中国教育投入问题分析:中国问题的分析

中国教育投入问题分析

首先,说其概念混淆是指其将财政性教育投入与财政预 算内教育拨款等同了起来。实际上财政性教育投入是由各级 财政预算内教育拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小 学的经费,以及校办产业减免税收四部分组成的。财政预算 内教育拨款显然小于财政性教育投入,而财政支出指的只是 预算内部分,因此用财政性教育投入与财政支出相比得出 34%的比例显然是偏高的(严格说来,城乡教育税费附加中的 城市部分是属于预算内支出,但数量不大)。其次,《中国教 育改革和发展纲要》规定的4%指标是到2000年才达到的要求。

上述第一条理由的持有者将这一指标提前到1995年实现,这 一假设隐含的前提是财政支出占国民生产总值(或国内生产 总值)的比例不变。这是不能成立的。1995年,我国财政支出 占GNP的比例只有11%左右,而1978年和1991年这一比例分别 为32.2%和18.6%。近年来我国财政收入占GNP的比重下降的 状况是不正常的。根据国际货币基金组织提供的各国政府财 政统计数据,近年来我国财政收入在国民生产总值中所占的 比重不仅大大低于发达国家的水平(一般低20%以上),而且 也低于多数发展中国家的水平。我国的GNP已经位居世界前 列,财政占GNP的比重如此之低是与我国经济发展的水平不 相称的,也削弱了政府宏观调控的能力。八届人大四次会议 批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》已明确指出,今后一个时期要提高财政收入占GNP的 比重。到2000年,我国GNP预计达到8.5万亿元,按不变价格计 算,若财政性教育投入达到4%,则其总额可达3,400亿元。据 有关部门测算,若预算内教育拨款在“九五”期间按年均17% 的比例递增(1991―1994年的年均递增率为24.35%),则到 2000年可达到2,268亿元,占GNP的比例为2.67%左右(其余 1,132亿元为城乡教育税费附加等其它财政性教育投入,占 GNP的比例为1.33%左右)。

这样,假定财政支出占GNP的比例届时可达到1991年的 水平,即18.6%(这对我国的经济发展实际来说是不偏高的), 则预算内教育投入占财政支出的比例只有14.35%左右,这样 安排财政预算并不会给财政带来不堪承受的重负。因而,也 不存在第一条理由所说的不可能达到4%指标的问题。第二条 理由是建立在第一条理由的基础之上的,仍然是假定在1995 年即达到4%的指标,它认为即使国家拿出已无法承受的 2,300亿元人民币作为对教育的投入,也弥补不了维持现在 的教育规模、教育水平的经费缺额,因为目前我国学校教育 所需经费中,财政支出只占约50%,其余要由学校自己解决。

关于其假设的不合理性前面已经论及,这里毋需赘述。这里 只想就这2,300亿元教育投入的作用做进一步的分析。不妨 权且在其不合理的假设基础上认定1995年财政性教育投入 占GNP的比例达到了4%,其数额为2,300亿元人民币。那 么,1995年我国实际财政性教育支出只有不到1,500亿元,与其假定的2,300亿元相差800亿元。那么,这800亿元意味着什 么呢?让我们举两个简单的例子来说明其数额上的概念。一 个例子是众所周知的高等教育领域里的“211工程”,该项目 的一个目的是,面向21世纪重点扶植100所大学,使其中的一 些大学达到世界一流水平。这样一个影响巨大的项目,中央 政府5年里拿出的财政投入也只有20多亿元人民币(其余各 部委和各省将对其所属入选的大学给予经费支持)。另一个 例子是“普九”扶贫项目,该项目中央将在6年内拿出39个亿 支持贫困地区的“普九”工作,各省的配套资金共为78个亿。

中央和地方财政在这样一个大规模的项目上投入的总额,6 年一共也只有117亿元。此外,在对4%这一指标持不同看法的 同志撰写的同一篇文章中也举过一个例子,认为当前我国每 年约有400万小学毕业生、600万初中毕业生和100万高中毕 业生不能升入高一级学校,要解决这个问题,国家起码要拿 出300亿元人民币的初期投入,而要维持新增学校的运转,每 年又需100亿元左右。这实际上是说,按照他的估计,第一年 需增加总投入400亿元人民币,以后每年增加100亿元即可解 决这一问题。

现在假定财政性教育投入一年增加了800亿元人民币 (以1995年为例),这个数字实在不能算作是一笔小数目。若 真的能增加这么大量的教育经费,相信我国教育的规模、水 平与质量一定会有一个明显的扩大和提高。最后需要说明的 是,第二条理由中曾提到,目前我国学校教育所需经费中,财政支出只占约50%,其余由学校解决。这种现象对于义务教育 阶段是极不正常的,而对于其后阶段的教育则是可以考虑成 本分担和成本补偿的。其理由将留待下文再议。除了对上述 理由的反驳之外,财政性教育投入占GNP的比例到2000年应 达到4%这一指标之所以重要,不仅仅因为它是党中央和国务 院的重要决策,还因为对教育特别是义务教育的投入根本就 是国家的责任。国家对教育的投入与一个国家的经济发展水 平成正相关关系,这是国内外许多学者从理论和实证两方面 长期研究的结果。这一结论具有不可推翻的权威性,因而也 已经成为一种常识。至于说到国家财政因为特殊的情况,在 一个短时期内没有达到应有的水平,比如说财政收入占GNP 或GDP的比例过低,并不能成为国家推卸其对教育进行投入 的责任的理由,而应设法解决税收征管问题,提高财政收入 及对其管理的水平。财政收入占GNP的比例过低,说明国家没 有把该收的税收上来,没有把该管的钱管住,并不能说明该 国没有足够的经济实力去支持教育。政府应做的事情是设法 加强税收征管,增加财政收入,加强财政管理,从而提高政府 对经济的宏观调控能力,提高增加教育投入的能力,而不应 把财政收入占GNP比例过低作为理由,将国家对教育所负的 责任推给民众。

二、关于“教育靠国家,是当前最大的思想障碍”的观 点 有的同志认为,改革开放以后,经济领域率先突破了靠在国家身上的传统,并且取得了有目共睹的成就,但在教育 方面却始终没有突破这一禁区,从而成为当前教育改革最大 的思想障碍。他们认为只要突破了这一思想障碍,我国的教 育投入不足问题即可迎刃而解。他们还指出,教育之所以靠 在国家身上,主要基于以下四条理由:1.教育是国家基础性 的、公益性的事业,理应财政投放、国家去办;2.当今世界上 绝大部分国家及历史上的文明国家,都是国家投入,国家办 教育;3.发达国家和许多发展中国家教育投入的相对比例都 高于我国,所以,我国应增大投入比例;4.连资本主义国家的 教育都由财政大量投入,我们社会主义国家更应该如此。他 们认为这四条理由是当前思想障碍的根源,不突破就很难开 拓一个广阔的道路③。那么,上述四条理由到底能否成立,或 者干脆应当被看作是思想障碍呢?这四条理由中除了第四条 带有明显的政治性质,不在本文的讨论之列外,其它三条似 乎都与教育经济学和教育财政学理论有关。下面将着重对这 三条进行分析。

(一)关于第一条理由教育具有公益性,这是无庸置疑的。

但各级各类教育的公益性程度是有显著差别的。说教育具有 公益性,意味着教育具有公共产品的性质;而说各级各类教 育的公益性程度不同则是指其具有的公共产品的性质程度 不同而已。按照经济学理论,公共产品是指政府向公民提供 的各种公共服务的总称。公共产品的范围很广,如国防、治 安、司法、行政等,政府提供经费而得以实现的教育、卫生保健、社会保障等服务也属于公共产品的范畴。相对于公共 产品而言的私人产品是指公民个人或企业通过市场而提供 的产品与服务。介于二者之间的是准公共产品。三者之间的 差别主要表现在产品供给者不同,排他性的有无,收付费方 式的不同,以及价格的高低上。

公共产品的供给者是政府,是一种没有排他性的服务, 其费用靠的是财政收入,并且其价格是垄断性的,即由供给 者规定,不能讨价还价,一律按规定收费或免收费。私人产品 的性质则与此迥异,准公共产品的性质介于前二者之间,这 里不再赘述。根据上述理论,经济学家们把义务教育划归为 纯公共产品,义务教育阶段后的教育则被划归为准公共产品。

这样看来,义务教育的确应属于纯公益性事业,理应由国家 财政投入,政府兴办。而义务教育阶段后的教育因为不同程 度地具有公共产品的性质,亦应属于公益性事业的范畴,国 家也要在相当程度上给予财政支持。这里的关键是要把教育 划分为义务教育和非义务教育两类。义务教育因其具有纯公 共产品的性质,因而完全应由政府保证财政上的支持。非义 务教育因其具有准公共产品的性质,除政府财政支持外,还 可以采用成本分担或成本补偿的办法从学生及其家庭,以及 其它可能的渠道筹集一部分经费来保证学校教育工作的正 常运行。

(二)关于第二条理由当今世界上绝大多数国家以及历 史上的文明国家,都是国家投入,国家办教育,这是一个无可否认的客观现实。那么,为什么会出现这种现象呢?它真的是 当前我国教育投入改革的思想障碍吗?这的确是一个应当认 真思考的问题。笔者认为,上述客观现实的存在是有其深刻 的理论原因的。以义务教育为例,根据教育经济学理论,义务 教育有两个最显著的特性,其一是它的强迫性,即任何一个 公民都有责任和义务将其适龄子女送入学校接受义务教育, 不得以任何理由使其子女不接受义务教育。否则,将被视为 触犯法律。其二是它的免费性,即接受义务教育的学生及其 家长不必为此付费,国家则有责任和义务为这些少年儿童准 备各项必需的物质条件,提供接受义务教育的机会。有些发 达国家不但免收学费和杂费,甚至还为学生提供上下学的交 通便利以及免费午餐。义务教育为什么要免费呢?因为任何 一个国家都有自己的社会经济发展目标,为了达到这一目标, 就必须要求其公民具有一个最低标准的科学文化素质。社会 越发达,这一标准就越高,这一标准的衡量即是义务教育的 年限长短。国家认为要实现政府既定的社会经济发展目标, 其公民最少必须接受某一特定年限的义务教育,否则在其它 方面所做的一切努力都将因公民素质的低劣而付诸东流。义 务教育,从“社会本位论”的角度来看,反映的是国家对其公 民素质的基本要求。这一关于义务教育的要求在世界上大多 数国家都被以法律的形式规定下来。这就是它的强迫性。强 迫意味着家长若不将其适龄子女送进学校学习就是违法,违 法就要坐牢。这就产生了问题。既然是政府强迫公民做的事情,就要考虑到公民的支付能力和支付意愿。

否则,你要我把子女送去接受义务教育,我没钱怎么办? 或者说尽管我有钱,但我凭什么为你强迫我做的事情付钱 呢?因此,这就要由政府投入。这也就是它的免费性。对于非 义务教育阶段,根据“谁受益,谁投入”的原则,由于受教育 者在接受进一步教育后,其预期的经济收益和非经济收益都 比未受进一步教育者增多,因此向其征收一部分学费作为成 本的补偿是无可厚非的。由于多受教育者不但增加了自己的 预期效益,同时也为社会和经济的发展作出了更大的贡献, 因此国家也是受益者之一,因而自然也要对非义务教育进行 相应的投入。从上述分析来看,当今世界上大部分国家以及 历史上的文明国家都是国家兴办教育,国家对教育进行大量 的投入,是有其深刻的理论根源的。此外,在涉及教育的现行 国际公约中也多次提及教育方面的经济政策问题。联合国新 闻办公室公布的《经济、社会、文化权利国际公约》第13条 中规定:初等教育应属强迫性质并免费普及全民;各种中等 教育应逐渐实行免费教育制度;高等教育应根据能力逐渐实 行免费教育制度④。联合国教科文组织《反对教育歧视公约》 中提到初等教育免费⑤。《儿童权利公约》则明确指出缔约 国必须“实行全面的免费小学教育”⑥。这些公约所依据的 都是联合国《宪章》的基本宗旨,对缔约国均具有一定的约 束力,也是长期以来各国努力为之奋斗以求实现的目的。这 也从一个全球性的层面上规定了国家对教育投入应负的责任。

(三)关于第三条理由第三条理由认为,发达国家和许多 发展中国家教育投入的相对比例都高于我国,所以,我国应 增大投入比例。事实上,世界上大多数国家教育投入的相对 比例高于我国已是一个不争的事实。问题是如何看待这个事 实。我们不应否认不同的国家有不同的国情,因此,教育投入 的相对比例不可能也没必要完全等同。但是,我们也决不能 忘记人类社会发展的确有其内在的普遍规律。教育发展要适 应经济发展的需要,同样也需要经济的支持,就是其中的规 律之一。办教育要花钱,对于这一点已无人持任何异议,问题 是由谁来花这份钱。理论分析的结果表明,义务教育应由国 家投入,现在的关键是对于实际情况的分析。把第三条理由 作为阻碍我国教育事业发展的思想障碍的同志认为,目前, 中国的实际情况是政府财政收入比例太低,国家不能履行支 持教育发展的责任,因而不能和世界上的其它国家相比,应 当突破教育靠在国家身上这一思想障碍,主要依靠群众解决 目前我国教育投入不足的问题。对于这种观点,笔者认为有 对其进行深入分析的必要。前已论及,办教育需要钱,其经费 来源说到底都是来自一个国家的经济发展。政府出资办教育 也好,直接从人民群众口袋里掏钱办教育也罢,这些钱的多 少反映的都是一个国家的经济实力。一般地讲,一个国家GNP 的大小反映了该国的经济实力的大小,而其人均GNP越高,则 其经济发展水平亦越高。GNP与人均GNP这两个指标既不等同又相互关联,其差异 主要反映在一国的人口数量上。财政收入或支出占GNP的比 重反映的是一个国家对其经济社会总的宏观调控能力。财政 性教育投入占GNP的比例反映的则是一个国家在教育投入方 面所作的努力及其对教育发展的宏观调控能力。世界上任何 一个发展中国家和大多数发达国家都不能也不愿用财政把 全部教育包揽下来。改革开放以来,我国政府也从未再有过 这种政策倾向。但也没有什么国家不把教育投入作为政府最 重要的责任之一。这里的关键问题有三。其一是要把教育划 分为义务教育阶段和非义务教育阶段两部分。对于我国来说 就是九年义务教育和初中后教育两个阶段,义务教育阶段应 由政府负担全部投入,其理由已如前所述(尽管我国并没有 完全做到这一点)。对初中后教育的投入,政府也应负相当大 的责任。我国目前2亿多各级各类在校学生中,四分之三强为 义务教育阶段的学生,这就决定了我国教育在很大程度上必 然要求国家给予相应的投入。

教育投入相对比例过低必然会影响“普九”的顺利进行。

其二是要清醒地认识到这第三条理由属于国际比较的范畴, 它隐含的前提是不管世界各国的政治制度、经济发展水平、 民族、肤色以及宗教信仰如何不同,其国家一定的经济发展 水平都是对应于一定的教育发展水平的。关于一国教育的财 政投入与其经济发展水平关系的实证研究表明,二者呈明显 正相关关系。其三是办教育由谁出钱最好的问题。严格讲,这是一个规范性研究的课题,它牵涉到较多的价值观念及利 益立场问题,不妨对其做一些深入浅出的必要分析。前面说 过,政府的教育投入反映了政府对一国教育发展的宏观调控 能力,这一调控能力主要表现在通过经费的转移支付而对贫 困地区的教育发展进行帮助。如果政府对教育的投入比例过 低,各地教育如果主要依赖人民群众的教育消费,政府丧失 了对教育的宏观调控能力,考虑到教育对经济生产的促进作 用,这势必造成不同地区贫富差距的世代效应。这样一来,政 府也就没有尽到自己对教育所负的责任,其结果也与《儿童 权利公约》等国际公约中有关教育机会平等的条款相抵触。

因此,通过增加税收,提高财政收入占GNP的比例来增加政府 对教育的投入,从而增强政府对教育进行宏观调控的能力。

这样一种方式,比直接由人民群众付费办教育(尤其是义务 教育)的方式,要更有利于保证各地区人民不分贫富均能享 受到一定标准的教育。至于富裕地区的人民希望自己的子女 享受到一定标准以上的更好条件的教育而愿意出资支持教 育,那是“锦上添花”之举,断无不可之理。但政府千万不能 忘记为贫困地区的儿童“雪中送炭”的责任。基于上述分析, 笔者认为,借鉴世界上多数国家的经验,适当提高教育投入 的比例,并不能被武断地认为是阻碍我国教育发展的思想障 碍。

三、关于人民群众的教育消费性投入及公平与效益的关 系一些同志之所以认为“教育靠国家,是当前最大的思想 障碍”,一个重要的原因就在于他们认为人民群众有极大的 办教、支教热情,但这个热情受到了很大的阻碍和忽视。他 们的依据就是,现在城乡居民存款余额已近3万亿元,加上手 中游资和其它形式可供运用的财富,这笔数额已经超过了4 万亿元人民币。并认为如果机制得当,其中十分之一用于教 育,或者将3万亿元存款的利息用于教育,就都远高于目前国 家的教育投入。而且他们还提出,引导这笔钱用于教育的机 制,就是引导人民群众的消费倾向,鼓励其将钱花在教育上 ⑦。

实际上,自80年代中期财政体制改革以来,中央和地方 实行财政“分灶吃饭”,大部分高等学校和几乎所有的中、 小学校都已交给了地方政府管理。初等教育一度曾经下放到 乡、村一级。在村一级小学,除了教师的工资由政府负责之 外,其余一切经费几乎全由村里自行负担。不少村办学校几 乎全由村民集资建成,一些乡办学校和少数县一级学校也不 乏集资办学的事例。教育的权力下放对改善我国教育管理过 于集权化的状况起到了很好的作用,但初等教育下放到乡、 村一级也带来不少问题。主要是由于乡、村一级缺乏财政调 控能力,尤其贫困地区的乡村,当财政紧张时根本无法保证 教育工作顺利进行。为此,近年来国家已决定将初等教育收 回到县一级政府管理。

这样,由于县一级财政规模较大,县政府在必要时可以通过转移支付的方式对贫困乡、村的教育进行补贴。这些都 说明我国政府并不是没有看到人民群众办教、支教的积极性, 相反,在农村有时还存在着摊派教育集资款过多的现象,以 至需要中央出面要求各级政府注意这方面的问题。至于说到 3万亿元的城乡居民存款余额和人民群众手中近1万亿元的 游资和其它形式可供运用的财富,笔者认为笼统地谈这笔财 富根本难以说明任何问题,而应当专门研究这笔财富的分布 结构,即这些钱真正掌握在谁的手中,以及其可能的使用方 向。严格地讲,应当就这笔财富做类似洛伦茨曲线和基尼系 数的分析,从而确定其分布的偏差。但由于数据不易得到,笔 者尚未见到有关这方面的研究结论。但考虑以下几个方面, 对这一问题的分析还是不无帮助的。首先,是我国尚有近8亿 农民,除少部分沿海和东南经济发达地区的农民之外,大多 数农民的经济生活水平还不高,可以想见这些农民的人均存 款余额数不会太多。其次,即使是在城市地区,大多数居民仍 属工薪阶层,尤其是广大的国有部门的职工,其收入还是十 分有限的。再次,考虑到存款余额是人民群众过去若干年的 积蓄,在城市,由于长期以来我国的工资额里没有考虑到职 工的购房、子女教育和医疗、社会保险等需要,而现在正在 或即将实行的住房制度改革、医疗制度改革,以及高等教育 收费制度等的引入都成了居民存款可能的预期使用方向。

尽管我们不断可以由新闻媒介上得知总有人面对私立 学校令人咋舌的高昂学费,或者为给其子女得到一个择校生的名额而毫不迟疑地一掷万金,但认真统计起来,就会发现 能够出得起大价钱上学的人仍然是相当有限的。尤其是考虑 到农村地区的情况,农民的人均存款余额本就不多,扣除少 数发达地区农民的存款之后,这一数值会变得更低。现实中, 许多地区的农民除了要为教育捐资或集资之外,还有一些其 它必须支付的需要,如盖房、婚丧嫁娶等,也需要动用其存款 余额。按照恩格尔定律,一国国民家庭的消费结构可以反映 该国的经济发展水平,家庭总消费中家内食物消费支出比例 越高,说明该国经济发展水平越低。家内食物消费支出比例 达到60%,即被认为属于贫困的范畴。据统计,中国1993年的 国民家庭家内食物消费支出在家庭总消费支出中所占比例, 城镇为50%,农村高达58%,比80年代发达国家的同一指标高 出20%～30%,比一些发展中国家也高出不少。有学者曾经对 世界上124个国家家庭总消费中食物消费支出和教育消费水 平进行过实证分析,结果表明,二者之间呈显著负相关关系, 即家庭消费中用于食物的消费支出比例越高,用于教育的消 费支出比例越低。

这说明我国国民家庭的教育消费能力(从人力资本理论 的观点看应为教育投资能力)是十分有限的。此外,还要考虑 到大幅度增大人民群众的教育投入负担可能带来的社会动 荡问题。历史上,世界各国因学费问题而诱发的社会动荡并 非凤毛麟角之事。因此,在做出这样的决策时一定要慎之又 慎,正确处理好教育投入中政府财政投入和人民群众个人投入之间的关系,在确保社会安定团结的前提下增加教育投入, 促进教育事业的发展。最后,简单分析一下教育公平与效益 之间的关系。按照经济学理论,社会公平是指在人的价值和 权利的追求下,社会要能保障社会中低收入的贫困阶层的基 本生存和发展需要。教育公平是社会公平的一部分。公平不 等于平等,二者是极易混淆的两个相近概念。公平是在满足 激励、满意、保障三原则的条件下承认合理差异的存在;绝 对的平等在中国则和“大锅饭”意义等同。经济学家们往往 认为平等和效率之间存在着此消彼长的交替作用,但公平和 效益二者之间则常常可以共生共长。有人认为中、小学教育 采取“就地就近”入学的原则是表面公平下掩盖着的最不公 平的办法,它既不体现公平,又不体现效率,因此,利用条件 好的学校的优势,采取择校收费的办法,不但能解决公平与 效率的问题,而且可以增加一笔教育投入⑧。从严格意义上 讲,中、小学教育的择校问题只在城市中才是一个突出问题, 广大的县以下地区基本不存在这一现象。

因此,这与全国性的教育投入问题并不属于同一层次。

拿这样一个题目来做全国教育投入问题这篇大文章很难反 映问题的全貌。但既然这一问题涉及到了公平与效益,自然 也有必要对此进行一番分析。在城市,之所以存在择校问题, 自然是由不同学校的与升学率密切相关的师资水平、办学设 施条件和教学质量上的差异引起的。理论上,解决这一问题 的根本出路是设法尽量消除学校间的这种差异,使各校都能达到同一标准。这一办法的前提是国家要有充足的财力。韩 国就是在经济发达之后采用这一办法解决了这一问题。但从 中国的实际出发,目前尚无这样的经济实力。一些重点中、 小学的优势是通过国家多年重点投资形成的,通常是作为示 范样板学校建设的。若完全放开,实行择校收费的方式,由于 有钱的家长愿意出巨资送子女上重点学校,则必然导致重点 学校越来越“富”,一般学校越来越“穷”的“马太效应”。

然而,漠视重点学校对学生的吸引作用,视而不见择校现象 的存在也是不现实的。考虑到重点学校是国家投资的结果, 其目的是对其同类学校教育起示范作用,而完全放开的收费 择校方式强调的是“金钱面前人人平等”,这显然有悖于国 家创办重点学校的初衷。而对于大多数一般学校实行就地就 近入学的原则,让多数人享受同等的教育条件,对少数重点 学校实行“分数面前人人平等”则可以既体现了学习竞争下 的公平性,又体现了重点学校的示范作用。

至于少数有钱人家的子弟,若不满意一般学校提供的教 育条件和标准,按照国际公约中学生有权选择非公立学校接 受教育的规定,自然可以花高价到高水平的私立学校就读。

为了满足这部分人的需求,有必要鼓励举办一定数量的高质 量私立学校。这样,一方面一般公民的子弟中的出类拔萃者 可以通过学习竞争,公平地进入公立的重点学校学习,凭才 能享受政府提供的特别的教育条件和机会;另一方面有钱人 家的子弟也可以用金钱买到由私人教育机构提供的优质教育服务,而没有多占用属于全民的国家财富,这是市场经济 条件下经济规律的正常反映。但必须指出,随着国家经济的 发展,同一社区中公立学校的差异还是应当逐步缩小乃至最 终消失的。这里讲同一社区,是因为由不同地方财政来源支 持的学校是永远存在差异的。