行政强制法与公安机关 [公安机关适用行政强制法的原则试析]

公安机关适用行政强制法的原则试析

一、行政强制法定原则 行政强制法定原则是行政合法原则在行政强制领域的贯彻。行政合法性原 则则是指一切行政行为都要依法行使，并受法律的约束，也就是说，行政主体要 实行行政强制必须事先得到法律的授权，并严格在法律规定的权限、范围、条件 和程序等下行使，其法律依据是《行政强制法》第4条，该条规定：行政强制的 设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。据此，公安行政强制法 定原则的内容大体包括：
(一)实施主体法定 实施主体法定是指有权对相对人采取公安行政强制措施的主体必须是法 律规定的主体，只有法律规定的主体才有权行使公安行政强制措施。《行政强制 法》第17条规定：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内 实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政 执法人员实施。其他人员不得实施。根据《行政强制法》第17条并结合公安实践， 公安行政强制措施的实施主体是公安行政主体，这是公安行政强制措施区别于其 他行政强制措施的标志之一，包括各级公安机关及法律、法规授权的组织。如县 级以上地方公安消防机构因《中华人民共和国消防法》第4条和第51条的授权取 得了实施强制行为的主体资格;交警支队可以以自己的名义，对违反交通管理行 为的人作出强制行为;公安边防检查站根据规定，可以对违反出入境管理规定的 人实施强制行为。

(二)实施程序法定 法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间与空间 上的步骤和形式，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。时间要素和空 间要素是法律程序的两大基本要素。行政强制除了从实体上加以规制外，更需要 从程序上加以规制，以便更好地保护相对人的合法权益。公安行政主体实施公安 行政强制措施必须依照法定的程序。我国没有统一的《行政程序法》，关于实施 公安行政强制措施的程序散见于《人民警察法》、《治安管理处罚法》等诸多公安特别法律规定当中。但《行政强制法》详细的规定了实施行政强制措施应当遵 守的程序，运用到公安执法中就是公安机关在实施行政强制行为时必须要报公安 行政机关负责人批准，在得到批准后必须由两名以上行政强制执法人场，在实施 行政强制措施时需告知行为人享有的权力义务以及救济途径，并且应当现场制作 笔录，并有行为人签名，如果在执法过程中遇到紧急情况时可以先采取强制措施， 然后补办批准手续。可见实施程序法定在规范公安机关依法行政，确保法律的公 平与公正有重要的意义。

(三)行政强制设定权法定 行政强制设定权法定是指行政强制权的创设只能由立法机关通过制定法 律来创设，其他机关都不能创设，尤其是行政主体更不能自己给自己创设行政强 制手段。这是法律保留原则在《行政强制法》中的体现。按照法律保留原则将行 政强制的设定权牢牢掌握在立法机关手中，其目的就是控制行政强制的设定权， 限制行政主体通过设定权扩张行政强权，进而保护相对人的合法权益，《行政强 制法》的主旨是控制和规范行政主体的行政强制权，一直以来，我国对行政强制 的设定权没有统一的规定，使行政强制的设定权很不明确，但是《行政强制法》 对行政强制措施的设定有了明确的规定，公安行政强制措施作为行政强制措施的 一部分应当遵循该规定。

二、行政强制适当性原则 适当性原则要求行政主体在选择强制手段和非强制手段以及强制手段内 部手段时必须基于正当的考虑，并尽量从人权保障的角度出发，选择相对人权益 损害最小的手段。

(一)有效性原则 有效性原则，又称妥当性原则、适当性原则，简言之，就是要求所采取的 手段能够实现所追求的行政目的，或者至少有助于行政目的的实现，而不能与法 定目的相背离。

有效性原则要求公安行政强制措施的使用，必须是为了达到法定目的。如 《人民警察法》规定有人民警察在适用继续盘问时必须符合：切实被指控有犯罪 行为的违法嫌疑人;有现场作案嫌疑的;作案违法嫌疑人身份不明的;违法嫌疑人 携带的物品可能是赃物的。可见，继续盘问适用于案件性质不明、嫌疑人身份及携带物品可能是赃物的情况，如果公安民警对没有达到上述条件的人适用继续盘 问，那么就是明显违背立法本意，违背比例原则的适当性原则的。

(二)必要性原则 必要性原则，又称最小侵害原则是指在众多能够相同有效实现行政目的的 手段中，应选择对公民权利限制或侵害最少的手段。该原则适用的前提，是有数 个能够实现目的的手段同时存在，如果只有唯一的手段能够实现目的时，行政主 体无从选择，则该原则无法适用。必要性就是说公安机关在使用强制措施时是否 是有必要的，强制措施由于关系的公民人身财产等重要的权力，只有在迫不得已 通过其他手段无法解决时才能够进行强制措施。也就是说采用非行政强制手段不 能够达到行政目的的情况下才能够使用行政强制措施，而且公安机关在对公民或 财产实施行政强制措施时要尽量温和，采取对公民或财产损失最小的措施切实保 障公民的合法人身财产权利，如公安机关在进行专项整治斗争中，要充分预先做 好调查取证，运用专业的知识与技能，结合案件的实际情况，事先制定计划，选 取合适的对公民权利损害最小的强制措施。

三、比例性原则 比例性原则是指行政手段对公民权益的侵害必须小于该行政目的所实现 的社会利益。该原则要求行政机关在行使某项行政权力、采取某项行政措施前， 必须将其对相对人可能造成的损害与实现行政目的可能获得的利益之间进行权 衡，只有在后者重于前者时才能采取，反之，则不能采取。而比例性原则要求公 安机关适用公安行政强制措施时，在多种措施的选择过程中，必须衡量当时的客 观因素，如危险或危害发生所获得的实际公共利益的大小和避免危险发生所获得 的利益的大小的比较。这些条件为公安机关实施强制措施时提供了标准，比如对 公安机关在处理一些群体性事件时，公安机关执法人员可以对现场人员进行劝阻， 实行交通管制，必要的时候强行驱散、强制带离现场等多种行政强制措施方式， 就应对事件发生的原因进行评估对所实施的行政强制措施所带来的后果进行权 衡。《行政强制法》第23条第50条的规定都体现了比例原则在行政执法中的适用， 比例原则的确定为公安行政执法提供了一个标准，即通过比例原则公安机关在执 法过程中可以确定是否应当实施这强制措施。

四、教育与强制相结合原则 教育与强制相结合原则是指设定和适用行政强制措施既要体现行政强制 措施的强制性，又有贯彻教育被执行对象自觉守法的精神，实现强制与教育的双 重功能。《行政强制法》第6条明确规定：实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。公安行政强制措施的目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发 生、控制危险扩大等，强制不是其主要目的。因此在公安执法领域，许多法律、 法规均体现强制与教育的双重功能。如《戒毒条例》规定，戒毒工作坚持以人为 本、科学戒毒、综合治疗、关怀救助的原则，采取自愿戒毒、社区戒毒、强制隔 离戒毒、社区康复等多种措施，建立戒毒治疗、康复指导、救助服务兼备的工作 体系。在社区戒毒中，规定了戒毒知识辅导等措施，又如《关于严禁**嫖娼的决 定》中规定因**嫖娼备公安机关处理后又**嫖娼的，实行劳动教养《治安管理处 罚法》第76条规定，有本法第67条、第68条的行为，屡教不改的，可以按照国家 规定采取强制教育措施，既劳动教养。可见，劳动教养这一行政强制措施的教育 功能能得到法律上的确认。行政强制的实施对象是公民、法人和其他组织的人身、 财产等权利，结果是对人身、财产等权利的限制和剥夺，正因为这样强制措施不 能够滥用，应当从构建和谐社会保障人权的高度，尽量避免强制行为的运用因此， 实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合，发挥教育引导的作用，把行政强制 行为更好的作为一种补充备用的行为。把教育与强制融合在一起，就是说首先进 行教育，当教育行为不能达到目的时才运用别的强制措施。而教育与强制相结合 并不意味着就是要片面的减少强制措施的使用，教育与强制两者是相互促进、相 互依存的，经教育仍无效的，应当实施行政强制。其实本质上强制本来就是一种 教育，强制的目的就是教育行为人能够改正错误，所以坚持教育与强制相结合原 则对公安行政执法有重要的意义。

五、保障人权原则 《行政强制法》注重相对人权利保障与救济。第8条第一款规定：公民、 法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权;有依法申请 行政复议或者提起行政诉讼，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依 法要求赔偿。公安行政主体实施公安行政强制措施，不仅要遵守《行政强制法》 中有关权利保障的实体与程序规定，同时还要严格按公安特别法的规定实施公安 行政强制措施。如根据《治安管理处罚法》第87条规定，一般情况下，公安机关 适用行政强制法的原则公安机关人民警察对与违反治安管理行为有关的场所、物 品和人身进行检查时，应当出示人民警察的工作证和县级以上人民政府公安机关 开具的证明文件，在检查时，不需要向被检查人送达检查证，但是应当向被检查 人说明检查的原因、内容和法律依据。需要对公民的住所进行检查时，在一般情 况下，应当出示人民警察工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证没 有检查证或者不出示人民警察工作证件，任何人都不得对公民的住所进行检查， 公民也有权拒绝。公安机关及其人民警察在执法过程当中应当时刻以公民的权利为第一位，在实施强制措施时应当考虑多方面的因素，保证强制措施有法可依有 法必依，避免在执法过程中滥用权利脱离法律侵害公民人身财产权行为的发生， 切实保障人权。