保障效果。截至目前，我国还未建立主次分明、多元 互补的补偿安置方式。

3.土地征收程序不完善 在行政机关决定征收土地时,土地征收部门缺乏对征收的土地选址情 况进行调查和缺少对公共利益的标准向被征地人进行告知。在征地的过程中，征 收的土地由征地人确定后，交由土地行政主管部门审核，土地主管部门审核后， 上报给有批准权的人民政府，人民政府批准同意后，由县级以上人民政府在当地 予以公告。土地征收程序仅为政府的单向行为，被征地人是在征地决定后，政府 发布的公告中获悉的。征地方案与征地补偿方案被征地人都不曾参加，仅在知道 方案后，对补偿方案发表一些建议，对征地的合法性与合理性没有发言权,土地 征收程序严重侵犯了被征地人的知情权。除此之外，征收救济程序的设定,没有 规定司法审查程序，缺乏其他公权力的有效监督和制约等。

4土地纠纷解决机制不健全 我国土地征收纠纷的解决机制与救济途径主要是采取协商、行政复议、 行政诉讼、行政裁决等方式。被征地人对征地补偿存在异议的,对其异议的解决 机关仍然是行政机关，解决争议的行政机关与征地机关都是政府机关的一部分, 对土地征收纠纷的解决更像是内部的一种调解方式，有可能不能使被征地人的利 益得到切实的保护。此外，对于集体土地征收本身的行政诉讼行为，法院一般不 予受理，法院只审查行政行为是否合法。一旦审査出政府的行政行为不合法，人 民法院就可以依法撤销政府的具体行政行为。但是对具体征收案件中的补偿及安 置费用的确定仍然无权决定，只能裁定由人民政府重新作出。这样以来，征地的 纠纷解决又回到了行政机关的手里，被征地人的合法权益无法得到保证。

三、国外土地征收制度的概况与启示 纵观世界各国，土地制度尤其是土地征收制度是法律制度中必不可少 的规定，其不仅是为了约束公权力的行使，保护私权利的规范，更是为了人民的 利益，国家的发展。在世界两大法系中，国家土地征收制度尽管表述有所不同， 但都存在着共同的原则——以公共利益为目的。

大陆法系国家中以法茵为代表的土地征收制度即公用征收制度，是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿的原则，以强制方式 取得私人不动产的所有权和其他物权程序。法国建立了比较健全的土地征收程序， 即行政程序与司法程序。行政程序主要是行政机关事先调查土地的状况,然后是 对公用目的合法性的审查，接着是调査拟征地项目位置，最后才决定征地并发布 公告。司法程序主要是行政法庭对征地机关征地过程中被征地人不服情形所提起 的越权之诉和普通法院中专门公用征收法庭处理的请求转移被征收财产所有权 以及确定补偿金额之诉。法国的公平补偿金是因公用征收而产生的丧失不动产所 有权和其他权利的损失以及将来一定会存在的损失都将得到全部补偿。

英美法系国家的代表是美国的土地征收制度。美国是一个以土地私有 制为核心的联邦国家。联邦法律和各州法律对土地征收制度各有其独自的征收程 序和补偿方式，但万变不离其宗，美国的土地征收制度也主要表现为以下三个方 面：征地必须以公共使用为目的;征地要依据正当程序原则，政府要对土地征收 项目举行公开听证会，向公众解释说明政府征收土地行为的合理性和必要性。社 会中立机构应独立对征收土地作出财产评估，作出财产评估意见书后，分别送交 土地征收部门和被征收人的手中，土地征收部门据此作出征地补偿协议并送达给 被征地人，双方可对补偿金额、安置补偿等具体内容进行平等协商,如果征地双 方就征地补偿内容达不成一致性，通常情况下须提交法院裁定;公平补偿以被征 土地的全部市场价值为标准，包括被征土地的现有价值以及可得利益的折扣价格， 补偿的对象包括土地的所有人和因土地征收而受到损害的人等。

通过以上国外土地征收制度的简单了解，总结我国完善土地征收制度 的几点启示:一是确定公共利益的内容与范围，建立公共利益目的的合法审查制 度;二是坚持以市场价格为标准的补偿机制;三是注重征地程序的正当性，保障被 征地人的参与权与知情权;四是完善司法救济渠道等。

四、完善土地征收制度的改革思路 (一)确定“公共利益”的范围及制定评估确认规则 “公共利益”是各国政府征收土地的前提条件，近年来由于土地征收问 题，政府和农民之间、政府和集体组织之间以及农民与经济组织之间的矛盾越来 越尖锐。如何界定公共利益的范围，是各国法律在土地征收制度中应首要解决的 问题，只有明确了公共利益的范围，政府才不会滥用权力过度征收土地，农民或 经济组织的合法权益才能得到更好的保护。目前,世界上对公共利益的界定主要 采用概括式、列举式以及概括列举式的方法。基于概括式的不确定性、列举式的局限性，建议我国采取概括列举式方法。对“公共利益”可以界定为不以盈利为目 的、为社会公众提供便利服务的公共设施和公益事业。包括国家机关和军事设施， 交通、能源、水利等市政建设，教育、科技、文化、卫生等公益事业，学校、医 院、图书馆、公园等公共设施及其他公共利益性质的公益事业。

在明确了“公共利益”的范围之后，为了保护被征地人的合法权益，保 护我国土地资源，应在政府作出征地决定后，在报批之前，由县级以上政府设立 的专门土地征收小组,审查公共利益的范围并作出是否符合征地目的的认定，如 果符合征地目的，则应逐级报批;如若不符合公共利益的界定，则驳回征地机关 的征地认定，当然，征地机关可以对该驳回认定申请行政复议，复议期间，停止 有关征地的一切活动。征地小组在接到征地目的审查资料时,应向相对人告知其 有听证的权利。相对人参加听证会后若对土地征收小组作出的认定报告有异议， 可以向司法部门寻求救济。

(二)运用土地政策发挥土地资源的宏观调控功能 土地资源是不可再生资源，现代土地政策的核心内容和基本目标是: 在人类可以利用的土地资源总量内，通过政策调整，保持土地资源供求关系的平 衡，保证土地资源的循环利用，达到土地资源为世世代代永续利用的目的。无论 是第一产业还是第二、三产业，其经济的发展均离不开土地资源。土地政策就是 协调各方力量提高土地生产率并对土地资源进行合理分配的经济杠杆。土地政策 正是通过调控土地资源在第一、第二、第三产业之间的科学合理配制，在宏观上 保证第一产业的用地总量，在确保生产物质资料基本供应的基础上，随着经济社 会发展的需要，增加对第二、第三产业的土地资源分配，以此促进三大产业之间 的协调发展，实现经济发展方式的升级换代，利用集约的土地资源创造出更多的 经济价值。

土地政策不仅能通过对土地资源的合理配置促进产业经济结构的优 化升级，还能对农业生产发展产生一定的影响。土地政策通过对土地位置、结构、 质量、生态环境等因素的考察，科学布局农业生产用地区域，提高集约土地的生 产效率;通过制定明确的农用地流转政策，为规模化、集约化的现代农业生产开 辟麵路;通过改革农村土地征收政策，确保失地农民在失去生活唯一经济来源的 同时得到未来生活的社会保障;通过改革土地出让收人的财政政策，加大对农业 基础设施建设和农业发展的科研投人，改善农业生产环境和农村生活条件，同时 相对弱化土地经济对城市发展的投入。(三)根据市场价值设计土地征收补偿制度 1.市场价值的计算标准及其实现方式 市场价值是指一项资产在交易市场上价格，它是买卖双方竞价后产生 的双方都能接受的价格。市场价值的交易方式是双方自愿进行的，是在互无关系 且独立行事的当事人之间的交易。市场价值是某一特定日期的时点价值，反映了 评估基准日的真实市场情况和条件，而不是评估基准日以前或以后的市场情况和 条件。市场价值的计算标准是在交易双方都合理地知道资产的性质和特点、实际 用途、潜在用途以及评估基准日的市场状况，都根据自己的专业知识为自身利益 决策，以争取在交易中为自己获得最好价格的条件下实现的。市场价值应用到我 国征地补偿制度中具体表现为:在征收土地的过程中，补偿费用的补偿标准应由 当事人双方按照土地的市场价值、潜在价值、土地征收后的最优用途，并以征收 公告发布的日期时点作为评估基准时点，在公正、公开的基础上进行平等协商;
如果被征地人无法精确的评估土地价值，可以委托具备相应资质的中立第三方进 行评估，然后再将评估报告告知被征地人,最后由征地人与被征地人直接协商， 征地补偿的金额及其他应给付的市场价值。

2.补偿费用分配中的集体与农民土地征收补偿费用的合理分配是以 受益主体的明确为前提的。土地管理部门应该分清土地的权属关系，明确相关的 受益主体。我国农村土地所有权不直接归属于个人,因此农民不能成为补偿受益 的直接主体，这样土地补偿款就会直接下发到集体经济组织的手里，集体经济组 织成员往往会通过隐瞒、欺骗等方式侵占、非法剥夺农民的征地补偿款，或者是 以各种所谓的“名义”克扣、截留其中的一大部分，这样分到农民手中的补偿款就 已经所剩无几了。针对这种情况，应该在现有的土地所有制基础上，根据明确的 土地权属证明分配相应的征地补偿款，先发放给在土地登记簿上登记的且持有土 地产权证的农民，然后再由农民参加村民委员大会，根据村民委员会成员的报告， 交.纳一部分集体经营管理费用。这样一来，既能保证农民得到其应获得的土地 征收补偿，又能避免集体经济组织的侵占、截留。在补偿分配中还应提升农民的 自主参与度，发挥农民对土地补偿征收款的监督作用。设立农民再就业专项资金, 弥补农民因为农地征用而失去经济来源的情况。

(四)完善被征地农民社会保障法律制度1.扩增被征地农民的社会保障 项目我国《土地管理法》、《物权法》等多部法律都规定了对被征地人予以货币 补偿和就业安置补偿两种补偿方式，其中多以货币补偿方式为主。征收土地用以 增加二、三产业的发展,加快城镇化进程已是必不可少的手段之一，但现存法律中的征地补偿标准过低、补偿范围过窄、补偿方式单一，加之失地农民缺乏再就 业的相关知识与能力，使得货币补偿不能很好地维持失地农民原有的生活水平。

基于以上原因，扩增被征地农民的社会保障项目是解决当前土地征收纠纷的重要 方式。笔者认为，我国的被征地人的生活保障应以货币补偿和社会保障补偿为主 导，以替代补偿、股权补偿及就业安置补偿为补充的补偿安置方式。

社会保障安置:积极推广我国《物权法》中以“土地”换“社保”的安置补 偿方式,完善社会保障制度，设立专门机构为失地农民管理其开设的养老保险和 医疗保险账户，其资金应由国家、集体、征地人以及个人按照比例予以缴纳。政 府从土地收益中为农民支出一部分资金，集体经济组织为失地农民补贴一小部分， 征地人从其在土地的市场增值收益中缴纳一部分，农民再从其土地补偿资金中支 出一小部分，用以购买基本医疗和养老保险，以此来保障农民在失地以后的生活。

替代补偿安置:国家可以根据农民的申请，将其他较适宜耕种、闲置的土地分拨 给被征地的农民,替代其原有的土地，对于两块土地之间的差价补偿给农民。

股权补偿安置:对于用来建立学校、医院、图书馆、健身中心等公益 事业的征地,农民可以以自己的土地使用权为出资，人股用地项目的经营活动， 当然经营之后分享红利、共担风险。

就业服务安置：即在农民失地之后，不仅要有短期的货币补偿，还应 给予农民再就业安置,可以通过安排农民成为公益事业的基层管理工作者或者清 洁工作者，也可以为其安排相应的技能辅导培训，以便安排相对应的工作，为其 難长期的生活保障。

2.落实政府对被征地农民社会保障的责任 对于被征地人在失去其赖以生存的土地之后，如若没有得到相应的合 理补偿，势必会引起大量的上访、上诉事件，扰乱社会正常的生活秩序。政府在 整个土地征收的过程中占据主导地位，国家为了公共利益的实现，又赋予其行政 征收权，所以，在有滥用土地征收权或者是被征地农民社会保障落实不到位等问 题上，政府应承担相应的法律责任。对于有滥用职权或贪污征收款项的政府，构 成犯罪的需承担刑事责任，对被征地人造成损害的还需承担民事责任，对于经济 法方面的责任主要有:政府应给被征地人发放补偿款或给予其他安置补偿时不作 为的，应承担实际履行或重新调制行为的责任;对于政府不当行使经济职权的行 为承担补偿性的责任;对于政府经济违法行为承担惩罚性责任或制裁性责任，包 括对相关责任人引咎辞职或罢免其职位、限制或剥夺相关调制资格、惩罚性的赔偿等。在土地征收方面，规定政府的经济责任形式，主要是为了限制和规范政府 的权力和官员的行为，弥补刑法和民法方面的法律责任的不足之处。政府责任的 落实与完善不仅可以规范行政权的行使，更能够全面有力地保护被征地农民的权 利。

结论与展望 土地是不可再生的资源。集体土地资源的利用与规划既是我国农业的 基础，又是我国农民的生存保障。土地征收制度又是农村土地改革制度中的重要 组成部分，构建完善土地征收制度，对我国经济的发展具有不可估量的作用。近 年来，因土地征收制度引发的各种社会问题层出不穷，国家与集体、农民的利益 冲突不断持续，社会各界人士纷纷从不同角度寻找土地征收的改革之路，并提出 相应的改革措施。本文从经济法的视角探索完善土地征收制度，构建土地征收补 偿制度的新举措，以期对平衡国家、集体、农民的权益有所帮助。由于理论水平 尚浅，掌握知识的局限性，对从经济法角度完善土地征收制度的构思还不完善， 一些想法还不够成熟，希望后来者能在土地征收的问题上作出更深入更科学的研 究。