【关于我国个人信息权的公法保护】个人信息权的保护

关于我国个人信息权的公法保护

一、个人信息权的界定 (一)个人信息的界定 所谓个人信息，是指自然人的姓名、性别、出生日期、民族、家庭状况、 教育背景、婚姻状态、工作履历、健康状况等与其他信息进行比对即可识别特定 个人的信息。然而，综观国内外的理论研究和立法文件，对个人信息保护法所保 护客体的称谓各不相同。例如，日本、韩国等国使用的是个人信息美国、澳大利 亚、加拿大等国使用的是个人隐私欧盟及其成员国使用的是个人数据我国台湾地 区的立法则采用个人资料。针对上述几种常见的提法，笔者认为个人信息这一称 谓更为妥当，主要理由如下。

首先，从字词的本义上看，信息不等同于资料。个人信息具有识别效果和 资源价值，这是普通资料所不具有的，正因如此，个人信息才受到法律保护。个 人信息必然是个人资料，但个人资料未必是个人信息。其次，传统意义上的个人 隐私权概念具有消极和被动的特点。个人隐私意在注重保护个人的秘密空间，而 个人信息侧重于识别个人身份，个人信息的概念远远超出了传统意义上狭义的个 人隐私范围。再次，信息化是现代社会不可阻挡的历史潮流，现实生活中，上至 国家机关，下至街头市民，信息一词的使用频率非常高。采用个人信息的称谓更 符合当今社会的时代背景。最后，信息概念已经为我国立法机关所接受，许多现 行法规都在使用这一名词，例如，2008 年国务院《政府信息公开条例》已经获 得通过。综上所述，采用个人信息的称谓更为恰当。

(二)个人信息权的涵义及权利内容 个人信息权，是指信息主体对其个人信息依法享有的决定、支配、控制并 排除他人侵犯的权利。个人信息权的核心就在于自我决定与控制。从公法角度而 言，个人信息权的内容包括以下几项内容。1. 决定权 即个人决定其个人信息是否被行政机关收集以及以何种方式、出于何种目 的、于何种范围被搜集的权利。在各项信息权利内容中居于核心地位的就是决定 权，决定权派生出其他权利。

2. 知情权 即个人有被行政机关告知收集了自己的哪些信息，信息的内容是什么，以 及信息被作何种用途的权利。

3. 保密权 即个人依法请求行政机关保持信息隐秘性的权利。非基于公共利益的需要， 未经本人同意，行政机关不得向外界公开或向第三人提供个人信息，否则构成侵 权。

4. 获取权 即信息主体获取他人拥有的有关本人信息的权利。

5. 救济权 当行政机关侵犯了个人信息享有的相关权利时，个人享有相应的行政救济 和司法救济的权利。

6. 更正权 是指当信息主体发现个人信息存有瑕疵时，拥有请求公共部门对不正确、 不准确的个人信息进行修改和更正的权利。

(三)个人信息权的权利属性 周汉华教授认为，个人信息权是公民的一项宪法基本权利。何为宪法基本 权利从法律实证主义的角度讲，公民的基本权利仅限于宪法明文规定的内容。但 从自然法主义的角度来说，公民本身固有的、与生俱来的天赋权利，不论宪法是 否明文规定都不应当被剥夺或放弃。人格尊严是基本权利的价值核心。人格尊严 是公民获得的最起码认可，也反映了社会对公民个人的评价与尊重。笔者认为，虽然我国宪法并未明确列举个人信息权，但不能就此否定个人信息权具有宪法基 本权利的属性。

二、个人信息权公法保护的必要性 (一)保护个人隐私、保障基本人权的需要 个人信息权是一项基本人权，个人信息和隐私不受侵犯是人格尊严的重要 体现。如果缺少有效的规范，致使个人信息被不当采集、随意泄露、任意篡改、 恶意使用乃至被非法转卖牟利，会对公民人身权益造成严重伤害，给公民带来极 大困扰和长久隐患。

(二)政府实行公共管理和信息公开的需要 现代社会的服务型政府只有掌握大量的个人信息，才能更好地实现行政目 标。政府行政活动范围在不断扩大，行政权力在日益扩张，公民的个人信用信息、 社会保障信息、医疗信息、犯罪记录信息等都在公共部门的掌控之中。政府信息 公开要求公共部门实现信息资源的公开和共享，个人信息保护被忽视或侵犯的可 能性大大提高。

三、对个人信息保护立法模式的比较法考察 据统计，到目前为止，世界上已经有50 多个国家和地区制定了专门的个 人信息保护法。各国法律在命名上使用的概念有个人信息个人数据隐私等，这主 要是源于不同国家的法律传统和使用习惯，实质上并不影响法律文件的内容。很 多发达国家的个人信息立法保护模式，都可以为我国相关制度的建立提供经验借 鉴。个人信息保护立法模式主要有美国式、德国式、日本式三类。

(一)美国模式：以隐私权为中心的分散式立法 美国在制定个人信息保护法时是以隐私权为基础的。分散式立法保护模式 是将个人信息按内容分类，根据个人信息的不同种类，由其相应的监管部门进行 监督和管理。公共领域的立法主要是防止政府侵犯个人信息权。在对待政府机构 上，美国法律显得极为严格，政府信息公开被写进《信息自由法》。非公共领域 的立法则是为了规范非公共机构在个人信息收集与处理方面的行为，采取的是一 种行业自律模式，让各行业内部自己制定相关规定，并以此为准则来指导和引领 各行各业处理个人信息的行为。由于不同种类的信息和不同机构涉及的个人信息行为受不同的法律管辖， 并且各有侧重，这使美国的个人信息保护呈现出条块分割支离破碎和错综复杂的 特征。

(二)德国模式：以信息自决权为核心的统一式立法 德国的个人信息行政法保护的基础是信息自决权，1983 年的人口普查案， 是德国联邦宪法法院确立信息自决权的里程碑。德国基本法中的人性尊严和人格 自由发展条款是该判决确立信息自决权的依据。信息自决权这一概念一经提出， 便风行德国法域。德国2003 年的《联邦数据保护法》对个人信息的保护采取统 一立法模式，即没有对个人信息的收集、处理和利用的公共部门和非公共部门进 行区分，而是将公法、私法保护合二为一。个人信息保护法的制定成了综合式的， 并且由综合管理部门负责，控制个人信息的采集和使用，通过这种方式实现对个 人信息的专门保护。统一式立法模式关注的重点是国家在保护个人信息中所起到 的作用，因此，在立法时针对政府部门的法律都相当严格。

统一式立法模式的优势在于它可以对个人信息起到极大保护作用，但有时 也会因为管得过多，阻碍个人信息的自由流动，这就会大大阻碍个人信息价值的 实现。正因如此，美国的分散式立法模式才大受欢迎，并逐渐与之分庭抗礼。

(三)日本模式：公法、私法保护相结合的统分式立法 日本的立法模式是美国分散立法模式和德国统一立法模式的综合，既分散 又统一，所以称之为统分结合模式。日本模式借鉴了上述两种模式的优秀之处， 特别注重 流通与保护之间的平衡，企图实现共赢，既令个人信息的合法权利得 到保护，又保证个人信息的畅通流转。针对个人信息处理主体的不同特点，采取 不同的措施，区分公共部门与非公共部门，特殊领域特殊规定，同时鼓励非公共 部门加强行业自律，这就使个人信息保护法的适用范围越来越广。例如，2003 年的日本《个人信息保护法》确立了适用于公共部门和非公共部门的统一的基本 原则，规定了个人的权利、救济途径、例外事项等个人信息保护的若干事项。

(四)对比较法考察的述评 大陆法系和英美法系采取了不同的保护模式和保护思路保护个人信息。大 陆法系国家的代表德国，首次在判例中提出信息自决权，确立了信息自决权的法 律地位、法律属性及权利内容。按照自决权的思路加以设计对个人信息进行公法保护，强调政府应从人性尊严的角度尊重个人信息自决权。而英美法系国家的代 表美国，则是按照隐私权的思路加以安排。这两种立法模式都受其本国立法传统 的影响：德国模式有利于实现对个人信息的全面、一体保护，缺陷是可能会阻碍 个人信息的正常流通，束缚企业的自由发展;美国模式有利于促进信息的自由流 通，但是，放任的企业自律模式也可能会导致部分企业因为缺乏法律监管，不择 手段地规避个人信息保护的政策，侵害个人信息权。

他山之石，可以攻玉。我国应当吸收各种模式的有益经验，并结合本国的 法律传统和具体国情，做出合理的制度设计，但决不能盲目地照搬他国模式。

四、我国个人信息保护的立法现状 我国缺乏保护个人信息的传统，对个人信息保护的重要意义缺乏正确认识。

我国个人信息保护立法主要存有以下不足。

(一)法律体系缺失 就现有法律的体系而言，保护个人信息的法律条款数量较少，散见于宪法、 民法、刑法和一些部门规章中，尚未形成专门的、统一的个人信息安全保护的法 律体系。如我国《政府信息公开条例》规定了不予公开涉及隐私权的个人信息;
《治安管理处罚法》《执业医师法》《未成年人保护法》等规定不得公开或泄露 个人隐私信息。但这些法律和法规大都没有直接承认个人信息权，对个人信息安 全的保护范围仅限于个人隐私这类敏感的个人信息，只是在间接保护公民隐私权。

(二)法律内容不明确 就法律的具体内容而言，大部分规定都是轻描淡写、一带而过，对个人信 息保护的立法理由、基本原则、信息主体的权利内容、执行机制及监督机制等应 当具备的重要内容缺乏详细阐述。

(三)行政领域的立法比较滞后 目前，我国行政领域内的个人信息保护远落后于民事领域和刑事领域，而 公共权力对个人信息的侵犯与威胁恰恰是最严重的。

五、完善我国个人信息保护立法的若干建议 (一)在《宪法》中明确个人信息权《宪法》是我国的根本大法，具有最高的法律效力。我国《宪法》中的某 些条款，如《宪法》第40 条规定：公民通信自由和通信秘密受法律保护，体现 了对个人信息权的保护，但这种表达并不明确，一定程度上可能会导致人们理解 上的偏差和认识上的不一致。而如果在《宪法》中明确个人信息权，将个人信息 权纳入宪法权利体系，将改变人们对个人信息权的看法与认识，同时也可以形成 对公共权力的严格制约，规范国家权力活动范围，从而为制定专门的个人信息保 护法提供宪法支持。

(二)制定并出台统一的《个人信息保护法》 1. 确定立法模式 立法模式选择是制定好《个人信息保护法》的重要前提。放眼国际，绝大 部分大陆法系国家，都选择了德国式统一立法模式。德国模式充分考虑到了个人 信息保护与信息流通的统一性，能兼顾到行政机关和私营部门之间的联系，从而 加强对个人信息权利的保护，有助于在司法上采取统一标准，形成统一的监督机 制。我国至今尚未出台一部专门的个人信息保护法或条例，且立法技术有待提高， 现阶段很难制定出几部分别适用于不同主体的法律来保护个人信息。笔者认为， 鉴于我国一贯的法律传统和法律体制，个人信息保护立法宜选择统一立法模式。

2.《个人信息保护法》与《政府信息公开条例》二者关系的厘定 我国《政府信息公开条例》自2008 年5 月1 日起施行，在某种意义上， 这意味着我国未来的立法体例，最有可能采取政府信息公开与个人信息保护分别 立法的方式。《政府信息公开条例》第25 条规定，公民有权向行政机关申请了 解政府掌握的与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等信息，并且在有 证据证明其信息记录不准确的情形下，有权要求该行政机关予以更正。

在构建我国个人信息保护法时，必须正确处理政府信息公开与个人信息保 护二者之间的关系，减少二者之间的冲突。

3. 个人信息保护专门机关的设置 许多国家或地区为保障个人信息保护法的有效实施都设置了专门机关。比 如，德国根据《联邦数据保护法》，设置了联邦数据保护专员;我国香港地区设 置了个人资料(私隐)专员公署。设置个人信息保护专门机关，有利于执行个人信息保护法。由于我国长期缺乏隐私权保护尤其是个人信息保护的传统，个人信息 侵权问题十分突出，所以有必要设置专门机关，负责个人信息保护方面的执法事 务。

《个人信息保护法》的实施必须借助一个独立而权威的执法机构才能实现， 否则无论法律制度多么完善，都极有可能变成纸上谈兵。因此，必须建立一个统 一、权威和高效的个人信息保护专门机关，明确该机关的职责和权限，设立一套 严格的统一执法程序，确保个人信息保护执法机关能够独立行使职权，这是我国 个人信息保护立法中的一个难点，有待进一步探索和研究。