当代中国【从违宪成本看当代中国宪法实施的突破口】

从违宪成本看当代中国宪法实施的突破口

长期以来，由于我国社会各个阶层缺乏对违宪成本的正确认识以及对违宪 行为的严厉追究，使得宪法的实施受到了严重的阻碍，在降低了宪法的权威性和 法律性的同时，也对社会的稳定产生了严重的影响。为此，本文以我国宪法实施 的突破口作为研究对象，在分析了违宪与违宪成本概念的基础上，从显性违宪成 本与隐性违宪成本两方面对我国宪法实施的突破口进行了详细分析。

一、 违宪及违宪成本概要 (一) 违宪 作为宪法学中最为频繁的用语，“违宪”一词的概念较为直观，即违反 宪法的有关行为。现阶段，违宪的含义可以分为广义、狭义和中义三个层面。狭 义的违宪概念仅将发生违宪行为的主体规定为国家机关或领导人，广义的违宪概 念在将国家机关及其领导人作为违宪主体的同时，也将公民的违宪行为划分了进 来 [1]。中义概念下的违宪内容虽然并未将公民纳入违宪主体当中，但却将其他 政党以及社会团体等非国家机关组织纳入进来。由于公民因行使结社权而成立的 相关团体或政党是公民权利的主要聚集机构，其性质与国家机关相近，故本文采 用中义范围的违宪概念对违宪成本进行研究。

(二) 违宪成本 所谓违宪成本是指违反宪法的个人或团体为其相应的违宪行为所付 出的代价。由于宪法的权威主要来自其自身的可实施性和对违法行为的制裁性， 因此，要想保证宪法的权威性和完整性，就必须利用宪法对违宪行为进行追究[2]。

对当前中国现存的诸多法律进行分析可知，在多种形式的法律中最为空乏且无约 束力的法律便是国家宪法。然而，当人们长期着眼于宪法本身的修改和完善工作 时，对其实施的效率以及违宪行为的研究却少之又少，这无疑会使宪法在完善与 实施的过程中产生一系列严重的连锁反应。为了解决这一问题，并提高宪法的实施效率，笔者通过违宪行为所承担的相关责任即显性违宪成本，和难以用法律及 经济效益进行衡量的违宪责任即隐性违宪成本，对我国宪法实施的制度性障碍展 开详细分析，以求找到其顺利实施的突破口。

二、显性违宪成本 (一)违宪责任追究的可能性较低 包括宪法在内的法律权威并不是建立在其制裁的严厉性上，而是建立 在其制裁的必行性上，即法律内容本身的严厉如果脱离了其实施的可能性，则法 律对国家和公民行为的约束力将变为一纸空谈。当前，由于受经济、社会、文化 和政治等多方面因素的影响，我国宪法对违宪行为追究的可能性较小，具体原因 可分为如下三个方面：第一，对违宪责任进行追究的启动动力较少。所谓违宪责 任追究的启动动力即违宪责任追究机制，又称为违宪责任审查制度。现阶段，我 国对违宪责任的追究是以人大常委会法规备案审查的方式为主进行的，并不具备 相应的违宪责任追究机制[3]。我国《立法法》对全国人大常委会备案审查的制 度内容有明确说明，即“明确国务院、最高人民法院和检察院、中央军委会、省 市自治区以及地方人民代表大会以书面的形式提出对相关备案进行审查的要求， 并经由各地方人大常务委员会和人民代表大会的工作机构将备案送往专门委员 会进行立案、调查”[4]。对《立法法》追究违宪责任的方式进行分析可知，虽然 其确定了一种以全国人大常务委员会为主体的被动审查方式，但对于违宪责任进 行追究的动力仍集中在国家机关。对于公民所提出的意见，人大常委会并不具备 相应义务对其进行审查和采纳，而更多地是对公民建议给予回避，这不但使得宪 法对违宪责任的追究能力严重下降，而且大幅降低了宪法的实施效率[5]。第二， 当前对违宪责任进行追究的“法规备案审查制度”，其违宪成本进行分析通常将法 律本身排除在外，而在众多的违宪成本中，法律违宪的行为所带来的成本却是最 大的。因此，从实质来看，这一制度从根本上保护了全国人大常委会所进行的一 切立法行为均无须付出任何违宪成本，也无须承担任何法律责任[6]。第三，全 国人大常委会的法规立案审查制度存在较大的漏洞，如法律专业人员匮乏、立案 审查的程序透明化程度较低等。这些漏洞的存在在降低违宪成本追究的可能性的 同时，也降低了宪法的实施效率。

(二) 政治体对宪法实施的影响 政治体对宪法实施的影响是当前我国宪法实施力度不足的主要原因。

现阶段我国法律体制中违宪成本较低，并不意味着国家机关或领导人在进行相关决策时无须考虑相关的成本问题，而意味着原本应由国家宪法所规定的违宪成本 被转移到相应的政治领域。由于我国政治和法律权利的构架表现出明显的双轨制， 即从宪法的角度分析，以人民代表大会为主要机构的国家机关行使的是国家权 利;而从政治的角度分析，国家权利是由于中国共产党党内权力机制的运行而产 生的。这充分说明，国家机关在进行相关决策的制定时必须以执政党的意志为基 准。由此而产生的如下两方面问题使得宪法实施难以获得有效保障：首先，违宪 主体虽然大都表现在国家机关方面，但是，由于受到执政党意志的影响，国家机 关发生违宪行为的实质则是执政党;其次，由于包括宪法在内的所有法律均是通 过党对人民的领导而制定的，因此，如果宪法发生违宪，则充分说明了执政党的 相关政治决策存在前后相悖或错误的情况[7]。因此，从违宪成本的角度来看， 未来宪法实施效率的提高需要执政党审时度势，保证其前后政策内容和实质的统 一性与协调性。

(三) 不能被视为规则的宪法条文较多 完整的法律规则包括行为模式与法律后果两个部分。虽然在多数情况 下，法律规则并不是绝对完整的，但只要某一法律条文转变为法律规则，它就必 然具有可实施性。法律规则的顺利实施，要求尽量减少法律条文中带有宣言性质 的内容。在我国目前的宪法中，不能被视作法律规则的条文屡见不鲜。按照性质 的不同，可将我国宪法中宣言性质较强的法律条文分为如下三种：一是无法律后 果条文。例如：“国家与社会帮助安排哑、聋、盲以及其他残疾公民的劳动、教 育与生活”。此规定对国家与社会的特定义务进行了规定，但是由于国家和社会 概念及范围的模糊性，使得宪法无法对违反此类义务的行为进行判定。二是政治 宣言条文。政治宣言条文的种类较多，例如，宪法中定义：“中华人民共和国是 工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、人民民主专政的社会主义国家。”此条“规 定”很明显具有政治宣言的色彩，因此只能作为“条文”。三是法律义务的偏差条 文。例如，“公民的合法私有财产不受侵犯”。在这一规则中，以“合法”对公民的 私有财产进行约束，使私有财产的定义出现了严重偏差，而对于不合法的私有财 产又未进行说明，导致部分侵犯公民财产权利的违宪行为无法受到追究。

三、 隐性违宪成本 (一)社会基本共识的缺失 任何国家的社会稳定均以该国社会的基本共识为支撑。在改革开放前 的30年时间里，维持社会基本共识的主要力量为一元化的意识形态(国家和政府领导)。改革开放后，随着经济、科技、社会等各个领域的逐步发展，一元化的 意识形态力量逐渐被弱化，而各种多元化的政治思潮和意识形态对社会基本共识 的支撑作用却显得尤为重要[8]。当前，无论是政府还是执政党自身的威信，均 建立在人们对党和政府信任的基础上，这不仅因为人民对党和政府相关政治承诺 与意识形态的认同，更与党和政府为人民解决问题的相关行为息息相关。在改革 开放的前十年中，我国是以经济体制为核心进行相应改革的，由于这种改革方法 可以使社会的大部分人受益，因此，便在国内达成了基本的社会共识。但随着改 革开放的不断深化，利益分化趋势的日益明显使得一部分人受益而另一部分人受 损的情况日益剧烈，贫富差距的不断扩大，使得社会基本共识难以继续维持。而 在此种情况下，宪法对社会基本共识的凝聚力量需要及时显现出来。通过对宪法 的制定和修正环节进行分析可知，宪法之所以拥有凝聚社会基本共识的效用，除 了宪法的制定是政治共同体的政治决断以及社会共识的集中体现外，宪法还具有 高度的民主性和平等性。

宪法对社会基本共识有维系作用，违宪是对社会基本共识的违背或破 坏。无论是执政党还是国家的违宪行为，其对于社会基本共识的形成均具有较大 影响。一方面，宪法既是社会基本共识的象征，又是党和国家给予社会公民的政 治承诺，违宪行为的发生说明党和国家违背了自身的政治承诺，所带来的后果就 是失去人民的信任;另一方面，违宪成本长期处于较低水平，党和国家也无法在 社会中维系其应有的权威，久而久之，维系社会秩序的政治力量将逐渐被弱化， 而党和国家在人民心目中的形象也将严重受损，从而导致严重的社会危机和政治 危机。因此，在未来的宪法实施过程中，必须考虑违宪行为对社会基本共识的影 响，并在此基础上采取相应的措施，提高宪法实施效率。

(二) 国家执政党与政府的合法性受到减损 我国宪法是中国共产党领导人民制定的、集中体现人民意志的法律， 因此，无论是党还是国家权力的代表机关，均是人民权力的代执行者，而无论是 相关法律还是其他政治政策，其地位均低于宪法。来源于政治共同体以及人民的 宪法不但是政府合法性的根本来源，而且是支撑国家发展的根本动力。“违宪” 动摇了国家执政党和政府合法性的基础。在长期的违宪环境或规避宪法的环境中 执政，不但使政府和国家对人民的政治承诺出现了“自相矛盾”的情况，而且由于 其合法性受损，也将逐步失去人民群众的信任和依赖。

(三) 宪法的权威性与根本性作为国家最基础也是最根本的法律规定的宪法，其制定、完善与实施 是最需要党和国家悉心维系的。公民对于普通法律的违反并不会使整个国家的秩 序受到严重影响，但若违反了宪法且相关责任无法被追究时，社会群众对于国家 法治和社会的发展预期必然会趋向于悲观和消极，而在这种环境下，整个社会将 陷入恐慌和危机当中。在当前社会普遍出现潜规则和缺乏信任的情况下，违宪行 为而导致的社会僵化、公众犬儒化以及执法条件的腐化将是难以想象的。此外， 违宪成本长期处于较低水平，在迫使人们对其进行考虑的同时，也将使宪法自身 的权威性和立法的根本性受到严重影响。

从表层看，我国宪法和部分政策制度并未对违宪行为设立高昂的成本， 使得违宪行为在我国执政党内部、国家机关以及人民群众当中产生严重的不良影 响。而从违宪行为的实质进行分析可知，宪法权威长期得不到保障及难以实施和 执政党与国家机关违宪行为的长期存在，将对我国的社会稳定和持续发展产生严 重的不良影响。因此，未来国家必须建立健全宪法制定制度，加大对宪法制定的 审查力度，并在深化政治体制改革的基础上，全面提高宪法实施的效率。

四、结论 本文以“从违宪成本看当代中国宪法实施的突破口”为研究对象，通过 对违宪及违宪成本的概念与内容进行分析，进而从违宪责任追究的可能性、政治 体对宪法实施的影响以及无法被视为规则的宪法条文等方面对显性违宪成本展 开了研究，又从社会基本共识、国家执政党与政府的合法性以及宪法的权威性与 根本性等方面分析了隐性违宪成本。可见，未来加强从违宪成本的角度出发，对 中国宪法实施突破口的研究力度，对于我国宪法的完善与实施具有重要的历史作 用和现实意义。

作者：张媛艺 杨添翼 来源：哈尔滨师范大学·社会科学学报 2015年 1期