经济法的协调主体 [论经济法与经济政策的协调配合]

论经济法与经济政策的协调配合

法治国家应加强经济法与经济政策的协调配合，经济法的稳定性使其 不可避免地具有时滞性，有时无法及时有效的应对复杂多变的社会经济生活，这 不利于经济法作用的有效发挥，也容易引发对其权威性的质疑。由于经济法作为 法律其自身的内在局限性使其在实施过程中存在一系列问题，时滞性的局限性是 亟待解决的问题。这就需要与具有合理性的经济政策进行协调配合，经济法与经 济政策各具自身的优势与缺陷，在调整社会经济生活中各自发挥不同的作用，将 二者联合起来，取长补短进行优势互补，有助于使二者共同发挥作用，加强对社 会经济关系的调整与管理 一、经济法与经济政策协调配合 “对经济关系的法律调整，在贯彻执行经济政策中起着重要作用”。[1] 作为上层建筑的组成部分，经济法与经济政策都应反映并服务于经济基础，对经 济基础产生能动作用。在一定意义上，经济法中的大量条款是经济政策法律化后 的内容，而具有法律属性后的经济政策，其稳定性、规范性将得到进一步提高。

(一) 经济政策引导经济立法 “ 经济法作为现代法， 具有与传统法治理念不同的现代性， 与政策 的联系更为密切。”[2]其中，经济政策是经济立法的前提， 经济法是经济政策的 法律化， 是对经济政策有效实施的法律保障[3]。加快形成有效的社会主义市场 竞争机制，进一步建立健全使市场在资源配置中起决定性作用的体系，推动资本 市场双向开放的战略决策，要求对我国经济以及全球经济发展形式能够及时做出制度回应，以适应经济发展新常态，应对全球经济发展的风云变化。然而经济法 对稳定性和权威性的要求，使其具有滞后性，往往无法及时应对纷繁复杂的社会 经济，对某些新型社会经济关系也无法及时进行调整，使经济法对新型社会经济 关系的调整出现某些不适，无法满足现代社会对经济运行效率的要求。而经济政 策具有的灵活性与适应性能够及时对社会经济发展中出现的新问题予以制度回 应，并及时进行调整。通过经济法与经济政策的协调配合，有利于及时、有效地 对社会经济关系进行调整，化解经济运行中出现的问题，保障经济运行效率。有 鉴于此，在建设社会主义法治社会，坚持协调发展、共享发展、开放发展的过程 中更应重视经济政策的作用，对于具有较强稳定性、卓有成效的经济政策应该通 过法定程序将其上升到法律层次，将其纳入经济法制度中。

以财政法与财政政策的关系为例，在经济金融化、全球化背景下，面 对复杂多变的经济形势，政府运用财政政策调节经济的常规方式是“相机抉择” 即政府根据当前的经济发展形势， 采用不同的财政措施，利用国家财力有意识 调节经济运行的手段[4]。为加强财政法的适应性以有效调整财政关系，财政法 需要反映根据经济发展新形式制定的财政政策， 因此需要将这些财政政策予以 法律化。例如，根据2014年《政府工作报告》中对于财税体制改革问题的强调， 尤其是对预算管理制度改革的重视，新《预算法》的亮点之处在于规定应实行全 口径预算，如第4条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”;第5条规定“预 算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。

再如，新《预算法》更是首次对“预算公开”问题做出细致规定，第14条对公开的 范围、主体、时限等提出明确要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等事 项明确要求做出公开说明，并在第92条中对违反预算公开规范的法律责任做出规 定。通过对预算法修改后呈现的亮点予以分析，在见证财政法体系日益完善进步 的基础上，更应重视预算公开入法的长远意义。其有利于切合社会主义市场经济 及其法治要求，保障公众知情权、监督权，有效预防政府失灵。

(二) 经济政策弥补经济法的漏洞 从根本上讲，“单单稳定性与确定性并不足以为我们提供一个行之有 效的、富有生命力的法律制度”[5]。经济法制定后需要保持稳定性，不可朝令夕 改，否则有损法的权威性和可预测性。但是，对稳定性的要求也往往使其滞后于 当前经济发展形势，无法及时对某些经济问题做出回应。经济法作为调整社会经 济关系的法律，其主要任务是监督、规范国家调整经济活动的行为，促进经济社 会健康发展，面对千姿百态、变化万千的社会经济不可一成不变。由于各方面的原因，经济法不可避免地带有时滞性，需要灵活的经济政策予以配合，才能有效 发挥对社会经济关系的调控作用。

经济政策对经济法漏洞的填补作用表现在：经济法不是万能的，单单 一部经济法律规范不可能事无巨细的对所有的经济关系进行调控，更何况经济法 本身的时滞性，也使其在复杂多变的社会经济面前表现出些许的无能为力，因此 经济法不可避免地存在漏洞。在社会经济运行过程中如果出现了经济法没有规定 的问题，或者有些问题经济法已无法对其进行有效调控，而此时相关经济政策却 有与之相关的规定，那么可以考虑适用该项经济政策。一方面，进行经济立法或 修法必须符合法定程序，这是一个漫长的过程，在短时间内往往无法及时应对新 兴问题完成立法或修法过程。即使进行立法或修法，经过层层严格的程序制定出 的新法或修改后的经济法对于已经出现的问题也往往于事无补，这与现代社会对 经济运行效率的要求背道而驰。正如萨维尼指出的，法律自制定公布之时起，即 逐渐与时代脱节。即经过立法或修法后的经济法可能又与此前出现的问题不适， 无法对其进行调控。另一方面，如果漠视社会经济发展过程中出现的问题 ，对“市 场失灵”或“政府失败”问题置之不理，则经济法的权威性、强制性无从谈起，而 且也会因为缺乏对社会经济的有效调控和对政府宏观调控权的有效规制，使社会 经济陷入混乱，这必将对国家利益、社会利益造成极大损害。

所以，如果相关 经济政策与经济法的价值不相冲突，可以选择适用经济政策对社会经济进行调整， 这符合经济法对公平与效率的追求。

新《预算法》对于一般转移支付和专项转移支付中存在的诸多问题， 如规模偏小和资金分散等问题，在第16条、第38条、第52条等多个条款中对转移 支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等事项做出具体规定。新《预 算法》对专项转移支付制度做出重点规范，如强调要建立健全专项转移支付定期 评估和退出机制，对于市场机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付等， 有利于规制中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。针 对财政转移支付问题，我国尚未制定专门的财政转移支付法，转移支付的相关问 题都在其他相关法律中予以规定。新《预算法》正式实施前，对有关转移支付尤 其是专项转移支付的问题则可以根据有关转移支付的经济政策进行规定。

(三) 法律化后的经济政策具有更强的稳定性和权威性 将具体国家政策予以法律化是使其获得强制执行和给予市场主体更 大合理预期的重要方式[6]。经济政策虽具有灵活性、适应性，但由于其针对社 会经济发展中出现的具体问题进行规定，在稳定性方面无法与经济法同日而语。另外，由于经济政策的制定主体往往是政府，其权威性也不及由全国人民代表大 会严格按照法定程序制定通过的经济法。为了保障在较长时期内具有稳定性的重 要经济政策得到有效实施，需要经过法定程序将其纳入经济法范畴，使其更具规 范性。同时，通过将经济政策法律化，有助于以法律的权威性、强制性保障经济 政策的实施。

例如，对于财政政策而言，由于其具有灵活性、及时性和制定程序简 易性等特征， 在财政改革中，一般情况下是先出台政策， 在财政政策实施一段 时间后，再总结经验将可以纳入财政法范围的政策进行法律化，使其上升为法律。

通过财政政策和财政法的相互配合，有效促进国家对经济的平衡协调，维护社会 公共利益。财政政策的法律化，有助于以法律的规范性和强制性促进财政政策目 标的贯彻落实。

二、如何增强经济法与经济政策的协调互动 为探索加强经济法与经济政策协调互动的有效方式，使二者在相互配 合中发挥最佳的经济法实施效果。综合我国目前经济法与经济政策的实施现状与 效果，以及未来社会经济的发展情况，可以探索在以下方面做出努力：
(一)经济法及经济政策在制定过程中应坚持 1.经济政策的制定应遵循科学原则。首先，制定经济政策应尊重客观 经济规律，符合经济事实。根据当前以及未来经济发展的形式和趋势，目前市场 经济发展中出现的问题和国家未来的经济发展规划，制定符合客观经济发展形式 的经济政策。如果漠视客观经济规律和经济事实，以政府的主观经济意志为基础 制定的经济政策，其必然与社会客观经济现状不相适应，这种脱离客观经济规律 的经济政策不应被经济法所吸纳。其次，经济政策应符合经济法律的规定。经济 政策的制定主体、内容、执行主体、实施方式等应严格遵循经济法的规定，在相 关领域已有比较完善的经济立法时，制定经济政策应在经济法的框架内进行，强 调国家依照法律来实现对社会经济的调控。最后，注重民主决策。重视发挥经济 决策机构的作用，使决策更具客观性、社会性与专门性。尊重市场规律，充分发 挥市场的决定性作用，同时为了防止市场失灵，经济法管理主体应根据经济法规 定对社会经济活动予以有效监控。重视民主决策，协调个体权利与公共权利、个 体利益与公共利益。

2.经济政策的法律化。经济政策应在经济法的框架内，在经济法的制约下制定、实施。对于符合客观经济规律的经济政策应选择时机使其上升到法律 层次，具有法律属性，增强经济政策的可信度，使其实施获得预期效果。在我国， 由于经济政策主要由政府制定、实施，因此应加强人民代表大会对经济行政法规 的审查和监督，扩大人民代表大会立法对经济政策的规范作用。

(二)以财政法与财政政策协调互动的方式为视角，映射经济法与经济 政策的互动 在深化经济体制改革，完善经济法律制度的过程中，针对财税改革和 财政转移支付等问题，发挥财政政策的积极作用对于上述问题的改革大有裨益。

在市场经济运行过程中，营造良好的法治环境，加强经济法与经济政策的协调互 动，有助于国家对经济活动的有效参与和监控调节。

1.财政法与财政政策应根据自身的作用和特点协调确定各自的调整 范围。对于宪法、立法法确定必须由法律调整的财政关系， 以及根据经济波动 情况能够自动发挥稳定作用的财政工具，如税收、财政转移支付等应制定为法律。

对于灵活性较大的相机抉择财政政策，宜采用政策手段， 但是该操作程序， 可 以由法律规定，以保证财政政策的科学性与民主性[7]。

2.加强财政法与财政政策在制定过程中的沟通协调。由于财政法与财 政政策的制定主体、程序及背景不同，二者在实施过程中难免存在内在矛盾，为 了消弭财政法与财政政策之间的矛盾， 实现二者的有效协调，在财政法和财政 政策的制定过程中，应重视建立二者之间的沟通与协调机制，如预算法在制定过 程中预算工委与财政部之间就预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整 等方面进行了充分的沟通协调，以提高财税预算等方面的立法和审查监督的实效。

3.了解、掌握财政法与财政政策的出台时期。在市场经济运行过程中， 面对瞬息万变的经济发展情况，经济法不是万能的，不可能一一应对经济发展中 出现的问题，因此需要经济政策予以配合。实践中，由于经济政策具有灵活性、 前瞻性，面对社会发展过程中出现的问题，当经济法对这方面的规定存在法律空 白或漏洞，而修法又来不及时，采用灵活的经济政策来予以弥补不失为一条成功 的经验。所以，一般情况下是先出台经济政策，待时机成熟时再以法律的形式予 以规定。

4.注重财政法和财政政策的动态配合，消弭二者之间的摩擦。这一点 主要是强调财政政策和财政法应在实施中加强配合。“财政政策的贯彻实施应有利于促进财政法的实施， 树立财政法的权威;财政政策是财政法律的核心内容， 在实施财政法的过程中， 要注意财政政策因势变动的走向， 在执法中运用财政 法原则， 使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾， 使财政政策和财政法 律在动态中耦合， 达到财政政策和财政法律实施的预期效果。”[8] 三、结语 经济法作为社会本位法，在维护社会公平正义，调整市场经济运行的 过程中愈加发挥重要作用。在经济发展过程中应对经济法制度不断予以完善，对 于实施卓有成效的政策适时入法。同时，在此过程中，经济法应注重与经济政策 的动态配合。经济政策具有较强的前瞻性、灵活性，在市场经济运行过程中，面 对瞬息万变的经济发展状况，经济法不是万能的，不可能一一应对经济发展中出 现的所有问题，因此经济政策既对经济立法起引导作用，又对经济法起补充作用。

在瞬息万变的社会经济发展过程中加强与经济政策的协调配合，有助于共同发挥 对社会经济生活的调控、规范作用。

作者：张敏敏 来源：知与行 2016年10期