[保障基础教育的公益性]职工互助保障活动具有公益性

保障基础教育的公益性

一、强化基础教育作为社会公共事业的公益本性在当前 市场经济发展条件下,正确认识和维护基础教育的公益性, 对于政府制定正确的基础教育政策,保障基础教育事业的顺 利发展,办出让广大人民群众满意的教育,具有重要的意义。

1.公益性是基础教育的本质属性。基础教育是一项公益 性事业。一个国家的基础教育特别是义务教育,是一种立足 于为社会和国家培养最基本的合格公民的社会性公共活动。

基础教育要以国家、社会的基本价值观念和行为规范为核心, 以“共同教养”“共同道德”为基本的“公共框架”来培养 人才,建设基础学校和社会。所以说,“从产品属性上讲,义 务教育是一种公共产品,而且是更加接近纯公共产品的一种公益物品,其公益性的特点更加突出。”[2]不仅如此,公益 性还是基础教育的责任与目标。一个国家和政府为了实现和 保障社会的整体利益,往往要借助于基础教育这一最基本的 确保人们“走向生活的通行证”。正是这一点,使得基础教 育上升为一种由国家意志参与的、政府强制实施的公共性教 育活动。在公共性基础教育制度下,国家、政府成为承办、 管理基础教育最重要的责任主体,甚至在大多数时候成为 “垄断性主体”,而广大社会民众则是这一制度的权利主体, 这是一个国家、政府对基础教育体系最根本的制度性安排。

从这个角度说,公益性同时也是基础教育本身的责任与目标, 它能否得到维护、保证与捍卫,是评价、衡量一个国家基础 教育改革与发展的重要标准。

2.公益性是个人发展与社会进步的保障。一方面,确保 基础教育公益性对于个人发展意义重大。由国家、政府保障 实施的公益性的基础教育,对于个人来说是成长与发展的根 本途径,是每个学生及其家庭生活幸福的基本保证。尤其是 在当前贫富分化加剧、城乡二元对立、社会分层还有可能进 一步拉大的情况下,国家与政府制定科学有效的基础教育改 革措施,突出基础教育的公益性,扶助社会弱势人群,这对于 实现个人尤其是社会弱势群体的受教育权利、发展权利,使 他们努力融入未来正常的社会生活,冲破社会隔绝和壁垒, 打通社会流通、晋升的通道,具有举足轻重的作用。另一方 面,确保基础教育公益性也关系着社会的发展进步。基础教育是国家的奠基性工程,是国家与社会发展的原始性动力。

确保基础教育的公益性,满足个人的基础教育需要,这不仅 仅是实现了个人的受教育权利、发展权利,更是为国家和社 会储备了人力资源,这就为国家利益的实现、社会的整体发 展打下了良好的基础。总之,社会的发展进步是包含个人发 展在内的全面、整体的发展与进步,国家的长治久安,社会的 发展繁荣,都离不开个人素质的提高,而这些,都有赖于通过 公益性的基础教育来实现。因此,作为社会公益事业的基础 教育,“既是达到一些社会目标的一种手段,也是对生活质量 的一种理想的改善”[3]。

3.强调公益性是世界基础教育改革的共同做法。综观世 界许多国家的教育改革,尽管各国基础教育在公立、私立的 程度与比例上有所不同,管理体制上也各有差异,教育投资 渠道千差万别,但是,把基础教育视做主要由国家和政府承 担的重要公共事业,强调基础教育的公共性、公益性,却是世 界绝大多数国家的根本做法。比如俄罗斯,尽管近几十年来 其政治、社会格局发生了重大变化,当前经济发展也困难重 重,但1996年1月23日颁布生效的《俄联邦教育法》(也称“新 教育法”)仍然把基础教育规定为关乎国计民生的基础性公 共事业。该法明确规定,基础教育领域应以公有制为主,禁止 教育机构私有化;部分允许私人和社会力量办学,但不应该 降低质量要求;实施免费教育,从经济上保证公民享受基础 教育的权利;国家保证一定数额的教育投资,学校必须承担一定数量的人才培养任务,等等。即使是教育市场化发展比 较典型的美国,20世纪八九十年代以来基础教育改革的一个 重要趋向,也是要重新强化“教育国家化”的观念,把教育看 做是经济发展、机会平等、实现国家理想的基础性事业,把 基础学校和教师视作是美国“未来的关键”。因此,美国把 基础教育改革提高到摆脱“国家危机”和“把国家建设得尽 善尽美”的战略高度来进行,把对基础教育的投资当做是“国 家最重要的投资”。总之,在当前世界基础教育改革的过程 中,充分重视国家、政府对基础教育事业的投资和干预,强调 国家对基础教育的责任主体角色,促进基础教育的公益性发 展,成了绝大多数国家基本一致的做法和根本的价值取向。

二、强化政府的基础教育责任主体意识 当前,要捍卫基础教育作为社会公共事业的公益本性, 首要的工作,就是要突出强调国家与政府在基础教育改革与 发展过程中的责任主体意识,这主要包括组织管理的责任和 资源配置的责任。而比较现实的要求之一,就是在改革过程 中,在教育资源配置问题上,应该突出国家与各级政府的主 体地位。这是由基础教育的本质属性所决定的。正如上文指 出的,基础教育特别是义务教育阶段,是由国家法律规定的 全民性、强制性的教育,属于纯粹的社会公共产品。即使是 作为选择性服务的高中教育阶段,虽然不是面对所有人,但 同样是社会公益事业,我们可以说它属于“准公共产品”。

因此,从总体上看,基础教育的投入必然是通过国民收入的再分配,主要是国家财政的再分配来实现的。在此方面,市场 的作用毕竟是有限的。基础教育本身并不具备通过市场交换 获取资源的能力,其自身也不能回收成本,创造利润。基础教 育的效益主要体现为社会效益;至于其经济效益,那只能是 间接的、长远的。基础学校是培养人的地方,不能像社会企 业那样,以追求利润为目标,这也决定了基础教育资源主要 需要依靠国家和各级政府来配置。基础教育是提高民族基本 素质的基础工程,无疑,其资源配置的主体理应是国家和各 级政府。当前,依据国家法律的规定,运用行政权力与干预措 施,以计划手段为主,实现对基础教育人力、物力、财力等的 分配组合,进而从根本上影响基础教育的发展方向、重点和 水平,以保证基础教育的运行符合国家与社会发展的意图, 与社会经济发展相适应,这是世界上绝大多数国家的普遍做 法。在当前我国市场经济发展条件下,市场化改革却很难做 到这一点。正因如此,基础教育改革不应、也不能将自己的 命运完全交给市场。

从具体操作来说,国家与各级政府需要树立基础教育投 资是战略性投资的观念,明确基础教育投资是“今天的消费, 明天的生产”,是长效的、高效的投资。据此,政府应该合理 调整财政支出结构,以及教育财政拨款在各层次教育中的分 配比例构成,加大对基础教育特别是义务教育的投入。即使 财政再困难,也必须要舍得投资,努力把义务教育办好。因为 这是关系到百年树人的基础性大事,其重要性是不言而喻的。一些国家基础教育改革与发展的经验教训也充分验证了这 一点。总之,优先保证基础教育的经费投入,是政府在发展基 础教育中应该担负的最主要责任,也是体现基础教育公共性、 公益性的根本所在。当然,在另一方面,政府也需要筹措基础 教育经费,多渠道寻求基础教育的成本分担,这是由当前我 国的基本国情决定的。尽管如此,但我们必须明确,政府财政 以外的各种渠道,终归都是辅助性渠道,不应该、也不可能完 全取代政府在基础教育资源配置中的主体性地位。不管情况 怎么变化,都要始终保持基础教育投入政策的稳定性。应该 依法完善基础教育投入体制,大力强化监督制约机制,确保 各级财政在基础教育投入中的主渠道作用,不能因强调多渠 道筹措教育经费而弱化国家财政投入的力度。值得一提的是, 鉴于当前基础教育经费严重短缺的实际情况,在保证政府财 政投入主渠道作用的同时,通过办学体制改革,引入市场积 极因素,采取不同形式,吸纳社会资金,这是非常必要的,但 必须要对其依法引导与规范。三、重新定位“市场”与“公 益”的关系改革三十多年来,我国的基础教育迅速发展,取得 了巨大成就,这是有目共睹的。但教育投入不够、资金短缺 的局面却并未因此而得到缓解。

改革进程中如何确保基础教育的公益性呢?关于这个问 题,其实不能笼统言之,而应该按当前我国提供基础教育的 机构类型有区别地进行分析。在我国,传统意义上的基础教 育机构都是由国家投资并直接管理的,这部分公立性的基础教育机构,当前仍然是提供基础教育的主体。但随着社会特 别是市场经济的迅速发展,当前又现实地产生了两种类型的 基础教育机构:私立的非营利性基础教育机构与私立的营利 性基础教育机构。私立的非营利性基础教育机构是随着私人 基金会、非营利性的民间组织、慈善机构等的发展而逐步形 成的,“非盈利性机构的兴起不仅是人的公益心使然,而且因 以更低的成本提供更好的公共物品而使社会繁荣起来”[4];
而私立的营利性基础教育机构,则是民间资本进入传统公立 教育系统后的直接结果。公立性基础教育机构以及私立的非 营利性基础教育机构提供义务的、福利性的基础教育,因此, 其公益性自然无须再作讨论。当前的关键问题是,在目前业 已出现的这种基础教育准市场制度环境中,在市场化改革已 对基础教育的公益本性造成强大冲击的情况下,如何合理利 用市场的积极因素,把私立的营利性基础教育导向公益性发 展的轨道呢?回答这个问题首先要重新认识与定位“市场” 与“公益”的关系。长期以来,人们是把“市场”与“公益” 的关系简单对立起来的,特别是在当前基础教育市场化改革 的进程中,由于市场化的强大力量与逐利本性,使基础教育 作为社会公共事业的公益本性黯然失色,更加强化了人们的 这种误解。尽管我们批判基础教育市场化改革导致了种种道 德危机,但我们从未否认市场经济具有一定的积极因素。我 们不能因为反对不合道德的市场化改革,反对改革中的追金 逐利、私欲横行、道德丧失等问题,就把可利用的积极因素一棒子打死,这绝不是科学的改革态度。因此在目前,“我们 的困难是,如何在接受市场经济的同时拒绝市场社会?”“这 是现代世界面临的中心问题”[5]。

事实上,“市场”与“公益”二者并非水火不容。在当 前已是既成事实的教育准市场制度环境中,基础教育公益性 与营利性行为之间,并不是非此即彼的矛盾关系。正如有研 究者提出的,“公益性与营利性是两个不同层面的话题,前者 涉及的是价值取向,后者则是指向行为的结果。”[6]也就是 说,公益性是对基础教育道德价值的追求,是对基础教育性 质的一种定位;而市场、营利只是基础教育活动的外在方式 与客观后果,“提供公共教育的机构既可以是公立、公益性 机构,也可以是私立、营利性机构”[7],二者根本就不是针 尖对麦芒。国外民办、私立基础学校发展的实践在一定程度 上说明,真正在市场环境中合法经营的基础学校,往往能比 较好地实现其社会效益和经济效益,做到公益性与营利性的 统一。因此,在当前“市场”已经现实地介入与渗透到基础 教育领域的情况下,在一定程度上,也是可以通过市场运作 来保障基础教育的公益性的,关键在于怎么操作。由此说来, 看似“水”与“火”般丝毫不容的二者,实际上可以达到一 定程度的融合与统一。

四、将营利性基础教育市场导向公益性发展轨道 据此,我们可以努力变“市场”“公益”二者化对立为 融合,恰当利用积极的市场因素,将营利性基础教育导向公益性发展的轨道。目前,比较切实可行的做法可以有以下几 条[8]。

1.在制度层面认可基础教育领域营利行为的合法性。当 前,应在法律、政策和制度层面明确承认以市场形式运作的 民间资本追求利益或投资回报的权利,创造条件修订《教育 法》《义务教育法》《民办教育促进法》等有关的政策和法 律规定,或者对诸如“不得以营利为目的”有关规定作出重 新界定与解释。应允许营利性基础教育组织在保证教育公益 性的前提下,合理经营、适当营利,政府则发挥有效的认证、 管理、监督和调控作用。只有这样,才可能把大量追求投资 回报的民间资本吸引到基础教育领域,这对促进基础教育的 公益性方向发展有益无害。

2.对不同性质的基础教育机构实施分类管理。资本的天 性就是逐利的,因此,对所有基础学校不加区分、一律规定 “不许营利”的做法,不利于调动民间资本投资到基础教育 领域的积极性。所以,当前应对公立性的基础学校、营利性 的民办基础学校和非营利性的民办基础学校等作出明确的 区分,对不同性质的学校,实施不同的管理。对于营利性基础 学校,应该充分发挥市场机制配置教育资源的作用,允许其 按照市场机制以营利性组织的角色进行运营,国家、政府则 参照“公司法”对其进行规范管理与监督。

3.确立营利性基础学校的法人地位,明晰其产权关系, 使其成为具有自主性的准市场主体。应使营利性基础学校成为产权清晰、依法自主经营、自我发展、自我约束的相对独 立的办学主体,使它们跟公立性基础学校明确区分开来,并 达到“法人独立、资产独立、校舍独立、财务独立、办学独 立、教师独立”等基本要求,避免因学校产权不清而带来的 损害基础教育公益性的种种弊端。

4.建立相关制度来调节市场营利行为。为了把市场领域 的公平竞争机制引入到基础教育领域,国家可以建立关于基 础教育服务的政府采购制度,加强对营利性基础教育和基础 教育准市场制度环境的干预,鼓励私立学校与公立学校公平 竞争,“营造有利于民办教育自主自律、健康发展的环境,形 成公办学校和民办学校优势互补、公平竞争、共同发展的格 局”,从而提高教育资源的利用效率。可以在对不同类型学 校进行不同管理的基础上,对纯公益性基础教育行为与营利 性基础教育行为采用不同的税收政策。国家、政府要发挥好 宏观调控的职责,提供制度激励,控制可能产生的诸如腐败、 地域性不公等外部性问题,做好“检验官”的角色[2],最终 实现营利性基础教育机构在教育领域中的公益性。总之,在 当前这场全球性、世纪性的基础教育体制重构浪潮中,我国 基础教育改革既要坚决反对绝对的市场化改革,坚决捍卫自 己的公益本性,又要适时应变,重新审视自己的功能与运行 方式,调动市场积极因素参与,促进基础教育良性发展。