_浅议宪法实施的监督与保障

我国宪法是国家的根本大法，它规定了国家的根本制度和根本任务，是治国安邦的总章程。宪法制定后能否得到贯彻实施，关系到国家的前途和命运。因此，必须切实保证宪法的实施。

一

宪法制定以后，在实际生活中得到贯彻执行，才能发挥根本大法的作用。如果宪法得不到实施，那么再好的宪法也是一纸空文。1954年新中国制定了第一部宪法，当时党中央对宪法的遵守与执行非常重视，讨论决定重大问题能按照宪法规定办事，使社会主义过渡时期的各项事业得到迅速发展。1957年后，领导人的看法和注意力发生了变化，法律意识逐渐淡薄，甚至置宪法于不顾，造成以言代法、以权压法的现象日益严重。1958年在农村建立人民公社，这是涉及改变宪法规定的农村基层政权体制的重大问题，没有经过全国人民代表大会讨论决定，就在全国推开了。1966年发动的“文化大革命”，没有经过国家的法定程序，就在全国轰轰烈烈地开展了。当年刘少奇身为国家主席，竟不经任何法律程序被迫害致死。他在被迫害时手里举着宪法，可是宪法不起作用了。为什么会发生这样的历史悲剧？一个极为重要的原因，是宪法实施没有保障，民主法制被破坏。党的十一届三中全会总结历史经验教训，强调发展社会主义民主，健全社会主义法制，把它作为基本国策确定下来。历史在曲折中前进，1982年制定了一部好宪法。为了防止历史的悲剧重演，这部宪法自身规定了一些保障宪法实施的措施。一是规定了宪法的根本大法的地位。宪法是“国家根本法，具有最高的法律效力”，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”二是规定了监督和保证宪法实施的机构。全国人大及其常委会监督宪法的实施，全国人大常委会解释宪法，县级以上的地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法和法律的遵守和执行，从而建立了从中央到地方监督和保证宪法实施的体系。三是规定了修改宪法的严格程序。宪法修改必须由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人大全体代表的三分之二以上的多数通过，以维护宪法的稳定性。四是强调一切组织和个人都有保证宪法实施的职责。它规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。宪法的这些规定，对于维护宪法的地位、权威和尊严，保障宪法的实施，起着十分重要的作用。

二

现行宪法实施20年来，党和国家重视宪法宣传教育，广大干部群众的法制观念和宪法意识逐步增强，遵守执行宪法总的是好的。但是，也确实存在一些不能令人满意的现象。第一，保证宪法实施的具体法律制度不健全。现行宪法中“由法律规定”、“依照法律规定”等表述，共有45处，它表明我国社会生活的一切方面都必须依法办事，但许多方面还无法可依，特别是宪法关于社会主义民主政治建设的许多规定还没有具体化为法律，致使宪法规范所包含的民主内容落实不够。比如，宪法第三十五条规定，公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。公民如何行使这些权利，国家该做怎样的保障。现在只有集会游行示威法，还缺少新闻法、结社法等。又如，宪法规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”要把这些原则变为实践，还缺少政党法、监督法等必要的法律制度。第二，对立法监督不得力。宪法规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规、地方性法规。我国现有行政法规2000多件，地方性法规9000多件，报全国人大常委会备案后，至今也没有一件被认为与宪法、法律、行政法规相抵触而撤销。事实上并不是没有同上位法相抵触的，而是备而不审，审而不纠，造成法规与法规、法规与法律之间相互“打架”。立法上的隐患，往往诱发执法、司法上的混乱，造成不良后果。第三，对违宪行为未追究。建国50多年来，我国还未曾有过处理违宪案件的实践经验，并不是没有发生违宪的事情，而是没有对违宪行为实施监督。对于什么是违宪？达到哪些条件就构成违宪？违宪监督的对象、范围、方式、时效、标准、程序、处理效力和法律责任是什么？这无论在法律上还是理论上都不是很清楚，在实践中违反宪法的行为受到追究更成了一句空话。第四，人们的宪法观念不强。经过快20年的全民普法教育，广大干部群众的宪法观念有所提高，但离保障宪法实施的要求还差得很远，对宪法的学习还不够认真，宪法意识不强，办事往往想不到宪法，更不会运用宪法武器同违宪行为作斗争。影响宪法实施的因素很多，但要保障宪法实施，上述问题值得认真研究。

三

宪法实施是关系到国家前途、民族命运和人民根本利益的大事，是一项涉及全社会的系统工程，必须在党的统一领导下，全社会一切组织和个

（一）执政党的正确领导和党员领导干部遵守宪法，是保障宪法实施的前提。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，执政党的特殊地位决定了它是否遵守和执行宪法，必将影响全社会遵守和执行宪法。党保障宪法实施，主要有两个方面：第一，加强和改善党对宪法实施的领导，坚持依法治国的基本方略。党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家的目标。依法治国的实质是党领导人民依法治理国家，各级党组织要把依法治国，建设社会主义法治国家，作为推进社会主义政治文明的重要任务，长期坚持下去。依法治国的根本是依宪治国，依法办事首先是依宪办事，要进一步理顺党政关系、政策与宪法的关系、党的领导与国家机关职能的关系。领导干部要克服和防止以言代法、以权压法的现象，带头遵守执行宪法和法律，发挥表率作用，推动全社会学习、遵守和维护宪法，推进依法治国。第二，党要在宪法和法律范围内活动。一是要增强宪法观念。党员特别是党员领导干部要认真学习宪法，充分认识到保障宪法实施与坚持党的领导的一致性和重要性，自觉遵守和执行宪法，维护宪法的尊严和权威。二是要依照宪法办事。各级领导干部行使权力和各级党组织作出的决议、决定不得与宪法相抵触，尊重宪法和法律赋予国家机关的职权，对属于人大职权范围内的事，要按照法定程序办事，尊重人大及其常委会的法律地位。三是要追究违宪行为。各级党的纪检部门要依据宪法和党章的规定，把党的组织和党员执行宪法和法律的情况作为党的纪律检查的重要内容，对发现的问题要及时查处。要使党在宪法法律范围内活动的原则在现实生活中切实得到落实，不能只有一般原则规定，还必须有具体制度。正如邓小平同志告诫的“制度靠得住一些”。

（二）国家权力机关加强对立法和宪法实施的监督，是保障宪法实施的关键。全国人大及其常委会认真履行宪法赋予的立法、监督宪法实施的的职权，对保障宪法实施极为重要。在立法方面，一是完善立法体系。立法机关要将宪法的一些原则规定具体化为法律，完善我国社会主义法律体系，特别是要加强社会主义民主政治建设的立法，使社会生活各个方面有法可依。二是提高立法质量。科学规范国家机关的权力与责任、公民的权利与义务，制定反映广大人民群众根本利益的良法。三是要加强立法监督。全国人大及其常委会对备案的行政法规、地方性法规要及时审查，发现与宪法、法律相抵触的，应及时依法改变或撤销，维护国家法制的统一。四是要加强宪法解释。人们由于政治、经济地位和文化、政策水平、法律知识等差异，必然会对相同的宪法条文产生不同的理解。全国人大常委会要加强对宪法的解释，使公民准确、科学地理解宪法的精神，更好地按照宪法的规定办事。在监督方面，一是要加强对宪法实施情况的检查。全国人大及其常委会应加强监督宪法实施工作，组织对宪法实施情况进行检查。地方各级人大及其常委会应根据全国人大常委会的部署，对本行政区域内遵守和执行宪法的情况进行检查。检查的重点应放在本级的国家机关，促进行政机关依法行政，司法机关公正司法，保障宪法的遵守和执行。二是要对违宪案件进行监督。我国还没有违宪案件监督的先例，对违宪案件监督的对象、范围、方式、时效、标准、程序、处理效力和法律责任是什么，还不太清楚，应加强探讨和研究，建立适应我国国情的宪法监督制度，预防和追究违宪行为。三是完善违宪审查机构。宪法赋予全国人大及其常委会监督宪法实施的权力，但是在实践中可以看出，其中有欠缺之处。全国人大每年只开一次会，会期一般15天，很难对宪法实施进行监督。全国人大常委会每两个月开一次会，要行使宪法列举的20项职权，不可能用太多精力去监督宪法实施。全国人大各专门委员会的主要任务不是违宪审查，加上违宪审查的专业性，它们也难以承担违宪审查的重任。因此，我国迫切需要建立一个专门的违宪审查机构。对设立违宪审查机构，有关专家学者有各种不同的设想，笔者认为，根据宪法规定和监督工作实践，可考虑设立一个由全国人大产生、对全国人大负责，协助全国人大及其常委会行使宪法监督权的专门机构，减轻全国人大及其常委会的工作负担。

（三）人民群众遵守和维护宪法，是保障宪法实施的基础。保障宪法实施，不仅要依靠党和国家机关，还要充分依靠人民群众。彭真同志曾指出：“十亿人民养成人人遵守宪法、维护宪法的观点和习惯，同违反和破坏宪法的行为进行斗争，这是一个伟大的力量。”要发挥人民群众在宪法实施中的作用，当务之急是要进一步加强以宪法为中心内容的法制宣传教育，让人民群众学习和掌握宪法，了解宪法的内容，理解宪法实施的意义，增强宪法观念，自觉地遵守和执行宪法。同时，要让人民群众懂得保障宪法实施是每一个公民神圣的权利和必须履行的义务，学会运用宪法，以宪法为武器，同违反和破坏宪法的现象和行为作斗争，使人民群众成为捍卫宪法的坚不可摧的钢铁长城。

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