【北洋政府时期的金融立法与金融发展】 北洋政府时期

北洋政府时期的金融立法与金融发展

一、货币立法 北洋政府时期的货币制度依然是清末币制的延续，银两并没有退出流通界。

当时的货币主要有银两、银元、银角、铜元、外国银行钞票、中交两行钞票、政 府纸币与变相钞票、华资商业银行钞票、地方银行钞票等，并且还有许多小品种， 该时期货币发行与流通极其紊乱，较清末有过之而无不及。货币种类繁多的直接 后果之一，就是许多货币具有区域局限性，而不能在全国通用，对社会经济发展 极为不利。比如:在流通领域，由于银两换算，辗转折合，贴水亏耗非常大，经 营国外贸易时，买卖要受金银比价变动与两元比价变动的双重影响。于是，部分 投机商人专门操纵元两兑换折合利润，给商业贸易发展带来了不利;在财政税收 方面，由于各地银两的不一致，国家在征收赋税时，除折算烦难之外，还要受市 价涨落的影响，税收工作效率难以提高。

货币流通的混乱情况，迫使北洋政府不得不进行币制改革。从1912年秋开 始，即由财政部设置了币制委员会，专门负责研究币制改革问题。与此同时，北 洋政府改组大清银行，成立中国银行，并于次年1月5日颁布《中国银行兑换券暂 行章程》，主要规定:一切官款出纳及商民交易，都通用中国银行兑换券;兑换券 按照内地名由中国银行随时兑现，不得拒收及折扣、贴水。该章程标志北洋政府 欲统一纸币兑换券，开始着手币制改革。

1913年秋，国务会议讨论并最终决定实行银本位币制，对清末《币制则例》 进行修改，于次年2月7日颁布《国币条例》十三条，规定国币之铸发权专属于政 府，由中国、交通两行发行;国币单位为元。并开始铸造新币袁头币。但发行数 量不多，流通范围不广，影响不大。尽管如此，新币的发行终于使全国有了统一 标准的银元，以此为基础，北洋政府开始着手统一纸币的发行。1915年财政部颁布《取缔纸币条例》，规定:除中国银行外，新设的金融 机构或现已设立但未发行纸币者，皆不得发行纸币;原有准其发行的金融机构于 营业年限内仍准发行，但至少必须有五成现款准备兑现，其余准以公债、证券为 保证准备，限满应全数收回。但由于当时拥有纸币发行权的金融机构各有受保护 的利益牵扯，各地军阀也加以抵制，措施收效不大，以致银元取代银两的改革未 能一步到位。

1917年2月，财政部在《国币条例》的基础上，颁行《国币法草案》，再 次确认标准银元成色为银八九铜。同年4月，财政部钱币司拟订《各省官银钱行 号善后办法提议案》，提出:从前各官银钱行号滥发纸币为害甚大，现在各省如 广东、浙江、直隶，虽已收回，其余各官银钱行号纸币，亦按截比发行额定为限 制。

随即颁布《中国银行兑换券法草案》，对中国银行发行兑换券及发行税问 题进行了详细规定。该条例目的为加强政府发行货币的权力，但同时也为政府日 后滥发纸币提供了法律依据。

1920年北洋政府借整理中、交两行之名，发行6000万元短期公债，并随即 颁布《实业债券条例》，为政府募集有奖实业债金，总额达2000万元，目的是为 政府财政开支服务。1921年8月币制局拟订了《银行公库兑换券条例草案》，声 称为了反对各官办银行滥发纸币，全国的官办银行应全体联合，共同设公库，所 有纸币发行权，即完全归公库主持，统一发行公库兑换券。公库成立以后，从前 各行所享有的纸币发行权即行取消，已行使的纸币，陆续收回销毁。该办法一公 布，立即受到公众的反对。

1923年，北洋政府为了筹款，以大量铜元票向私人银行、银号押借大笔款 项，结果引起铜元票的贬值和挤兑风潮。1924年5月22日，钱币司公布《整顿钞 券办法》，规定各银行以后由分行发行纸币，必须先经地方官或监理官报由本部 核准后方准发行，以示限制。至从前发行纸币各分行，应令监理官查明呈报候核。

事实上，此办法并未从中国币制真正统一上考虑，而是把财政、金融与政治混为 一体，导致中国币制混乱无法根除。

1927年1月24日，北洋政府再次颁布《中国银行发行银辅币券暂行章程》 九条，第一条写明，中国银行为划一币制、补充货币流通起见，呈准财政部发行 银辅币;第四条规定，银辅币券之准备金为十足现金准备，由中国银行监理官监 督之。从表面上看，规定的内容都是为统一币制而规划的，但实际上，并未得到 非常好的实施与执行，仍是一纸空文，中国币制持续混乱。二、银行立法 北洋政府时期，随着各类银行的兴起，银行法规也渐成体系，内容涉及国 家银行、省地方银行、商业银行及各类专业银行。

第一，在国家银行方面，北洋政府改组大清银行，成立中国银行，并着力 控制交通银行，实行双央行制。为控制两行，1913年4月财政部颁布《中国银行 监理官服务章程》，置财政部于中行监理之上，从法律层面上剥夺了中行作为中 央银行的独立性。同年5月，财政部仿《日本银行法》颁布《中国银行则例》三 十条，规定股本总额为6000万元，分60万股，政府认购30万股，余数由人民认购。

随即颁布《委托交通银行代理金库暂行章程》，明确中、交两行具有相同的金融 职责:有中国银行之一金库出纳区域，如款项出纳过巨，或遇特别情形时，交通 银行得分任代理。并颁布《金库条例草案》，委托中行掌握总金库及全国分支金 库，并大量承接政府财政垫款。

1914年拟订《财政部关于将中国银行改归本部直辖伤稿》，将中国银行的 设立、裁撤或归并等大权都交由财政部核准。1914年4月北洋政府颁布《交通银 行则例》二十三条，规定股本总额1000万两，分10万股，除前邮传部4万股为固 定股本外，其余6万股由人民承购;交通银行掌管特别会计之国库金;得受政府委托 分理金库，专理国外款项。自此，北洋政府基本控制两行实权，两行财政放款逐 渐增大。据统计，中国银行1919-1921年财政放款超过35%交通银行至1915年底， 为政府垫借款项达3115万元之多，已占其中的一半以上。

由于两行被政府控制，给政府垫款过多，遂酿成停兑风潮。面对危局，两 行决定改组。1921年中国银行增收商股，官股也陆续出售为商股，股本总额达1900 多万元，使中国银行逐渐摆脱对政府的依附关系。交通银行于1922年6月开始增 收股本，改股本总额为2000万元，并制定摆脱军阀控制、依重工商实业的新营业 方针。1925年5月，段棋瑞政府为控制交通银行，特颁布《交通银行章程》六十 一条，明确规定交通银行的营业权限得呈请财政部展限立案。但由于华资银行发 展的大势所趋，政府只得顺应交行新的营业方针，使其渐脱离政治之羁绊。

第二，在省地方银行方面，各地军阀为巩固自己势力和解决庞大的地方军 政费用，纷纷创办银行和滥发纸币，这类金融机构多数称银行，也有仍以官钱局、 官银号为名的，共有29家。其中，制度较完备的是1924年8月15日在广州成立的 广东中央银行。该行以发行中央银行基金公债1000万元充作股本，并于22日正式颁布《中央银行章程》和《中央银行组织规程》。1926年10月，国民革命军会师 武汉，特颁布《整理湖北金融公债条例》和《整理湖北财政公债条例》，发行金 融、财政公债3500万元，其中500万元抵借现金，作为开办汉口中央银行的基金。

1927年3月颁布《中央银行章程》。蒋介石发动政变后，南京国民政府加紧对武 汉实行经济封锁，武汉政府的财政状况日益恶化，于1927年4月17日颁布《集中 现金条例》，欲限制武汉现洋、现银出口，以控制武汉的金融市场。但这些强硬 政策使武汉金融陷入更加孤立的状态。不久汪精卫集团公开背叛革命，各种情形 混乱，汉口中央银行随之无所作为。

第三，在商业银行方面，则充分把握第一次世界大战及民族资本主义大发 展的良机，许多银行纷纷设立，其中出现著名的南三行、北四行成为中国金融市 场上一支重要的金融力量。据统计，仅 1919-1923年共新设商办银行143家，占 商办银行总家数的57.9%，实收资本共5716.8万元，约占1912-1927年新设商办银 行实收资本总额的53.5%，随着商业银行的发展，各地银行公会纷纷成立。据调 查，1922年时各地银行公会会员计为:上海21家、北京22家、天津19家、汉口11 家、杭州7家、南京7家、蚌埠5家、济南9家。为管理不断发展的银行公会，政府 于1918年8月出台《财政部公布改订银行公会章程令》;上海银行公会也先后于 1919年3月和1920年8月出台《上海银行公会关于订定公共准备金规则呈》、《上 海银行公会场检送上海银行营业规程呈》。

第四，在专业银行方面，北洋政府主要是仿照日本的专业银行制度来建立 中国的专业银行体制，如仿日本《横滨正金银行法》有《兴华汇业银行则例》三 十一条(1912年11月);仿日本《劝业银行法》有《劝业银行条例》五十三条(1914 年4月);仿日本《农工银行法》有《农工银行条例》四十六条(1915年10月);仿日本 《兴业银行法》有《中国实业银行章程》四十条(1919年10月)等。此外，同时期 还大量设立各类专业银行，并颁布《海外汇业银行则例》(1912年3月)、《中华 惠工银行则例》(1912年3月)、《庶民银行则例》(1912年3月)、《新华储蓄银行 储蓄章程》(1914年11月)、《中国惠工银行则例》(1918年)、《新华储蓄银行章 程》(1919年4月)等相关法规;加之还有自清末以来设立的各类专业银行及各类专 业银行法，共同构成北洋政府时期的专业银行体系。

日益发展起来的各类银行，迫使北洋政府的银行监管意识也有所加强。早 在1916年12月即颁布《银行稽查章程》，确定银行稽查制度的对象是全国各类银 行，该章程标志中国近代银行稽查制度开始确立。1924年财政部废除清末的《银 行通行则例》，颁行《银行通行法》二十五条，对普通银行最低资本限额和外国银行在华设立分支机构应受本法管辖首次做出了明确规定，体现了该法规的进步 性。1927年北洋政府颁布《银行注册暂行章程》，对银行注册进行规制。由于不 采取强制措施，全国银行247家中，仍有从农商部注册、省财政厅注册，或从银 号改办后并未换发执照，甚至有根本未经注册而设立的各种违法情况，说明政府 对银行注册监管不严密。

三、证券业与保险业的立法 民国初年，华商证券业较清末有所发展，证券立法也较清末大为丰富。1914 年秋上海股票商业公会成立，会员有13家。为管理和规范日益发展的证券业，1914 年12月29日北洋政府以日本明治二十六年《改正取引所法》为蓝本，制定并颁布 《证券交易所法》三十五条，这是中国近代第一部关于证券交易的法规，是中国 近代证券专门立法。同年颁布《公司条例》及其施行细则，以规范公司股票与债 券发行。1915年5月5日又颁布《证券交易所法施行细则》二十六条及《证券交易 所法附属规则》十三条，对证券交易所建立的具体条件、必备手续与申请注册程 序均予以明确规定，促进该时期证券交易的规范发展。

1918年北平证券交易所成立，实收股本100万元，是中国第一家正式的证 券交易所。1920年上海证券物品交易所成立，资本实收500万元，居上海乃至全 国交易所第一位，第一期即获利36万余元。此外，天津、青岛、武汉、宁波亦相 继成立证券交易所。一时间，证券交易所的设立风起云涌并出现许多不规范的问 题。1921年5月至11月，上海一地开设的交易所竟达112家它们相继开设后，并没 有多少正常的交易，而热衷于经营其他交易所的股票，还有相当一部分是把本身 的股票在本交易所的市场内进行违法买卖。同时，有些人在办不成交易所后就转 办信托公司，于是，上海又忽然间出现了许多家信托公司。在上海掀起设立信托 公司狂热的同时，浙江、北京、汉口等地亦纷纷效仿。不久，上海大批交易所、 信托公司倒闭，历史上把这次金融危机称信交风潮。

信交风潮充分暴露了中国近代证券市场初期的缺陷，引起社会各界广泛关 注，政府决定修改证券法规，加强证券交易所监管力度:1921年3月5日颁布《物 品交易所条例》四十八条，对物品集中交易市场进行规范;3月10日颁布《证券交 易所课税条例》四条，规定交易所税的缴纳比例为证券交易所每次结账后的纯利 之3%,缴纳方式由地方实业厅征解，农商部核明后转报财政部国库列收，未设实 业厅的地方由农商部委托相当官属征解;同年4月16日又公布《物品交易所条例实 施细则》和《物品交易所条例附属规则》等相关法规。1924年，北京证交所利用公债期货交易法规的不健全.在公债价格暴落的 情况下.为谋自己利益，没有通知做期货的客户及时增缴保证金，造成金融秩序 混乱。为此，农商部查办了北京证交所，并公布《期货办法简章》，对其经营行 为做出严厉的规定。1925年8月15日北京警察厅发布《北京警察厅取缔证券交易 所办法》十四条，直接介入证券交易所的监管，以扼杀北京证券市场的投机之风。

1926年9月9日北洋政府农商部颁布《交易所监理官条例》，规定农商部对于核准 设立交易所之区域，每区得派交易所监理官一员，作为中央主管机关的派出机构， 对交易所进行就地监管。这些法规对于维持证券市场的稳定和发展发挥了一定的 作用。

北洋政府时期的华商保险业在晚清保险业的基础上有了一定的发展。据 1914年《第一次农商统计表》统计，1912年保险公司共42家，其中分支公司21 家，已缴资本金额1483.1万元，保险费收入1593.5万元，保险赔偿金为24.8万元， 成交保险契约件数为6246件，金额为611.7万元。1915年，全国保险公司有了更 明显的发展，共计59家。到1926年时，仅汉口就有41家。该时期保险业的发展使 保险立法也较清末时更为发达。1914年3月政府公布《商人通例》七十三条，内 容包括一切商业主体人以及经营买卖、制造、水电、银行信托、保险运输、牙行 等均搜集在内，成为民国以来第一项保护工商企业的法令。

1917年，北洋政府农商部拟订《保险业法案》四十二条，这是继清末《保 险业章程草案》后第二部以保险为名的专门法规。翌年，法制局作了修改，力主 严加监督。该法案曾刊载于1918年12月10日《银行周刊》第二卷第四十八号，重 点规定:农商部为保险业监管部门;经营保险业的组织形式为股份有限公司和相互 保险组织，如有外国人入股，股份不得超过资本总额的1/3;不得兼营兼业;人寿保 险公司除将1/3收入作为保证金交农商部存储外，负监督之责的官署须派员列席 保险公司股东和董事会议。此规定是为加强对保险业的监管力度。后因北洋政府 的解体，这个法案迄未公布。

1921年12月，北洋政府海军部将许继祥草拟的《船东船长责任条例草案》 (共16条)送交通部审核。其中条3条规定:航行避撞方法依万国章程，其冲突、救 助、船舶途中抵押、共同受损及水上保险等事，凡为万国海法会议之既经议决， 为各国所共认者亦同。该草案还针对共同海损一款作如下解释:至共同海损及航 海中欲免船舶所载之货共同危险之故，牺牲其一面救全其他，此中损害及费用共 同摊派，见于1890年之约，为万国船东及保险营业之所遵守等。

1927年4月，北洋政府修订法律馆聘请法国顾问爱斯嘉拉订立《保险契约法草案》共四章一百零九条，这是继《大清商律草案》后第二部由外国人协助起 草的保险法草案。该法案主要参考了1904年及1925年法国保险法草案，1908年德 国与瑞士法律，1925年意大利商法法典草案及1899年日本商法典。草案分别对保 险契约、保险人与被保险人之义务、时效、火灾保险、责任保险、人身保险、人 寿保险、灾害保险、终结条款等内容作了相应的规定。随着北洋政府瓦解，该草 案未能公布实施。不过，此时期的保险立法已开始较多考虑中国保险市场的实际 发展状况，在立法技术上较清末已有了很大的提高。

综上所述，北洋政府为维护金融市场的稳定和发展积极制定各类金融法规， 掀起了民国时期的第一个金融立法高潮，促进该时期金融立法体系渐次完善，较 清末时期已有较大发展，对南京国民政府时期的金融立法影响甚大。从这个意义 上来说，北洋政府时期的金融立法在中国近代金融立法史上起承上启下的作用。

但是，由于该时期的军阀政治本身，导致中央银行独立执行货币政策无法真正实 现，加之其特殊财政状况直接导致金融资本普遍财政化，形成各类金融业表面发 展和畸形繁荣，从而导致其金融发展不足。