改革教育管理_教育管理改革学校法人问题

教育管理改革学校法人问题

只有在理论上和实践中厘清学校法人身份问题，才能理顺学 校的管理关系，为我国教育管理体制的转型提供参考。

一、学校法人身份的现实陈述 （一）学校法人身份获得的背景学校法人身份的获得显 然与始于20世纪80年代的教育体制改革密切相关。在此以前， 我国学校的基本特征可以归结为四个方面。（1）所有的学 校都是而且只能是由国家举办；
（2）所有学校均被赋予了 单位身份，而这种身份是学校获得办学资源的必要条件；
（3） 学校属于政府的附属机构，而学校教师也获得了国家干部的 身份；
（4）学校不仅仅提供教育服务，同时还承担着一定 的政治职能。这种政治职能与当时我国学校的管理体制是相 吻合的，也是由当时政治经济体制所决定的。但自1978年以 来的改革开放和体制改革，导致学校身份发生了改变。1978 年以来的体制改革从以下两方面对学校身份的转变产生影响。（1）从政治体制看，国家开始改变中央政府管得过多、 统得过死的局面，开始简政放权。这一放权措施既体现在权 力从中央政府向地方政府的转移，也体现在从政府部门向各 种生产和服务机构的转移。（2）从经济体制看，国家开始 针对计划经济的僵化性特征进行调整，逐步实现了从计划经 济到有计划的商品经济再到市场经济的转变。这两种体制的 改革所引发的，是学校不得不从原来的完全依附性组织向独 立性（或半独立性）组织转变，学校所面对的不仅仅是执行 上级行政机关的行政命令，同时，还要思考面向社会需求的 自主发展问题，从依附到独立的转变必然意味着学校身份要 发生相应的转变。

（二）学校法人身份的具体规定学校法人身份的法律规 定最早可以追溯到1986年发布的《中华人民共和国民法通 则》（以下简称《民法通则》）。《民法通则》第五十条规 定：具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理 法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；
依法需要办理 法人登记的，经核准登记，取得法人资格。1985年和1993年 发布的两个重要教育文献，即《中共中央关于教育体制改革 的决定》和《中国教育改革和发展纲要》，力图改变长期以 来对学校管得过多和统得过死的局面，使学校成为自主办学 的法人实体。1995年发布的《中华人民共和国教育法》（以 下简称《教育法》）第三十一条规定：学校及其他教育机构 具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。1998年发布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条 把事业单位界定为国家为了社会公益目的，由国家机关举办 或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、 卫生等活动的社会服务组织。第三条规定了事业单位应当具 备法人条件。在实践中，公立学校登记为事业法人，民办学 校则登记为民办非企业法人。

二、公立学校法人身份之困惑作为公立学校，在我国的 管理制度中被界定为事业单位，尽管和其他事业单位在活动 的目的和内容上会有所差别，但同为事业单位，在本质上并 不具有明显差异性。20世纪80年代以来，我国开始了事业单 位的改革，学校也被列入了这一改革之中，其中一个重要的 变化便是如前所述的使公立学校获得了独立事业单位法人 地位。赋予这一身份的目的在于使学校排除教育行政部门的 过度干预，以获得办学自主权，但其引发的诸多问题也由此 而产生。

（一）学校的行政权力和民事权利的冲突在国家公权力 中，部分权力的行使由于涉及较强的专业性，故行政机关本 身并不行使这类权力，而是通过法律规定授权给某些特定的 “事业单位”，因而在司法实践上形成了一类特殊的行政主 体――法律法规授权的组织。这类主体由于兼具民事主体和 行政主体的身份，而在法律中又通常使用“权利”而非“权 力”的规定，故对于其行为的性质判断存在不少争议。例如， 田永诉北京科技大学拒发硕士毕业证、学位证行政诉讼案引发了人们对学校民事法律地位的质疑。［1］从该案例的判 决看，当学校成为诉讼主体的时候，必须首先判断其是民事 主体还是行政主体，否则，其能否成为一个适格的被告就不 能确定。而学校法人身份的双重性显然会给法院判断增加难 度，不同的法院由于其判断不同得出的结论也就会不同，这 从当前所发生的学生和高校的相类似的行政法律纠纷看，有 些法院认定符合受案范围而另一些法院却做出了相反的判 断也可以得出证明。由此产生的问题是，如果法院得出的结 论即学校的法人性质，不是依据法律的明确界定，而是依据 于法院的判断，则学校法人身份的法律价值必然会大打折扣。

（二）学校的公共服务目标与营利行为的冲突在我国， 事业单位均由国家投资举办，其运行费用全部或主要由国家 提供。很显然，国家财政支持的公共服务组织只能为公共事 业服务，而不能为某一利益团体或自身谋利。因而，事业单 位不能从事营利性活动已成为一个普遍的规则，否则就会造 成公共利益的损害。学校的这一特点在我国的经济体制改革 之前是基本上能得到体现的，作为普遍性的营利行为既是被 禁止的，在实践中体现也不明显。但在经济体制改革之后， 预算不足导致了事业单位的“创收”活动，即事业单位或是 收取额外费用，或是把本应提供无偿的服务变成收费服务， 甚至用国家拨款去进行商业活动，经营收入在单位成员之间 进行分配。从20世纪80年代以来，在中小学出现了较为普遍 的收取“择校费”，其金额从数千元到数万元均有，差异就在于学校的社会知名度。这一现象的出现，既体现出教育监 管中的漏洞，也表明学校的事业法人身份已经在实践中遇到 了挑战。

（三）学校的民事权利和民事行为能力的限制我国《民 法通则》第三十七条规定了法人应当具备的四个条件：依法 成立；
有必要的财产或者经费；
有自己的名称、组织机构和 场所；
能够独立承担民事责任。我国《教育法》第三十一条 规定：学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或 者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民 事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。与《民法通则》 相比，《教育法》中并未使用“独立承担民事责任”的表述。

究其原因似乎与该条的另一款规定有关，即“学校中的国有 资产属于国家所有”。这一条款显示出立法者对学校民事权 利和责任能力的一种有意限制。而这种限制的原因，至少来 自两个方面：一是考虑到学校教育活动的特殊性及其对国家 利益的重大影响；
二是对于公立学校而言，由于其产权归属 于国家，因而对其责任能力的限制也是必要的。换言之，仅 从公立学校的产权关系来看，它们相对于作为举办者的政府 而言，根本就不能、也不应该享有完全独立的民事权利，当 然也就不能独立承担全部民事法律责任。［2］既然财产不 能独立，责任也不能独立，其独立民事法人身份如何得以确 立呢？ 三、对学校法人身份的审视前文分析了学校法人身份所面临的各种困惑，那么，学 校的法人身份该如何改革？为此，从法人制度的发展历史和 学校制度的发展历史来审视学校法人的身份问题，也许可以 对这一问题的回答提供基本思路。（一）法人制度的发展历 史1.法人制度的出现主要是解决参与市场交易活动的主体 资格问题法人制度是商品经济发展的必然产物。商品经济要 求社会组织之间能够平等、自愿、等价有偿地发生经济关系， 合理承担财产责任。而法人恰恰是国家对“组织”在法律上 的拟人化，使它与自然人一样，有独立人格，在负有债务时， 以自己的财产清偿，把法人与其组成成员个人区分开来，进 而保护社会经济的安定。因而，早在简单商品经济的古罗马 时期就有了法人制度的萌芽，到资本主义社会得以确立，并 成为资本主义法律制度的一个重要方面，对加速资本集中和 生产社会化，提高社会生产力起了重要作用。可见，以独立 人格制、独立财产制、有限责任制为基本内容的法人制度， 既适应了商品经济的需要，又促进了商品经济的发展。

2.西方国家在法人制度的设计上严格区分了公法和私 法的不同领域关于法人的分类，法学上向来存在较大的争议。

从国外来看，大陆法系的通行分类，以公法人和私法人二元 论为基础，以社团、财团二分法为主体。公法人和私法人之 分是大陆法系国家较重要的一种分类，其他类型的法人分类 都是基于这种分类。对于这种分类的标准，学者中又有不同 的主张。当然，公法人和私法人之间的界限又非绝对的。法国人米舒认为，划分公法人和私法人的严格标准是没有的。

他承认，在这两类法人之间存在着这样或那样多的中间组织， 以至于法国和德国的理论至今就这个问题没有提出任何确 定的观点。［3］公法人在学理上还可以分为公法社团、公 营造物及公法财团三类，私法人根据其构造之不同，又分为 社团法人和财团法人。在大陆法系国家，公立学校一般属于 公营造物，私立学校则属于财团法人的范畴。

（二）学校制度的发展历史 1.现代学校制度的发展凸显了国家干预与市场选择之 间的一个演变历程学校教育（官学）在古代社会只是极少数 人的一种特权，而不是一种普遍的社会现象。公立学校制度 的建立和完善与资本主义的萌芽和发展基本上是同步的。主 要目的在于解决机器大工业生产对劳动者基本文化水平和 基本劳动技能的需要。因此，到19世纪中后期，西方国家逐 步建立和完善公共国民教育制度，国家承担教育的职责便成 为国家观念中一个重要的组成部分。“二战”之后，随着西 方国家福利政策的广泛实施，“福利”和“机会均等”等成 为公共教育的基本价值目标。到20世纪70年代，随着资本主 义经济危机所引发的国家的公共财政能力的明显下降，国家 对教育大包大揽的局面无法继续维持。竞争和效率成为新的 价值目标。在西方，这种目标的取代在教育实践中最普遍的 做法，便是在公立学校制度中引进“市场因素”或曰“市场 力量”。放权与择校开始成为西方国家政府改革的两项基本措施。由此可以看出，学校制度的发展表明了一个从国家集 权到国家放权，从强调国家福利到强调竞争与效率的演变过 程。而我国赋予学校法人身份的过程正好符合这样一个逻辑 演变过程。

2.市场的限度和政府的责任要求教育不可能是一种完 全的竞争与效率机制，学校办学自主权的扩大不是要把学校 推向市场，而是要改变国家管理教育的方式教育市场化问题 的争论在我国已有较长时间，不过就主流的观点来看，教育 市场化的观念并未占据上风，即使承认市场机制是教育发展 不可缺少方式的观点也保留着对市场化局限性的部分认可。

西方学者对各国教育重建中的各种研究报告进行了梳理与 评价，他们的结论是：市场导向的教育改革并不像其支持者 所宣扬的那样更为公平；
相反，它在很多方面是不公正的， 择校使得好的学校和好的学生在市场中相互将对方挑选出 来，它使强者越强，弱者更弱。［4］这只是问题的一方面， 从另一方面看，尽管新公共管理运动强调政府责任的变更， 但仅仅是变更而不是放弃。政府的基本责任就是运用公共权 力管理各种公共事务，以保证社会经济生活的有序运行，包 括维持社会秩序、支持经济发展、提供市场不能提供与个人 无法承担的公共物品、保护公民权与人权、保护环境与人类 文化遗产、成为遵守社会道德的表率、承担国际责任等七个 方面。［5］学校办学权力的扩大不是要把学校推向市场， 而主要是改变国家管理教育的方式。3.学校教育活动要依托于物质载体，且它本身不是物质 生产过程，而是一个促进人的精神发展的过程。参与民事法 律活动只是学校存在和发展的外部条件，并不是学校教育的 最终目的从1990年开始，关于现代学校制度建设的问题已成 为一个热门话题。有学者认为，现代学校制度应该具有产权 清晰、权责明确、政校分开、系统管理的基本特征。确立学 校的主体地位，就是使学校成为自主经营、自负盈亏、自我 发展和自我约束的法人实体。［6］这种观点看到了在从集 权体制向分权体制转变、从计划体制向市场体制转变中学校 变革的必要性，但没有看到教育的本质特征，即在任何时代 任何社会形态下，教育首先是一种影响人的活动。教育的本 质不是财产流转而是思想的流转。学校不是企业，而是“交 流思想的场所”。现代学校制度是一种“教育制度”而不是 “经济制度”；
其主导价值追求是“社会公平”而不是“经 济效益”；
其立足点是教育，是学生的充分发展，而不是“利 润”。［7］从西方国家的教育发展看，有两个很重要的现 象值得关注：第一，国家经济领域的市场化程度和国家教育 领域的市场化程度并不是成正比的，甚至在某些国家还可能 成反比，因为政府越是有钱，其用于教育的公共财政经费越 多，教育领域的市场化色彩就越淡；
第二，许多教育发展水 平较高的国家，其学校并不是一个独立法人。就像被许多学 者讨论的日本国立学校法人化运动，也是起始于最近几年， 而且也仅限于高等学校。从新中国教育的发展历史看，自1949年到1995年，尽管存在着诸多问题，但学校在没有法人 资格的情况下也获得了较快发展。由此可以得出的结论是：
学校的独立法人身份可能是影响学校办学活动的重要因素， 但它并不是决定性因素，也不是学校存在和运行的必要条件。

四、结论 在思考学校法人身份的问题时，从不同的角度可以得出 不同的结论，对于学校法人身份问题的侧重点不同结论也不 同。从法学角度看，在一个强调法治的社会，法律关系主体 参与法律关系的资格与能力问题是首先要考虑的；
从教育学 角度看，学校的身份只是一个外在的问题，其核心在于这个 组织的独特性，即教育性是否得到尊重和保障；
从政治学角 度看，任何制度的变革都必须是为了营造一种更为优越的政 治秩序，并在这种新的秩序中体现统治阶级合理的政治诉 求；
从管理学角度看，是如何在控制与被控制之间达成一种 动态的平衡，即保证管理者管理意图的实现又不损害被管理 者独立性与自主性的发挥。如果追溯到1995年前后关于学校 问题的讨论会发现，1995年以前更多地思考如何保证学校的 独立性，而1995年后则开始讨论如何规范学校的办学行为。

教育改革是教育发展的永恒动力，这其中也包含了教育管理 体制改革问题。但不可否认的是，在不同的阶段，教育管理 体制改革的目标应该具有差异性；
否则，就有可能犯“刻舟 求剑”的错误。20世纪80年代开始的教育改革与今天相比， 已经呈现出了极大的差异：（1）政府的管理方式已经整体上从微观控制转向宏观规划；
（2）市场因素对教育的冲击 已经成为一种普遍的现象，利益诉求变得越来越复杂；
（3） 政府的公共财政能力已经大大增强，政府有能力为教育负起 更大更好的责任；
（4）我国的民主制度正在不断完善，法 律制度正在健全，政府的责任意识也明显增强。在此背景下 所要思考的不是一种简单的放权问题，而是针对教育公平问 题负起更多的监管责任。教育的公法特征决定了应从公法角 度考虑学校的法人身份问题，学校所面临的不仅仅是民事主 体问题，而且，在某些阶段的学校中，法人身份对学校而言 并不是不可或缺的。所以，法人身份并非解决教育发展问题 的根本，关键在于教育管理体制的改革，在于如何合理地划 分教育组织和国家之间的权利义务边界。认为赋予学校独立 法人身份就可以解决教育管理体制中的所有问题，也许只是 一个理想罢了。