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乡村教育促进法律保障完善:如何完善乡村治理

来源:实习总结 时间:2019-11-05 07:58:11 点击:

乡村教育促进法律保障完善

乡村教育促进法律保障完善 作为统筹城乡教育改革的试点地区,促进农村教育发展 具有重要的现实意义。重庆市农村教育相对滞后、城乡教育 发展不均衡的根源主要在于“大城市+大农村”的二元经济 格局与城乡经济发展的不平衡。在新一轮的农村教育改革中, 重庆可以农村教育法治建设为突破口,以教育的公平理念为 血脉,以法律的制度性规范为骨骼,实现重庆农村教育的长 足发展,并因此促进西部欠发达地区乃至全国的农村教育。

一、促进我国农村教育法律保障的应然选择从本源意义 和终极意义上讲,发展农村教育应当归属于农村人口发展权 的范畴,也是人权体系中的重要内容。制约农村发展的真正 因素是农村教育权利贫困[1],农村的难题不仅仅体现在 物质上的贫穷,更是一种精神与理念上的贫瘠。黑格尔认为, 人必须通过培养教育才能成为自由的人[2],如果没有良 好的教育,没有畅达的知识与经验的传承,农村人口便很难 培养自身的“现代公民意识”,也很难具备脱贫致富的技能 与本领。就国际和民族而言,公民受教育权实现程度的高低 对国家和民族的生存和发展具有决定性的意义[3]。因此, 我国宪法将受教育权规定为公民的一项基本权利,从立法的 高度确保教育发展权的实现。从法律应然状态的价值诉求讲, 城乡教育应当是“平”的,平等性是受教育权的鲜明特征。

但是笔者认为,形式的平等可能意味着实质的不平等,而形 式的不平等却往往能够彰显公平。古罗马法学家塞尔苏斯主张“法是善良和公正的艺术”[4];
美国社会学家罗尔斯 也提出,对社会和经济不平等的安排,应该使这种不平等既 符合地位最不利的人的最大利益,又按照公平的、机会均等 的条件,使之与所有人的地位和职务联系在一起[5]。由 此,笔者认为,不平等的必要性与正当性决定了我们有必要 用法治的形式对其进行调适。所以,我们用“教育公平”来 表达对教育法治首要价值的追求更为妥当。教育公平是社会 公平的重要基础,推进教育公平是一项艰巨而复杂的社会系 统工程。促进城乡教育公平是国家发展教育事业的重要方向, 教育公平的关键是受教育机会的公平,重点在于促进义务教 育均衡发展和扶持农村困难群体,根本措施是“以法治促公 平”,即以“依法治教”来促进教育的公平。法是最优良的 统治者。西方社会法学家庞德提出,法的功能在于调节、调 和与调解各种错杂和冲突的利益,以便使各种利益中大部分 或我们文化中最重要的利益得到满足,而使其他的利益最少 的牺牲[6]。因此,法治或许是实现公平最有效的秩序模 式。中国目前还处于向法治转变的进程中,法治建设主要还 是一种政府推进型的法治,其前景在很大程度上取决于政府 对法治目标和实现步骤的战略设计和思考,取决于国家对近 期行动计划与长远目标行动的统筹谋划和适时合理推进的 结果[7]。在中国农村教育改革的历程中,农村教育的环 境与状况会因时因域而有所变动,农村法治始终是一种不断 完善的实践。因此,在农村教育法治建设中,唯有将国情与域况、全国法制统一与地方自治立法有机结合起来,才能实 现农村教育的可持续性发展。

二、重庆农村教育法治的现状 (一)重庆农村教育法治进展与成效重庆市把教育作为 城市核心竞争力的第一要素,将农村教育改革作为全市教育 城乡统筹发展的重中之重。2006年,重庆在全国率先偿 还18亿教育欠债,主城九区“普九”欠款的,市政府财政 承担20%,区县承担80%,走在了新义务教育法的前面 [8]。2006年11月,中共重庆市委二届十次全委会 在《关于构建和谐重庆的决定》中提出“优先发展教育事业, 促进教育公平”,确立了“到2020年时把重庆建设成为 长江上游的教育中心”这一发展目标。2008年秋季,重 庆全面实现了城乡免费义务教育,惠及全市360万中、小 学生。2008年7月是重庆农村教育发展的转折点,教育 部与重庆签订了建设国家统筹城乡综合配套改革试验区战 略合作协议,重庆自此成为西部地区实行统筹城乡教育的一 块“试验田”,全市人均受教育年限由2000年的7.3 7年上升到2008年的8.6年[9]。到2010年, 初中毕业生升入高中阶段的比例由1996年的56.1 6%提高到90%,实现普及高中阶段教育;
高等教育毛入 学率由1997年的8%上升到30%,进入了大众化阶段 [10]。在农村教育方面,一方面,重庆进城农民工子女 就学问题的解决已颇见成效,接受农民工子女就学的学校已达到623所,接收农民工随迁子女近259万人入学,投 入230亿元建设包括农村寄宿制项目、农村远程教育在内 的教育重大项目[11];
另一方面,重庆通过城乡学校“百 校牵手”、“捆绑发展”、“对口帮扶”等一系列举措,推 进了城乡教育的均衡发展。2011年5月1日,适应《义 务教育法》修改的《重庆市义务教育条例》正式实施,该条 例将对重庆市统筹城乡发展中的教育事业发挥重要的影响。

(二)重庆农村教育法律保障的不足重庆在统筹城乡教 育“试验田”期间,基本解决了农民子女上学难、农村学生 辍学率高以及义务教育完成率低的问题,农村义务教育普及 工作成效显著,在职业教育、民办教育等教育结构调整方面 取得了一定的成绩。但是,就重庆农村教育的长足发展而言, 尚缺乏立法的充分保障,现有的制度尚不能完全解决农村教 育的法治保障问题。

1.重庆农村教育法律保障的制度供给不足俄罗斯曾严 格试行各级政府分担对各级教育经费保障责任的举措,但主 要因缺乏必要的国家收入分配机制而以失败告终,后续改革 也因欠缺预算机制综合改革经验而陷入具体学校和各级教 育拨款的两难之中[12]。我国农村教育经费问题往往体 现在拨款之前的财政预算环节和拨款之后的利益分配环节, 经费投入存在“心有余而力不足”的难题。在依法治教的全 过程中,依法行政是关键,执法监督是行政保障,权利救济 是司法保障,他们与教育立法同步运行或者后续支持,都无法取代教育立法环节的基础性作用。因此,“有法必依”的 大前提应该是“有法可依”,重庆农村教育的首要任务在于 立法体系的完善。在立法上,重庆地方性教育立法面临诸多 困境。首先,地方没有一部针对农村教育的专门法规,目前 的制度都是普适于城市与农村的概括性规定,“不同情况相 同对待”的立法模式难以保证农村弱势群体的教育公平。据 调查资料显示,农村人口对农村教育单独立法的需求比较迫 切,特别是落后地区的农村对农村教育单独立法的要求更为 强烈。他们认为,需要用法律的形式来规范农村教育中存在 的一些普遍性的问题[13]。其次,政策性“意见”、“决 定”、“通知”、“方案”的数量与权威远胜于单薄的法律 性“办法”,政治的威望远胜于法治的权威。在我国传统政 治法律文化中,教育自诞生之日起就被深深地烙上了国家的 政治标签。台湾公法学者陈新民认为,指导方针树立了国家 的价值观,导引立法方向,其政治和道德作用大于法律意义 [14]。重庆农村教育的大政方针仅仅停留在政策层面, 有待于提升到法治的高度,以法律文本的形式转化为法律意 义上的指导思想或者具体规定。第三,立法层次较低,配套 机制不全。比如:《重庆市学生申诉办法》在性质上属于地 方性政府规章,在位阶上处于规范性行政立法的最底层,效 力略高于地方政府制定的临时性非规范性法律文件。同时, 该办法流于空泛,在貌似完备的授权性与义务性法律规定的 背后,缺乏监督、制衡的长效机制,缺乏程序性规范对实体性规范的保障。

2.重庆农村教育的内涵不足在城乡比较的视野下,从 国内经费投入看,农村小学生占全国小学生总数的75%, 但教育经费投入仅占48%,初中教育经费投入农村仅占2 9%,生均教育经费,城镇是农村的两倍多。从师资队伍看, 农村高一个学历层次的教师,比城市低30个百分点,教师 学历不合格率高达70%之多[15]。由此可见,农村教 育不仅输在了路上,更输在了起跑线上。重庆农村存在地域 性极强的特殊人群,即“留守子女”,与因无钱支付学费的 辍学儿童、街道乞食的流浪儿童一起构成了三大农村教育弱 势群体。他们中绝大多数没有条件继续完成义务教育阶段之 后的学习,据教育综合指数估算方法,在过去的10年里, 教育对重庆农村居民人均纯收入年平均增长速度的贡献率 为7.045%,其中高等教育的贡献率为0.54%[1 6]。因此,民办教育、职业教育等成为他们改变命运的救 命稻草,但重庆市农村职业教育等尚无法构成对农村发展的 有效支撑。重庆的农村教育结构体系主要由三大块构成,即 基础教育、职业教育、成人教育。笔者认为,其中包含继续 教育在内的成人教育领域的复杂程度高、不确定性强,又缺 少国外相关的立法经验,短时间内很难转化为立法规定。重 庆多数农村地区教育结构单一,普通中小学教育发展较快, 职业教育和成人教育相对薄弱。2010年7月,重庆市决 定把所有就读职业学校的农村学生自动转为城市居民,今后10年力争使200万农村学生变身“市民”,新增就业岗 位将优先接纳重庆职校毕业生。但是,农村职业教育状况仍 不容乐观,全市农村常住劳动力中,接受过专业培训的劳动 力仅为7.3%,职业学校的数量也由2006年的183 所减少到2007年的153所,减少了16个百分点,恰 恰与农村经济的加速发展背道而驰[17]。重庆农村职业 学校招生数和在校生数占高中阶段招生数和在校生数的比 例较低,很多地方的农村职业教育处于近乎瘫痪的状态。

三、促进农村教育法律保障的地方立法和国家立法的完 善 (一)促进农村教育地方立法的总体思路立法是一个多 元利益群体相互博弈和妥协后做出的制度安排,旨在使不同 的利益群体都能够享有畅通的利益表达。在农村教育法治尚 不健全的中国,完善和强化地方立法仍是必然的选择。首先, 立法体系的完善要经历一个从“政策文件”到“法律文本”、 从“统筹法”到“专门法”的渐进与转变。二战后,日本经 历了自《学制》《教育令》《学校令》《教育基本法》到《终 生学习振兴法》的演变,实现了向教育民主化立法时期的转 变。每一次教育改革的浪潮涌过,都会留下清晰的教育立法 的浪迹。笔者认为,日本历次教改的成功经验中最值得借鉴 的一点是:改革之后能够及时地将改革成果以立法的形式确 定下来,以此稳健改革的步伐、强化改革的功效。其次,重 庆农村教育立法面临着两大课题:第一,我们应该建立什么样的农村教育法治,其中首先要确定的是农村教育法规调整 对象的范围;
第二,我们应该如何建立农村教育法治,其中 首先最该解决的是农村教育立法目的与程序性问题。笔者认 为,虽然我国的法治基础与美国相去甚远,但是,美国在教 育立法技术方面的有些做法仍值得我们学习和借鉴:确保立 法程序透明度,提高公众参与度。可以规定听证会为教育立 法的前置程序,确保立法依据的充分与立法内容的科学。

(二)构建促进农村教育法律保障的全国立法重庆地方 教育立法已见雏形,但是由于其地方性立法的适用范围仅仅 (也只能)限于重庆,因此,如果不能对城乡教育群体进行 区别对待、特别保护,也就不可能真正突破重庆城乡教育中 的二元结构。笔者认为,在国家层面可制定专门法,如《农 村教育基本法》,对农村的特殊情况、特殊问题加以明确和 规范。第一,从立法目的看,《农村教育基本法》应当是农 村受教育人群权益的保护法,特别针对农村教育的薄弱环节 给予农村一定的教育优惠和激励政策,将农村教育中最普遍 的现实问题写入法律文本,针对性远胜于全面性,重在发挥 法律规范对行为的指引作用;
第二,从执法主体看,一定要 立足农村、基层民主自治的实情,找到“执法权威”与“便 民服务”的最佳切合点,善用“软行政”、“柔性行政”等 执法方式实现国家法与民间法的良性互动。

(三)地方和全国促进农村教育法律保障的立法重点高 等教育不是农村教育的长项,农村教育应该回归“实用化”的本质,注重智力成果向劳动生产力的有效转化,促进职业 教育的发展。

1.革新农村教育内容,调整农村教育结构笔者认为, 农村教育质量的提高包括三个方面:一是培养优秀人才;
二 是引进优秀人才;
三是留住优秀人才。具体如下:第一,做 好初等、中等、高等职业教育和普通教育共同发展,前后衔 接。同时,重视农村中高等学历文化教育,提高农村教育质 量;
第二,加强农村高中、甚至专业性大学的建设工作,加 强城乡间的校际合作,提高农村师资待遇,引进外来人力资 源;
第三,通过政策性立法,给予大学生村官一定的优惠待 遇,为农村建设提供充足的年轻力量。

2.加强职业教育立法,增设职业培训机构农村职业技 术教育的内容应与农业密切相关,其功能在于为农村经济以 及农业的发展提供实用型人才,使农村学生既能打下科学文 化的基本功底,又能掌握生产经营的各种技能,从而达成既 向高等学校输送人才,又向广大农村培养新人的双向教育目 标。2009年,我国《政府工作报告》明确提出了“大力 发展职业教育,特别要重点支持农村中等职业教育,逐步实 行中等职业教育免费”的要求。重庆已经依托职业院校新建 了5个农民工培训集团,在移民区县新建或配套改建15个 移民就业培训基地。但是,重庆市完成农村劳动力转移培训 人次、实用技术培训人次以及库区移民培训人次并未明显提 升,政策扶持的同时尚未将职业培训事宜提到教育立法的日程上来。目前,我国有关职业教育的规范性文件只有《中华 人民共和国职业教育法》(1996年),而当务之急在于 建立职业教育培训的立法保障。因此,笔者认为,在农村教 育法律保障中职业教育尤为重要,应通过地方性立法和全国 性立法设立农村职业技术培训机构,提升职业培训机构的法 律地位,同时颁发相应的职业及等级认证,提高社会对职业 教育学历的认同。四、结 语农村的发展靠人才,人才的培 养靠教育,因此,农村的教育尤为重要,同时,农村教育也 需要法律保障。从依法治国的视角上讲,一部现代教育的发 展史,就是一部教育立法史。因此,完善农村教育法治,已 经成为当前解决农村教育困境的必然选择和根本保障。

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