关于通过新预算法的宪法实施 新预算法实施时间

关于通过新预算法的宪法实施

现代法学概念中宪法是公民与国家的契约，宪法规定的事项主要有国家政 治架构，政府组成与职能，权力制衡模式和公民的权利等，因此它是国家的根本 法，在国家的法律体系中拥有最高地位，具有最高法律权威。从宪法的诞生与发 展角度来看，宪法的制定与实行，相当程度上就是在宪法层面控制和规范财政支 出的过程。

1.人民对国家预算的需要在一定程度上促成了现代宪法的诞生。宪法者， 国家之构成法，亦即人民权利之保障书也。世界宪法起源与预算法密切相关。在 宪法诞生之前，是没有人民合法财产权利之说的，也没有产生现代预算法的可能。

在皇权时代，皇帝的预算就是国家的预算，人民只有纳税的义务而没有安排税收 的权利，直到人民限制皇权预算的呼求和斗争，才产生了现代意义上的宪法性文 件和宪法早在13世纪20年代，英国诸侯迫使国王签署了《自由大宪章》，在一定 范围内限制了国王的财权。但大宪章尚未确立起议会的财政权。17世纪80年代的 光荣革命之后，随着经济的发展和资产阶级经济实力的增强，资产阶级议会才通 过了《权利法案》，确立起议会监督和决定财政的制度。英国并不是一个成文法 国家，但自由大宪章与权利法案之地位却犹如成文法国家之宪法，在英国被广泛 接受与拥戴，更被誉为全世界第一个宪法性文件，由此也开创了宪法规范国家预 算的开端。

历史上第一部成文宪法的诞生缘由与《利法案》相似，起源于美国民众对 英国滥收税收，而又不将税收用之于美洲大陆而是转往英国的不满。美国在独立 后制定宪法时就对国家预算特别关注，并通过宪法使规范预算成为美国的立国之 基。美国宪法就财政权规定:国会拥有征税和发债的权力，用于为美国偿还债务、提供防务和一般福利;众议院负责提出筹集收入的议案，参议院可以参与筹集收 入议案的修改;非经通过依法作出的拨款决定，不得从国库中支取资金;所有公共 资金的定期会计记录和报表都应当经常公布等(美国宪法第1条第7款、第1条第8 款、第1条第9款)。

2.宪法规范国家预算的有效性在一定程度上促进了现代宪法的发展。预算 收入的实质是税收这一对取之民的财产的再分配，而预算制定的主体是享有公权 力的政府机构或部门，为了防止政府财政权力的滥用，必须对政府的财政权力进 行有效的约束。宪法是保障公民权利的根本法、最高法，对于保障公民财产权利 具有天然的优越性，是维护人民切身利益最有效的方式。因而，约束政府公共预 算中的公权力，最大限度的保障公民的财产权利，实现公共财政取之于民、用之 于民的功能就成为宪法诞生以来的永恒主题。宪法规范国家预算的有效性主要体 现在以下两个方面;第一，自美国宪法颁布以后，世界各国的宪法都将预算作为 宪法的重要内容固定下来，在宪法中规范和平衡预算就成为世界上大多数立宪国 家的共同目标，即使没有成文宪法的国家也都将国家预算约束于宪法性文件中， 成为国家的最高指导原则和社会共识。第二，不管是在宪法实施好的国家还是宪 法实施有待改善的国家，宪法作为国家法律体系的核心，宪法对国家预算的规范 或多或少都有积极作用，国家预算大体上能够在宪法精神的框架下运行，从而有 助于国家预算的科学化，民主化，促进预算能够有效率的使用，最大程度减少国 家浪费与腐败。

3.我国宪法实施的主要内容任何法律，即使是最好的法律，如果不能贯彻 执行，不过是一张废纸。宪法的制定仅仅解决了宪法的文本问题，而实现宪法的 目标、价值与精神，则需要实施宪法方能解决。具体到我国目前的立法现状，现 行有效的法律法规共1100余部，法律门类齐全，法律法规层次有序，吴邦国委员 长在人民代表大会期间明确宣布:中国特色社会主义法律体系的框架初步形成， 可以说基本上解决了法律施行的依据问题，但法律的实践效果却难说乐观。笔者 认为，法律实施效果差，主要还是与法律的实施程度不高，特别是宪法为核心的 主要法律体系实施程度不高有关。关于我国宪法的实施形式，一些学者将宪法的 实施等同于宪法文本的实现，认为由于我国现阶段不存在宪法的司法化问题，因 此我国宪法的实施没有基础。笔者认为，这种观点是对宪法实施的狭义理解，从 宪法实施的广义角度看:我国大多数重要法律都是宪法实施的细化与实施，虽然 这不能等同于宪法文本的全面实施，但从宪法实施的实质角度看，这些法律本身 也是宪法的延伸，是依据宪法的原则与精神制定的。正如学者上官巫亮所言:在 内容上，宪法的实施既包括宪法的具体条文规定的实施，也包括宪法的原则精神的实施。宪法实施是宪法的具体条文规定及其原则精神在现实生活中的贯彻落实。

由此我们可认为，凡是在宪法层面体现为宪法原则与精神，并实践宪法实施主要 内容的都应视之为宪法的实施。

二、通过新预算法的宪法实施 与其他法律相比，《预算法》的特别之处在于它是一部约束和引导政府财 政权力运作的制度，是打造现代政府的重要内容，预算法修订的过程实际上就是 一个逐步控制与规范政府财政收支权，保障公民财产权利的过程。

1.新预算法保障公民权利，将政府权力放进笼子里。规范政府权力的边界， 保障公民权利是宪法实施的本质。宪法是限权法，宪法实施要求把权力关在笼子 里。法治国家的本质精神和最主要的功能，就是控制公共权力，防止权力滥用， 保障公民权利和经济的自由发展。这一功能首先是通过宪法确立并得到宪法保障 的。从现代公共权力的理解来看，预算权掌握着人民最为重要的权利之一财产权 利的分配，是最为重要的公共权力之一。而公共权力滥用的一个典型表现就是过 去政府的预算安排权力过大，人大监督不足，造成财政浪费与寻租机会。笔者认 为，从控制公共权力、保障公民权利的的角度来看，本次预算法修订有以下重大 突破:第一，立法目的上，本次修订删掉了加强国家宏观调控的表述，将预算法 第一条修改为规范政府收支行为，将过去视之政府宏观调控工具的预算法回归到 预算的实质规范政府收支，看似一个条文的简单改变但却是立法理念的巨大飞跃。

第二，在预算法的原则上，第一次明确提出全口径预算:政府的全部收入和支出 都应当纳入预算，相比旧预算法将过去一些预算外收入全部纳入财政预算，新预 算法减少了各部门私藏小金库的可能性，有利于从源头堵住行政违法滥权。第三， 预算的执行上，新预算法比过去更加具体、更加严格:各级政府对于必须进行的 预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项 目和数额等。笔者认为，以上看似不经意的文字变动，凸显了治国理政观念的革 新与进步，改变了过去公民、人大以及政府之间的模糊关系，避免了政府预算脱 离人大监督的可能，体现了切实保障公民财产权利、控制国家权力、规范政府行 为的宪法价值。

2.新预算法加强了人大监督职能，完善了人大监督制度。加强人大监督是 宪法实施的重要保障。宪法监督是宪法实施的一个重要方面，宪法监督实施的好 坏通常决定着宪法实现程度。人民代表大会制度是我们的根本政治制度，全国人 大及其常委会担负着宪法实施的监督职责。加强对宪法和法律实施情况的监督检 查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪和违法行为，是我国全国人大的重要职能。全国人大的宪法监督职能虽然有我国宪法的明确规定，但由于宪法规定功能 的操作性不强，因此在具体的宪法监督上，全国人大及其常委会的宪法监督功能 还有赖于具体法律制度的支撑。预算法关乎国家基本权力的安排与公民基本权利 的实现，预算法天然的具有宪法监督职能的先天基因，因此预算监督也成为世界 各国议会最重要的职责之一。笔者认为，通过新预算法加强人大的监督职能主要 体现在以下几个方面:第一，强化了人大的预算权威。本次预算法修订规定经人 民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位 的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出，这从根本上树立了 人大在预算上的最高权威，赋予了人大监督政府预算的有效程序和力量。第二， 加强了人大预算监督的范围，例如本次修订将地方政府债务纳入预算管理，避免 地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督，使预算的监督更有针对性，更符 合实际需要。第三，强化了人大监督预算的力度，本次修订在预算责任一章中， 细化了违法预算法的几项处罚措施，这有利于人大对负有预算直接责任的主管人 员和其他直接责任人员的监督。上述内容，改变了过去人大在预算过程中虚位闲 置而无实权的境地，解决了人大监督牙齿不锋利的瓶颈，也实质上使人大的宪法 监督职能得到强化。

3.新预算法提升了民众的宪法意识，提高了公民参与国家政治生活的程度。

提高人民的宪法意识，是宪法实施的灵魂。人民是国家的主人，是国家一切权力 的本源，也是宪法实施的主体，缺乏人民参与的宪法实施不仅实施不好也难以真 正实施，只有人民群众发自内心的拥护宪法，遵守宪法，宪法实施才真正落了地， 生了根。财产权利是人民最为珍视与宝贵的两大权利之一，预算法事关人民财产 权利与受益的国家各级预算安排，无疑是民众最为关心的法律之一。社会公众在 预算过程中的知情权、参与权、表达权和监督权实质上就是宪法中人民基本权利 的具体要求，新预算法有力地保障上述权利的实现，主要体现在以下几个方面: 第一，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的 原则，从根本上体现了人民是国家的主人，是国家预算的拥有者，税收取之于民， 也应用之于民，公共财政预算不容浪费的宪法原理。第二，新预算法首次对预算 公开做出全面规定，新预算法第14条对公开的范围、主体、时限等作出明确的要 求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求政府公开作 出说明，公开的内容、方式具体可行，且有时限要求，对人民知情权的保障更为 有力。第三，提高了公众监督预算的能力。新预算法第92条中规定了违反预算公 开规范的法律责任，形成了刚性的法律约束，是预算法修改的重要进步，有利于 确保人民参与权和监督权的实现。第四，提升了公民的宪法观念法律必须被信仰， 否则它将形同虚设。要发挥人民在依法治国中的主体作用就必须在全民中树立宪法至上的观念，培养和强化全民的法治意识。依法治国不仅仅是治国方略的改变， 它所需要的是从制度到民众的观念的深刻变革。从本次预算法修订过程来看，极 大吸引了国民对立法活动的参与，提升了民众的宪法意识:2012年7月6日至8月5 日，中国人大网公开征求社会大众对预算法二审稿的意见，在一个月时间里，共 收到19115位公众提出330960条意见，其中有34682条提出具体修改意见，征得意 见数超过30万条，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。预算法历 时十年、时间跨度大;经过四审，过程曲折;更重要的，这给予广大公民以广泛参 与预算法修订的讨论、思考空间，在一定程度上提升了宪法观念的接受程度，为 宪法实施打下了坚实的思想基础，虽然其间人们可能并没有意识到这些行为就是 宪法的现实化，但宪法已得到实施。

4.新预算法是宪法优化国家权力配置的要求。优化国家权力的横向和纵向 配置，是宪法实施的重要内容。国家权力需要在宪法的动态实践中予以完善，新 预算法不仅牵涉到国家横向政府部门的权力分配，也关系到纵向央地关系的调和 与完善，是中央地方关系改革的前提。新预算法对国家权力优化配置主要体现在: 第一，在横向权力分配上，新预算法维持了国库经理权归央行的旧体制，而非前 几审议稿的划归财政部管理，虽然是维持，但仍有一些新内容:一是细化了国库 经理权的内容，更强调管理的效率与安全;二是体现在财政部与央行在预算法修 订期间围绕国库经理权的部门博弈，在预算法修订期间，双方进行了激烈的争论， 各方使出浑身解数，争取上级与公众的支持，以至于修订草案数易其稿，体现了 国家横向权力优化的需要。第二，是规范央地关系方面，一是为适应经济形势发 展变化和财政管理需要，新预算法增加了允许地方政府举债的规定，同时从五个 方面作出限制性规定，这一方面有助于规范地方举债冲动，另一方面也有助于在 可控范围内调动地方经济发展的主动性。二是为实现各地区的预算公平，进一步 规范和完善了转移支付制度，新预算法增加规定财政转移支付应当规范、公平、 公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主 体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的 事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事 项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政 府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编 入本级预算，新预算法的这些进步，有利于优化部门之间权力分配的科学性，提 高不同地区国家资源分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少中央部门对地 方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方的灵活性。从根本 上体现了国家优化权力配置的要求。由此可见，新预算法一系列制度的构建，是在我国宪法条文和宪法精神的 指导下，结合我国国情与社会的发展需要而予以修订的。在我国的预算问题上， 本次预算法修订实践了宪法规范政府的预算权力，完善了公民财产权利的保障， 加强了人大的宪法监督功能，提高了民众的宪法意识，平衡了国家权力之间分配。

因此，笔者认为，本次预算法修订与宪法实施之间有内在的价值的一致与外在形 式的统一，是宪法实施的重要体现。

三、新预算法也需要宪法层面的回应 1.新预算法的价值需要宪法予以确认。新预算法是在我国宪法精神与宪法 价值的指引下修订完成，预算制度就其本质而言，也是非常重要的宪法制度，但 在我国现行宪法中却没有独立的预算条款，这不得不说是我国宪法的重要缺憾。

从根本上说，只有从宪法层面切实保障新预算法的宪法价值才能更好增强预算法 权威，推进预算法顺利实施，从而更好地实施宪法。笔者认为，主要可以从以下 几个方面确认预算法的价值:第一，本次预算法修订，在规范政府权力等方面的 突破实质上都是宪法理念的实践，需要宪法层面的肯定，如果没有宪法在根本上 统领和支持预算法的修订理念，则会极大减损预算法修订价值，甚至使预算法的 修订没有权威依据;第二，预算法修订的价值不仅是预算法本身的财富也是宪法 精神的结晶，从加强预算法实施的权威性、有效性以及宪法实施本身来看，将我 国预算法修订的理念与价值纳入到宪法非常必要;第三，本次预算法修订所确立 的国家纵向和横向权力分配需要宪法的肯定，国家权力之间的边界划分并不是我 国宪法明确界定的领域，但却是一国宪法需要动态解决的重大课题，宪法也是在 不断适应社会的发展需要而变动，当前我国国家治理体系现代化任务艰巨，也需 宪法层面对国家权力的科学分配，新预算法对此做了重大有益探索，需要宪法层 面的呼应;第四，从与国际接轨的角度来看，成熟的立宪国家都在宪法条文中明 确规定了对国家预算的规制，如日本宪法第60条规定预算案必须先在众议院提出。

对预算案，如参议院作出与众议院不同决议，根据法律规定，举行两议院协议会 仍不能取得一致意见时，或在参议院接到众议院己经通过的预算案后，除国会体 会期间三十日内未作出决议时，即以众议院的决议作为国会决议，德国宪法财政 部门编制的预算经政府内阁讨论通过，提交议会审议，经议会批准后方可实施。

经议会批准的预算，年度中一般不再变动。如需变动，必须经过议会的严格审查 和批准，宪法交流是国家之间交流法治经验、国理政方针的重要内容，如果我国 长期没有独立的预算条款显然不利于对外交流，也会造成国外对我国宪法精神理 念的误解。因此，制定出符合我国国情，有利于新预算法实施的宪法预算独立条 款，不仅符合我国实践，也符合对外交流的需要。2.预算法修订的实施需要宪法法律体系的保障。部门法律的实施永远都不 是单个部门法律就可以保障其实施效果，这一点尤其体现在像预算法这样重要的 部门法中。预算法不仅有极强的宪法性、经济性，为了保障预算法的顺利实施还 规定了违反预算法的相关行政处分、处罚，严重的甚至要追究刑罚，其原因归根 结底就是预算法的有效实施离不开以宪法为核心的法律体系的支撑。笔者认为， 新预算法的实施至少需要宪法在以下几个层面的支持:第一，就是新预算法如何 与宪法法律体系的协调问题。法治的有效运行离不开法律体系不同法律部门的科 学配置、有效配合与有力实施，预算法作为新修订法律与其他部门法律，不可避 免的需要在宪法原则的指导下，彼此协调宪法法律体系内部关系，加强相互的配 合。第二，宪法法律体系如何保障预算法实施问题。本次预算法修订的重要亮点 就是如何更好地规范违反预算法的法律责任，且预算责任更加具体，但一个不可 回避的问题就是预算责任牵涉到行政法、刑法以及公务员法等法律法规，如何对 这些行为进行认定以及如何施以处罚，这些问题显然不是预算法本身就能规定的， 还需要上述宪法法律体系的修改完善，以保障预算法责任的有效落实。第三，新 预算法在加强宪法实施的背景下顺利实施也需要宪法法律体系作出重大改变。新 预算法作为亚宪法，本次修改力度大、幅度广、影响深远，在一定程度上改变了 我国的治理形态与执政方式，更加突出法治，更加注重宪法精神的落实，因此， 这种改变事实上也极大的触动了宪法法律体系，促使其他法律朝着这个目标与精 神而改变，只有协调一致，宪法法律体系的作用才会发挥的更大、更好，依法治 国的根本目标才能最终得以实现。

四、结语 十八届四中全会为法治中国的建设描绘了新蓝图，突出强调了依法治国首 先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政、加强宪法实施。保障宪 法实施、法治运转顺畅也是一项复杂而系统的工程，需要各个方面的协调配合以 及重要部门法律作用的发挥。预算法的修订正是坚持依宪治国、实践宪法的生动 体现，是不断加强宪法实施的有力基础，而预算法修订所带来的宪法问题也需要 宪法的回应，只有两者更好的协调，才能更好地服务于预算法与宪法的实施。