【中国城乡二元幼儿教育财政机制构成及创新】城乡幼儿教育的差距

中国城乡二元幼儿教育财政机制构成及创新

据统计，1929年至1947年，偌大的一个中国，幼教机构数量 一直未能突破1400所，在园幼儿数最多时仅为13万余人。[3] 在办园体制上，民国时期的幼儿教育机构有公立的、私立民 办的，有附属于学校机关的，也有单独设立的。如南京高等 师范学校于1919年创建幼稚园，园址设在附属小学的杜威院 内。该幼儿园由学校全额出资办理，同时，也收缴学费等相 关费用。规定每半年缴洋2元(用品杂费1元，点心费1元)。

1920年开办的北京香山慈幼院由于主要是收容无家可归的 儿童，所以，开办之初经费由督办水灾的款项开支，但一直 没有得到地方财政资助。因而，其收容的儿童中，有免费的 孤儿、弃儿、贫儿，也有交费的儿童。南京鼓楼试验幼稚园 于1923年由陈鹤琴个人办理，后有朱深甫募款十分之八，幼稚园得以扩大改址。后历年经费由中华教育改进社、东南大 学教育科补助，1928年开始，江苏省教育厅每月给与津贴266 元，1929年11月开始，南京市教育局每月补助津贴60元。1927 年开办的中国第一所乡村幼教机构――南京燕子矶幼稚园 是在陈鹤琴资助500元的情形下开办的。’中华民国时期， 由于幼儿教育机构基本分布在城市，且规模相对较小，总体 上幼儿教育投入处于最初探索阶段，没有形成稳定的幼儿教 育财政体制。

2．老解放区二元幼儿教育投资体制的萌芽 1927年大革命失败后，中国共产党建立起了自己的红色 区域。1934年2月，中央人民内务委员部颁布了红色政权的 第一部关于学前儿童教育的文件一托儿所组织条例》，强调 采用因陋就简原则办托儿所。当时的托儿所办在农村，主要 是为成年人参加革命战争和生产劳动解除后顾之忧，故投入 上采取地方为主，自主办理，政府指导的方针。一般由本地 妇女看护、管理小孩，托儿所的用具政府补贴一部分。这种 特殊的投入方式，使得苏区的托儿所机构飞速发展。1934年， 兴国县已建立托儿所227个，而瑞金县计划发展托儿所920个。

…1941年1月，陕甘宁边区政府颁发《陕甘宁边区政府关于 保育儿童的决定》，要求在边区实行儿童公育制度，同时将 学前教育向民间推进。在这思想指导下，边区出现了多种类 型的托幼机构。一是由边区政府主办、费用完全由政府负担 的机构，包括中国战时儿童保育会资助的寄宿制的保育院和托儿所；
二是经费由单位(机关、工厂、学校、部队)自理的 单位日问托儿所；
三是临时成立的托儿班、哺乳室、游击式 托幼组织等。总体说来，当时的边区政府采用了重点包办党、 政、军托幼机构，适当扶持社团托幼机构，发动群众创办多 种形式的托幼机构的投资和办学思路。一方面，有比较稳定 的经费保证了保育院等幼儿教育机构的保教质量；
另一方面， 通过调动民间力量办理托幼机构，有力地促进了边区幼儿教 育事业的发展。《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》首 次将边区政府支持幼儿教育的行为制度化，是二元幼儿教育 财政体制的雏形。

二、新中国成立后二元幼儿教育财政体制的形成 1．二元幼儿教育财政体制形成的社会背景 新中国二元幼儿教育财政体制形成的社会背景主要有 两个方面。一是政府认定解放妇女劳动力作为幼儿教育最基 本的职能，并在实践中被不断强化。1952年，教育部颁布《幼 儿园暂行规程(草案)》，第一次明确规定幼儿教育的解放妇 女劳动力的任务。该《规程》指出，幼儿园的任务一方面是 根据新民主主义教育方针教养幼儿，使他们的身心在入小学 前获得健全的发育；
另一方面，则是减轻母亲对幼儿的负担， 以便母亲有时问参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等。

1956年，教育部．卫生部、内务部发布《关于托儿所幼儿园 几个问题的联合通知》，该《通知》进一步强调，为了帮助 母亲们解决照顾和教育自己孩子的问题，托儿所和幼儿园必须有相应的增加。因此可以说，在改革开放前，幼儿教育虽 然在学制中作为国民教育的第一环，但在实施中却更偏重于 其特有的解放妇女劳动力的这一社会职能。于是，很长一段 时间里，国家和社会都是依据幼儿教育服务社会的经济和政 治职能来思考财政投入问题。由于幼儿教育首先定位于服务 妇女就业，则其服务对象主要是城市女职工、女职员，幼儿 教育的这种功能定位在事实上将农村妇女排除在外。自然而 然，农村幼儿教育也就没有纳入政府财政预算。二是长期的 公有制计划经济体制。1956年，我国社会主义改造任务完成， 新中国开始步入公有制的计划经济体制时代。于是，以国家 机关单位和集体经济体为依托发展幼儿教育成为此后长期 的幼儿教育财政投入政策。

2．二元幼儿教育财政体制形成过程及特征 1953年中央人民政府政务院颁布《中华人民共和国劳动 保险条例》。这个条例指明了幼儿园、托儿所的基本性质 ――是为职工提供的劳动保障和社会福利的一个重要组成 部分。1956年，教育部、卫生部和内务部发布的《关于托儿 所幼儿园几个问题的联合通知》强化了幼儿教育的分散投资 体制，指出各种类型的托幼机构的经费、人事、房屋设备均 由教育行政部门、厂矿、机关、团体、部队、学校、群众、 私人等主办单位各自负责管理。在农村，提倡农业合作社举 办托幼机构。其指导思想很显然是将幼儿园作为职工劳动保 障和福利看待。1955年，国务院发布的《关于工矿企业自办中小学和幼儿园的规定》要求，幼儿园年需一切费用由各部 门列入“营业外”开支，编入财务计划。1973年，财政部发 布财企字第4l号文规定幼儿教育成本改在营业外支付，从制 度上完全确定了幼儿园归属后勤服务开支的准则，强化了托 儿所和幼儿园的单位福利属性。至此，我国的二元幼儿教育 财政体制形成。

20世纪50年代以来的二元幼儿教育财政体制表现出以 下几个特征。

(1)财政明拨与暗补并举。在这种体制下，我国政府一 方面在人、财、物等方面直接投入教办园，即财政明拨。同 时，还以职工福利间接投入国家机关、部队、企事业单位附 属幼儿园，即财政暗补[引。其暗补的基本方式是：一是各 单位在创办托幼机构中，经费从本单位基本建设费中支出；

二是国营企业在所提取一定份额的福利补助金中，部分经费 可用于托幼机构；
三是国家机关、部队、企事业单位的行政 经费、企业管理费和事业费中开支补助附属托幼机构。另有 工会经费等资助托幼机构。

(2)国家的职工福利政策对城市托幼机构的发展起决定 性的作用。由于国家激励各机关、部队、企事业单位财政支 持幼儿教育事业，从而使这些单位附属的托幼机构得到迅速 发展。另外，由于单位附属的托幼机构的归属性和依附性， 其办园条件和质量随所属单位的福利状况而起伏。

(3)对于城镇街道和农村社队，采取集体兴办的方式，保教人员的待遇，相当同等劳动力报酬。(4)幼儿教育多元 发展格局形成。教育行政部门、政府机关、事业单位和国有 大中型企业办幼儿园有着长期稳定投入积累，这类幼儿教育 机构越办越好；
而中小企业办园和街道办园一直未能够突破 托儿功能，发展状况徘徊不前；
农村幼儿教育事业由于一直 未获得财政投入，处于长期停滞状态。[6] 3．二元幼儿教育财政投入体制的变化 20世纪80年代以来，随着改革开放深入，我国计划经济 体制逐步向社会主义市场经济体制过渡，二元幼儿教育财政 投入体制也相应发生变化。但是，通过考察发现，改革开放 30年来，二元幼儿教育财政框架没有得到根本性的突破，原 有的城乡二元体制为新的二元体制所取代。其基本表现是， 政府财政投入主要流向教办园、政府机关园及其它部门园。

而原有的集体经济体办园、国有企业园大多解散，代之为私 立园的大量涌现，而后者逐渐成为办园力量的主体。

(1)“两条腿走路”的财政体制内涵逐步扩大 1979年，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪 要》，要求幼儿教育工作应继续坚持“两条腿走路”的方针， 恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织，继续提倡机关、部 队、学校、工矿、企事业等单位积极恢复和建立哺乳室、托 儿所、幼儿园。同时，随着国民经济管理体制的改革，生活 服务事业逐步向社会化方向发展，托幼事业社会化也成必然 趋势。这预示着幼儿教育在办园和财政体制上将突破由国家和集体基本包揽的格局。原有幼儿教育财政体制中的国家和 集体经济体的“两条腿”在幼儿教育发展中将只是其中一个 方面的力量，同时，还应充分调动社会民间资本发展幼儿教 育。

(2)农村幼儿教育仍然处于“人民教育人民办”的状态 20世纪80年代中期，“人民教育人民办”是当时中国普 及义务教育的基本办法。其主要方式是地方投入为主，家庭 承担一定的教育费用。1983年，教育部颁布《关于发展农村 学前教育的几点意见》，指出发展农村幼儿教育，应通过多 种渠道筹集资金。可采用社(乡)统筹，生产队(村)自筹，群 众集资，家长交纳少量保育费等多种办法。并指出，按照“地 方为主，分级管理”的做法，各级财政部门应根据财政部1980 年制定的《国家预算收支科目》的规定，在地方教育事业经 费中列幼儿教育专项。教育基建投资也应包括幼儿教育项目， 在有条件的地方，地方财政还应对农村幼教事业给予适当补 助。从以上规定可见，对于发展农村幼儿教育，主要采取当 地为主，其经费渠道限于社(乡)、队(村)集资自筹，家长付 费的办法。《国家预算收支科目》中虽然规定地方教育事业 经费中列幼儿教育专项，但对于庞大的农村学前教育事业来 说，则属杯水车薪。且一般情况下，所谓的“幼儿教育专项” 经费基本上被投入到城市的教办园或政府机关及部门园。

(3)幼儿教育财政倾斜性投入体制…确立 由于目前我国还没有立法强制将幼儿教育经费专门列项，国拨经费的比例极小。且幼儿教育机构在行政上归各举 办单位和个人管理，幼儿教育行政管理体制分散，非教办园 分布广泛和数量庞大。在这种情况下，我国幼儿教育财政投 入对象主要在城市。在城市幼儿园中，又主要投入到教办园、 政府机关园和部门园。尤其是各地教办园，从行政上归VI教 育部门管理，由教育部门直办、直属和直管，自然备受各地 教育行政机构关照。农村乡镇中心幼儿园的建设最近几年才 开始受到地方财政的关注。这样，国拨教育经费主要流向了 教办园，其次是政府机关园和部门园。在得天独厚的长期关 照中，它们基本上成为当地的重点园、中心园、示范园。随 之我国的幼儿教育财政投入倾斜性体制被正式建立起来。显 然，倾斜性投入体制人为拉大了幼儿园之间的差距，造就了 部分优质幼儿园。虽然，这些优质幼儿园在当地幼儿教育中 发挥了一定示范效应，但总体上看，倾斜性投入没有顾及到 大部分比较落后的幼儿园，不利于实现教育公平。

(4)社会资金成为发展幼儿教育经费的主渠道 2003年，教育部出台《关于幼儿教育改革与发展的指导 意见》。该《意见》指出，今后5年(2003～2007年)幼儿教 育改革的总目标是形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会 力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相 结合的发展格局。从统计数据来看，从1997年开始社会力量 办园数据逐年加大，2000年社会力量办园开始占据半壁江山， 2005年社会力量办园占幼儿园数比例达2／3，2008年有些省份的社会力量办园数量占整个幼儿园的80％，《意见》目标 实现。对于社会力量办园，国家主要采取鼓励的措施，一些 地方制定相关的标准与条例予以监管，国家与地方财政均未 进入社会办园。可见，自20世纪90年代开始，社会资金逐步 成为发展幼儿教育经费的主渠道。

三、二元幼儿教育财政投入体制改革必然性及要求 当前，二元幼儿教育财政投入体制的基本形态是政府公 共财政仅负责教育部门办园和政府机关及部门幼儿园，而城 市集体性幼儿园、社区幼儿园及农村幼儿教育机构的发展由 当地负责，其结果造成不同类型和不同地区幼儿教育发展极 不平衡。教育部门园和政府机关及部门园的房舍、设备和师 资40水平优越，教育质量较高，往往为当地示范幼儿园。而 社区办幼儿园和个体办幼儿园经费主要由家长交费，这类幼 儿园的办学条件简陋，缺少必要的设施，教育质量较差。农 村幼儿教育长期没有得到政府财政支持，同时又形成不了市 场，其办学条件和保教质量水平更是可想而知。与之相对应 的是，政府机关、科研院所、军队、大学工作人员的子女等 享受政府财政支持，而城市普通市民家庭的儿童、农村儿童 与幼儿教育财政支持无缘。幼儿教育的这种投入制度与公共 财政的公平原则和教育投资的能力支付原则相违背。根据科 学发展观的要求，在促进城乡统一、构建和谐社会的时代进 程中，改变二元幼儿教育财政投入体制势在必行。

1．科学定位幼儿教育的功能政府投入的合理性首先在于科学定位幼儿教育的职能。

目前，国外认识幼儿教育的职能主要有以下几方面观点：儿 童发展的观点、儿童人力资源开发的观点、社会发展干预观 点、经济学的收益观点、宗教的观点。…归纳起来，幼儿教 育事业兼具社会福利、经济和教育三重职能。从社会福利上 看，幼儿教育是政府支持家庭养育下一代和减少儿童起点差 异的工作部分，它对纠正社会阶层差异导致的教育不平等具 有重要作用。从经济上看，幼儿教育为妇女就业提供强有力 的支持，它对增加家庭收入和消费都有重要意义。同时，还 具有谋求性别平等的意义。从教育上看，幼儿教育对于儿童 早期认知、情感和技能开发，作为一个人终身学习的起点。

对一个人的学习和发展起到终身奠基的重要作用。从社会福 利、经济发展和教育发展战略思考，幼儿教育财政应该具备 广泛覆盖、基本标准、城乡统筹等基本属性。对幼儿教育社 会职能的认识达成一致，是二元幼儿教育财政投入体制改革 前提。

2．化解“地方为主，分级负责”的财政投入格局 20世纪90年代以来，由于经济体制转型，企事业单位逐 渐剥离其原有的社会服务职能，其中包括幼儿教育。这样， 原有的社会服务就需要新的承接者，这需要政府通过加以调 控解决。而政府的财政投入状况又不平衡，一是各级财政状 况的不平衡，中央、省一级政府财力较强，而市县乡镇一级 政府的财政能力一般比较薄弱；
二是区域财政不平衡。这样，地方财政能力不足成为制约地方政府承担学前教育责任的 主要障碍。因此，一方面，可以继续实行“地方为主，分级 负责”管理体制，以增强地方对幼儿教育的责任与积极性；

另一方面，鉴于市县乡镇一级政府的财政能力较弱，及各地 经济财政差异较大，建议建立中央及省一级幼儿入园资助体 系和转移支付制度，保障幼儿入园受教育的公平性。我国政 府在财政上可以重点扶持公办园，但要规定公办园优先招收 贫困儿童，规定公办园中贫困儿童所占的比例，对贫困儿童 实行学费减免政策。对进入私立园中的贫困儿童实行个人及 其家庭补助，保障他们最基本的入学机会和就学条件。各级 政府，尤其是中央政府，还可以通过设立幼儿教育专项经费， 主要用于转移支付，支援贫困落后地区和农村地区的幼儿教 育。

3．将所有的公办幼儿教育机构划归教育部门 进行幼儿园归属调整，改变公办幼儿园条块分割的局面。

将公立幼儿教育机构统一划归教育部门管理，使现有附属在 政府机关、事业单位、农村乡镇中心幼儿园等幼儿教育机构 统归地方教育部门管辖，打破托幼机构分属各级各类部门单 位，因其挂靠机构的行政级别而级别不一的局面，使各托幼 机构站在同一起跑线上，没有等级之分。这样，可以解决各 级政府和附属单位只给其直属园拨款的幼儿教育财政经费 分散安排问题，使有限的幼儿教育经费达到统一由教育部门 安排使用的目标。4．增加幼儿教育经费总量 长期以来，我国幼儿教育总投入在GDP中所占比重极其 微小。我国幼儿教育始终处于政府财政结构的最边缘。从经 费的角度分析，在幼儿教育、小学教育、中学教育、大学教 育四级教育系统中，幼儿教育是四级学制的第一级，但其总 投入占全国教育总支出的比重最小，如1998～2004年中一直 维持在1．27％～1．44％之间【9。。幼儿教育从社会和政 府部门所能获得的教育资源最少，其经济基础最薄弱，地位 最低下。从国际比较看，我国2003年幼儿教育总投入占GDP 比重处于最低水平，大大落后于欧洲、美洲、大洋洲，以及 亚洲的一些主要国家。中国的幼儿教育总投人占GDP的比重 只大约相当于这些国家平均水平的1／10。[10】因此，要从 根本上解决我国的二元幼儿教育财政投入体制，其基础是参 照有关国家的标准，增加政府对幼儿教育的财政投入总量， 使其达到一定的水平。