合作治理与新行政法 从行政法的视角浅析药品回扣治理

从行政法的视角浅析药品回扣治理

治理药品回扣“顽疾”，法制要先行。在完善药品回扣治理过程中，首 先应完善法制体系，尤其是行政法律规制方面。但是，由于受市场经济、“以药 养医”的固有体制等多方面因素的影响，药品回扣治理存在许多问题。

一、 药品回扣的概述 (一)药品回扣的概念。按照是否采取账外暗中的方式，回扣分两种， 法律上称为明扣，暗扣。明扣是合理的，指卖方给予买方折扣的多少有具体的数 字和规定，明示公开且记入在帐。暗扣是违法的，它从法律定性上来说是商业贿 赂的典型行为方式。药品回扣指在药品销售过程中，制药厂用现金，实物等方式 采用账外暗中的手段退给药品购买单位一定比例价款的行为。药品回扣就是这种 狭义上的回扣即暗扣。

(二)药品回扣的特征 (1)身份集中化：犯罪主体身份较为集中，多为各医疗单位的领导或 实权人物，他们手握医院人、财、物的支配权和管理权，易利用职务之便犯罪。

(2)主体群体化：整个医药卫生领域是一个链条，各部门环环相扣，犯罪一旦发 生，多是窝案串案。(3)形式多样性：除了现金、礼卡、购物劵等实物形式，还 有大小学术会议赞助，发放讲课费、提供旅游，为医生购买学分、买职称，提供 情色服务等。(4)方式隐蔽性：随着新医改形式越来越隐蔽，如医药销售代表以 病人、朋友身份，与医生私下接触，一对一回扣交易。有的甚至不用清点核实， 不用签字打条，难以取证。

二、药品回扣的成因 (一)药品回扣的成因 1.体制机制上的不足(1)“以药养医”的顽疾：我国自古就是“医药不分家”，医生对药品的使 用自然形成一种垄断。医患信息的不对称和药品价格的刚性，使得患者只有极少 数的选择权和议价能力，医生拥有极强的供给诱导需求能力。

再加上中国“以药养医”的现实。在政府投入少的情况下，医院就陷入 了一种自负盈亏的状态，而我国医疗单位的药品销售收入占总收入的大部分，于 是为了提高收入，一些医院不成文的规定医生给病人多开药，开贵药。(2)管理 机制上的不完善：我国目前对药品定价主要采用政府集中招标定价，大部分药品 由生产企业自行定价后报物价部门备案即可。这种管制方式可能使有某些制药厂 虚报生产成本在申报出厂价时，把庞大的促销开支都打入药品成本，包括回扣、 销售提成及药品的广告宣传费等，而且政府定价有一个所谓的“前提”，就是要给 企业一定的利润率。

2.法律规制上的缺陷 (1) 立法上规定不明确：法律只是原则性规定，没有明确规定相应法 律责任，甚至只是提出自律性的规定对依法实行市场调节价的药品。(2)惩罚力 度偏轻：经济处罚最高为20万元，罚款数额较少。这就使得药品回扣的效果是以 小博大来获取暴利。犯罪成本低，风险小，从而失去法律的威慑作用。(3)执法 上的弊病：一是执法不到位。有权进行管理的部门有物价管理部门、工商管理部 门、药品监管部门、公安机关等众多执法部门。他们对药品价格都管又都管不到 位，管理过程中缩手缩脚或管辖权冲突，这种多头执法的混乱状态，必然导致执 法标准不一，造成监管不力、执法不严的现象，公检法等司法机关打击力度不够 对于收受药品回扣，这也从客观上导致回扣屡禁不止。

二是法制教育滞后。近些年来，一些医务工作者的价值观受到了冲击， 他们注重物质享受，对经济利益趋之若鹜，而且好多医疗工作者法律意识薄弱认 为医生吃回扣只是不正之风，不拿白不拿，存在侥幸心理，认为法不责众。这使 得很多医务工作者产生了信仰危机，弃病人健康、医德及社会道德于不顾，收受 药品回扣，给病人及社会乃至国家带来危机。

三、药品回扣的治理 药品回扣不正之风已经到了我们不得不采取切实可行的措施重拳打 击、重点整治的地步了。本文认为对药品回扣的综合治理既要完善各种制度来预防商业贿赂行为的发生，又要有完善的法律来治理商业贿赂行为，坚持用发展的 思路和改革的办法来解决问题。

(一)体制机制上的改善。完善医药价格机制，防止药品“虚高定价”。

药品作为一种特殊商品，应当政府结合市场共同定价，不能完全由市场定价。必 须要从源头抓起，控制好药品生产企业、药价审批部门，才能解决“药价虚高” 问题。对主要和重要的药品定价如常用药、抢救用药等，除了要召开药品定价听 证会，还要及时通过公共媒体，在各个政府网站、新闻播报、广告屏等媒介上公 布药品价格，使价格的透明度增加。同时物价主管部门负责进行监督检查对执行 药价情况，包括药品生产、流通和使用各个部门，严格控制新药的审批。

(二)法律上的规制 1. 建全相关法律制度 (1)明确行政执法主体：要坚持行政法的合法行政、合理行政、高效 便民、权责统一等原则，行政机关要改变多头执法的混乱局面，建议从法律上明 确规定各个行政主体的权责，而各个行政主体应坚持合理行政，积极政务公开。

(2)加大违法成本：要适当提高罚款最高额度。由于药品作为一种特殊商品，普 通消费者不能正确自主选择消费，极易误导患者。因此，应在相关法律中中明确 规定禁止部分药品广告。

2. 加大执法力度 (1)工商、物价、药监等部门，要切实履行监管职责严格按照有关法 律法规。并建立有效的执法监督机制：首先要落实执法责任追究制，强化责任意 识;再次要努力为执法营造良好外部环境，强化社会舆论监督;再再次要强化司法 监督，依法追究法律责任，对涉及药品购销回扣或行政执法不作为等不法行为。

切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。(2)要严厉打击药品回扣。

鼓励群众举报，对医疗事业实行“一案多查”，对于某些医生收受药品回扣的违法 犯罪，也要追究其相关负责人、相关单位的责任，对收受药品回扣的工作人员从 严、从重、从快惩处。检察机关利用检查职能对那些以权谋私，利用职权大肆进 行收受药品回扣的违法犯罪行为，除了依法予以坚决打击，还要适时宣传打击成 果，敲山震虎发挥法律警示和威慑作用。

总之，治理药品回扣不仅仅是一个法律问题或社会问题。我们需要多管齐下，综合治理，标本兼治，完善相关制度。才能更好的解决它所带来的问题， 构建和谐社会。

作者：曹源 原左娟 来源：商 2015年38期