【农民工培训政策的价值基础的教育理论】 农民工政策

农民工培训政策的价值基础的教育理论

一、发展权的内涵及其价值意蕴 (一)发展权与农民工发展权的内涵 发展权是个体和集体基于持续而全面的发展需要而 获取的发展机会均等和发展利益共享的权利。1948年的《世 界人权宣言》第22条规定：每个人作为社会的一员有权享受 社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必 需的经济、社会和文化方面各种权利的实现。1986年联合国 大会通过的《发展权利宣言》指出：国家有权利和义务制定 发展政策，保障每个人发展均等和公平享有发展所带来的利益。

发展权不仅是一项个人人权，还是一项集体人权。人 是发展权的积极参与者和受益者，“‘人’有单数和复数， 所以发展权所讲的‘发展’，既包括个人的发展，也包括集 体的发展”①。“农民工作为个体，享有发展权，农民工作 为集体，也享有发展权。”②农民工是我国特有的城乡二元 体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社 会群体。农民工发展权意味着农民工这样一个特殊的社会群 体与其他任何阶层、群体一样有生存的权利，也有生活得更 好的权利，在城镇就业、生活、政治参与、社会保障、文化 教育等方面享有机会均等和发展利益共享的权利。作为公民 发展权、经济发展权、政治发展权、社会发展权和文化发展 权的综合权利，农民工发展权具体表现为农民工政治参与渠 道的畅通、收入来源的增多、就业区位的拓展、政治地位的 提高、生存空间的扩大、职业转移的自由、道德素质的完善、 文化生活的丰富等。

(二)农民工发展权的价值意蕴 权利本位是农民工发展权首要的价值取向。权利本位 意指所有社会成员皆是权利主体，不因性别、种族、语言、 宗教信仰等特殊情况而被剥夺权利主体的资格，或在基本权 利的分配上受歧视。该价值取向要求政府在制定农民工培训 政策时，充分创造有利于农民工发展的经济、政治、文化等 条件，在权利框架下实现农民工的价值与尊严。然而，从目前的情况看，无论是在政策条件的享有上，还是在现实利益 的分配上，具有农业户口却身在城市从事非农业工作的农民 工基本上处于“权利贫困”的状态，这与城市主导群体在政 策法规和社会意识层面对农民工的社会排斥息息相关。为消 除农民工的“权利贫困”现象，必须将对农民工的“赋权”、 “保权”放在首位，从法律、政策层面赋予农民工各项生存 和发展权利，全方位保障农民工的劳动就业权利、生命健康 权利、政治经济权利、文化教育权利和社会发展权利，否则 农民工发展权的其他价值诉求将成为无源之水、无本之木。

以人为本是农民工发展权根本的价值属性。“所谓以 人为本，是指以人的价值、人格尊严和基本人权的实现为内 核的基本精神。其核心在于尊重和保障人权，所以，‘以人 为本’实质是‘以人权为本’。”③“发展要以人为本，其 关键在于解放人、发展人，包括尊重人的劳动、尊重人的权 利、尊重人的创造。”④以人为本的发展权是对人的解放和 自由的追求，是社会文明进步的标志，也是人本价值意识提 高的反映。以人为本的价值属性充分肯定了农民工的尊严和 人性，对政府和社会提出了关心农民工生存状况的基本要求， 对农民工渗透着浓厚的人文关怀和价值呵护。以人为本，以 农民工为本，倡导农民工从农村走向城市，从土地走向市场， 实现身份的转变和地位的跃迁，从根本上转变价值观念、生 活态度、生产方式，彻底改变过去曾经笼罩在其身上的权利 缺失状况，进而拥有更加真实、广泛的人权。自由选择是农民工发展权重要的价值关切。正如联合 国独立人权专家阿马蒂亚·森所讲：“实现人的自由不仅是 发展的首要目的，也是发展的主要手段。”⑤发展除了必须 提供食物、住房、卫生保健和安全保护等基本生活必需品外， 还必须提供就业机会、教育条件，对文化和人的自尊给予更 多的关注，扩大个人在经济和社会方面选择的范围。因此， 作为基本人权的发展权应当使每个农民工在个性、精神、道 德和其他方面的独立获得最充分和最自由的发展。一方面， 农民工发展权在很大程度上带有自由权的色彩，要求政府履 行积极义务，消除限制农民工发展的制度障碍和政策藩篱， 同时提供必要的协助和服务以满足农民工自我发展的需求， 拓展农民工发展的空间。另一方面，农民工发展权期待政府 和社会同时履行消极的不干预义务，保障农民工的选择自由 权，即是否参加农民工培训、参加何种类型的培训，是农民 工个体“自由”、“自愿”的选择，不应受到过多的干涉和 限制。

机会平等是农民工发展权核心的价值追求。20世纪80 年代以来，发展权作为一项人之为人所平等享有的权利逐渐 得到确认。“发展机会均等，既是国家的权利，也是国家内 个人的权利”，这一观点已得到国际社会的普遍认可。⑥“作 为发展主体的人无论生活在城市还是乡村，无论生活在哪个 区域都应有平等的发展机会。”⑦农民工作为有中国特色社 会主义事业的劳动者，不论在何时何地，其发展权利都应当给予平等的尊重和承认。概言之，农民工发展权所倡导的机 会平等涵盖三个层面，即农民工在起点上参与发展的机会均 等；
在程序上拥有实现自身发展的行为自由，平等地参与政 治、经济、社会、文化生活；
在结果上公平分享发展成果。

发展权要求发展机会面前人人平等，要求政府和社会为农民 工提供平等的生存、发展和享受机会，使机会平等的曙光普 照每一位农民工，机会平等的精神贯穿于农民工求职创业的 全过程。

二、以发展权为农民工培训政策价值基础的逻辑证 成 (一)以发展权为价值基础的优先性 传统农民工培训政策的价值基础主要是公平、效率、 自由等，即农民工不分户籍、城市、工种，在参加培训方面 机会平等；
注重农民工培训的效率，力争对改善农民工的生 存状况具有立竿见影的效果；
强调农民工可以自由自愿地参 加培训活动，具有多样化的选择自由，以获得一技之长，增 强谋生创业的本领。但是，这些价值目标之间还存在一些冲 突，如机会公平的价值诉求在某种程度上会影响效率的实现， 而追求自由的价值有可能影响公平价值的实现，对效率的追 求或多或少地影响到公平和自由的价值。当这些价值发生冲 突、需要进行价值优位排序时，需要确立一个更具有统摄力、 更为根本的、更为上位的价值作为判断的依据，这个价值就 是元价值。之所以确立这样一个元价值，原因在于公平、效率、自由等价值无法体现农民工培训政策的终极目标。

农民工培训政策的最终目的是满足每个农民工发展 的需求，保障其发展权的实现，使他们更有尊严地生活。因 而，能够超越公平、效率、自由的元价值非“发展权”莫属。

换言之，不管农民工培训政策是坚持公平的价值取向，还是 遵循效率的伦理原则，抑或是追求自由的道德原则，乃至三 者兼顾，都要服从于更高的价值目标，即保障农民工发展权 的实现。这既是农民工培训政策建构和设计的出发点和归宿， 也是坚持以人为本、落实科学发展观的题中应有之义。

(二)以发展权为价值基础的必要性 其一，为增强社会发展动力、实现社会的可持续发展， 农民工培训政策需要以发展权作为价值基础。可持续发展观 的提出，是人类发展观日益走向理性和成熟的标志。“发展 观与发展权虽是两个概念，但又有着密切的联系，因为二者 都是以‘发展’这个概念为依托的。”⑧发展观是人们对于 经济和社会发展的总体看法和根本观点。而发展权指的是国 家和个人发展的权利，是一项基本的人权。落实可持续发展 观，促进社会和谐稳定，必须建立在实现人的发展权基础之 上。

20世纪90年代以来，伴随着全球范围内“可持续发展” 理念的提出，人们开始对现有的发展模式、生活方式进行反 省，其实质就是强调“内在发展、科学发展”，即“发展越 来越被看成是一种唤醒的过程，一个激发社会大多数成员创造性力量的过程，一个释放社会大多数成员个体作用的过 程”⑨。对农民工发展权的尊重和保障恰恰是一种唤醒，是 对农民工创造力的一种解放。农民工是我国改革开放和社会 主义现代化建设的主体，其创造力的解放必将推动社会可持 续发展，有利于社会和谐与稳定。因此，以发展权作为农民 工培训政策的价值基础，是激发农民工创造力，进而促进社 会可持续发展的应然选择。

其二，为促进农民工全面发展，提高其适应现代生活 的能力，农民工培训政策需要以发展权作为价值基础。人们 日益认识到，发展权的实现既有赖于主体自觉、自主的社会 实践活动，又离不开正确价值观指引下的政策保障、调节和 干预。

以发展权统摄农民工培训政策，可以为实现农民工全 面发展、培育农民工现代性提供方向性的指引。“现代性的 获得和提高是多方面的，主要包括把人的主体性、创造性和 自身所蕴涵的能力从现实的自然力的、社会关系的束缚中解 放出来，使个体获得独立的人格，能自由地发挥自身的全部 才能和力量，成为一个全面发展的人。”⑩ 以发展权的理念统摄农民工培训政策，目的在于通过 开展积极有效的培训活动，促使农民工熟悉现代化的经营理 念，掌握现代化的新知识、新技术，适应现代生活；
密切接 触现代化的生产方式，养成先进的生活态度和生活方式；
摆 脱传统与现实的双重束缚，增强融入城市社会的能力，实现由疏远城市到亲近城市的心态转变；
改变小富即安、求稳怕 变、患得患失、平均主义的小农意识，形成锐意进取、不断 创新、志在必得、讲求效率的价值观念。惟其如此，农民工 的现代性才能得到真正培育和有效发展。

(三)以发展权为价值基础的可行性 首先，市场经济的发展、工业文明的推进、产业结构 的优化，为实现农民工的全面发展创造了完备的客观经济条 件。市场的扩大和交往的普遍性为农民工的全面发展提供了 可能性；
大工业的发展使农民工从事自由活动的时间增多， 农民工提高职业技能、拓展法律知识、加强道德修养等培训 活动具备了时间保障；
新兴产业、朝阳产业不断出现，社会 内部的分工发生革命，劳动变换和流动加速，为农民工参加 培训、及时充电提供了充分的市场空间和选择方向。

其次，国家“尊重和保障人权”宪法原则的确立，为 保障农民工发展权提供了宪法依据。2004年3月，我国首次 将“国家尊重和保障人权”正式写入了宪法修正案的第二十 四条，使尊重和保障人权成为国家的理念和价值。发展为了 人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享；
关注人的价值、 权益和自由，提高人的生活质量、发展潜能和幸福指数；
注 重社会公平，保护弱势群体的利益等，将成为我国“尊重和 保障人权”宪法原则所确证的基本理念。

第三，党和政府颁布一系列促进农民工培训的政策和 行动计划，为农民工发展权提供了政策和制度保障。党的中七大强调要“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等 参与、平等发展的权利”，开创了我国人权事业的新局面。

2009年国务院发布《国家人权行动计划(2009-2010年)》， 要求切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要 位置。2010年1月，国务院办公厅又颁发了《关于进一步做 好农民工培训工作的指导意见》，这表明了党和政府维护农 民工发展权的坚强决心。

第四，服务型政府“全心全意为人民服务”的理念为 实现农民工发展权提供了政治保证。“服务型政府是在公民 本位、社会本位理念指导下，在社会民主秩序的框架下，通 过法定程序，按照公民意志组建起来的以公民服务为宗旨并 承担服务责任的政府。”(11)“服务是服务型政府的本质。” (12)在提倡“以人为本”和“社会协调发展”的今天，政府 致力于为农民工提供更加公平的培训机会和充足的培训资 源，其行为和角色越来越呈现出“服务为本”的特征，较好 地满足了农民工渴望参加培训的需求，这为农民工发展权的 实现提供了强有力的支持。

三、以发展权为农民工培训政策价值基础的现实诉 求 (一)积极开发农民工人力资源，实施农民工职级评定 制度 农民工人力资源开发是指对农民工采取教育、培训、 调配、使用和管理等有效方式，塑造和发掘其内在素质和潜能，不断提高其对社会贡献能力的过程。目前，我国农民工 人力资源面临整体受教育程度不高、专业技术经验缺乏等问 题。2006年我国农村劳动力中接受过短期职业培训的比例占 20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中 等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达 76.4%。(13)农民工职业素养和技能水平偏低制约着他们收 入水平的提高和自我潜能的开发。有调查表明，农民工的收 入与自身的人力资本成正比。具有高中文化的农民工与小学 和小学以下程度的进城农民工相比，平均收入高9%；
拥有专 门技术的农民工的收入比没有技术的高16.5%；
而受过技术 培训的农民工比没有受过培训的收入高7.5%。(14) 针对农民工素质相对低下的状况，政府应专门制定农 民工培训计划，做好劳动力市场需求预测，动态地调整培训 方向。根据国家职业标准和不同行业、不同工种、不同岗位 对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容， 设置培训课程。在开展培训时，注意区分农民工层次，对文 化水平低、缺乏专业技能的农民工，强化实用技术培训；
对 具有一定文化水平的农民工，实行深度培训，使其掌握一定 的专业知识和专业技能。另外，根据农民工分散性、流动性、 季节性强的特点，灵活采取课上授课和课下自学相结合、长 期培训和短期培训相结合的措施，分阶段教学，提高农民工 就业率，增强农民工培训的效果和质量。

政府应实施农民工职位评级制度，推动农民工自觉参加技能培训，提高技术水准。实施农民工职级评定制度，可 由政府部门和企业联合对技术型农民工给予培训评级，做好 岗前培训、职位培训、“持级”上岗等工作，企业以“职级” 为指导给予相关待遇，满足农民工不断晋升的愿望。对已参 与“评级”的农民工实行异地备案制度，家乡和务工地同时 进行备案，以供企业查证。对已达到相关“职级”的农民工， 在一定条件下使其享受务工所在地社会保障体系，并在一定 条件下允许其拥有当地城市户口。

(二)开展能力本位教育，着重打造农民工的职业能力 能力本位教育(Competency Based Education，简称 CBE)，是以从事某一具体职业所必须具备的能力为出发点来 确定培养目标，设计教学内容、方法和过程，评估教学效果 的一种教学思想与实践模式。它以全面分析职业角色活动为 出发点，以提供产业界和社会对培训对象履行岗位职责所需 要的能力为基本原则，强调学员在学习过程中的主导地位， 核心是如何使学员具备从事某一职业所必需的实际能力。

在能力本位教育观的启发下，开展农民工培训应着眼 于培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民工，提高农 民工的市场竞争能力、创业致富能力、自主发展能力、创新 开拓能力。据2005年50个阳光工程跟踪联系县的统计，接受 阳光工程培训转移就业的农民月均收入800多元，比在家务 农的农民收入高约400元，比未受训农民工高出约200元，阳 光工程直接纯收益达57.6亿元。(15)不难看出，实施农民工职业能力培训政策成效较为显著。为增强农民工职业发展能 力，农民工培训应以提升职业能力为基础，并将其作为培养 目标和培训评价的标准。其基本方案是通过职业分析确定农 民工的综合能力指标，分门别类地列出农民工的专项能力。

然后，对农民工培训课程进行模块化设计，即不再以具体学 科作为课程设置的标准，而是依照农民工的实用工作模块来 设置模块课程，以满足农民工个别化的培训需求。

为鼓励农民工积极参加职业能力培训活动，可对参加 培训考试合格的农民工授予相应的职业资格证书。具体做法 是成立全国农民工职业资格委员会，下辖农民工培训委员会、 农民工培训考试中心、农民工培训企业委员会等机构。全国 农民工职业资格委员会员负责建立完善的农民工职业资格 证书体系，承担证书质量保证的全部责任。其下辖的农民工 培训委员会负责制定农民工培训规划，明确各项职业资格标 准，监督农民工培训质量。农民工培训考试中心负责组织职 业资格考试，对于考试合格的农民工颁发职业资格证书，并 接受农民工培训委员会的监督和检查。农民工培训企业委员 会根据农民工的现实需要和企业用工需要，负责组织具体的 农民工培训活动。

(三)整合培训资源，确保农民工拥有更多的培训机会 为保证农民工培训活动的顺利开展，需要整合政府、 企业、非政府组织等多方力量。目前，农民工培训活动一定 程度上还存在培训资源整合不力、农民工参训机会有限和培训需求得不到有效满足的问题。据国家统计局的资料显示， 在掌握一定的专业技能、接受过技能培训的农民工群体中， 通过政府组织参加培训的农民工占10.7%，企业组织培训的 农民工占30%，自己主动去参加培训的农民工占59.3%。(16) 总体来看，政府对农民工职业培训的投入仍较小，对于解决 大量农民工就业服务和培训可谓杯水车薪。这导致了职业培 训的现实供给与实际需求之间存在巨大差距。

从行政管理的视角来看，农民工培训涉及多个行业和 部门，需要以“参与、互动、合作、服务”为理念，指导行 业、部门之间加强协商与合作，克服农民工培训各自为政、 一盘散沙，政出多门、多头管理，盲目推进、运行无序等现 象。首先，农业、教育、人力资源与社会保障等各归口管理 部门应按照合理布局、盘活存量、促进发展的原则，整合现 有的培训资源，合并类似的培训项目，制定统一的培训计划， 扩大农民工培训规模，降低农民工培训成本。其次，构建校 企联动机制，共同承担农民工培训与实习的任务。在政府的 统筹规划下，高等学校、职业院校、培训学校和企业联合培 训农民工，政府将培训经费直接补贴给相关学校，并对培训 效果好的院校加大扶持力度，创建培训示范基地，形成品牌 效应。企业根据市场需求和企业发展，主动和相关院校协商 培训项目、培训方式、培训时间、培训人数等具体事务。第 三，吸引社区组织、非政府组织关注和支持农民工培训工作， 发挥其在信息咨询、培训评估、培训宣传等方面的作用。社区组织、非政府组织在提供农民工培训咨询、中介服务以及 职业需求信息，推介农民工创业成功典范，营造关心和善待 农民工培训舆论氛围等方面具有拾遗补缺、弥补政府失灵和 市场失灵的功能。

(四)实施“补偿教育”，保障农民工享有机会平等的 权利 对农民工进行“补偿教育”，保障其平等地参加和接 受培训，是实现农民工发展权的基本保障。农民工要想拥有 在城市拓展生存发展空间的机会，有赖于平等地享有接受 “补偿教育”的权利。所谓农民工“补偿教育”，是指为农 民工提供可选择的、补充的教育计划，通过就地开办培训班、 知识讲座等方式，对农民工进行学历、专业技能、法律常识、 公共道德等方面的教育。

将“补偿教育”纳入农民工培训政策的视野，有利于 开发农民工智力资源，促进社会生产力和地区经济的发展。

世界银行的一项研究表明，一个地区的劳动者接受教育的时 间每增加一年，其GDP就会增加9%。教育时间增加一年，农 民到工业部门工作的机会就能增加1.5%—3.2%。

为保障农民工平等地享有接受“补偿教育”的权利， 中央政府应当首先从国家政策和制度层面给予农民工国民 待遇，地方政府应当给予农民工市民待遇，取消对农民工的 “制度性排斥”，这是实施补偿教育的先决条件。其次，将 农民工“补偿教育”纳入国民教育系统，形成政府主导，官民并举，输出地与输入地联合，学校教育、机构培训与远程 培训相结合的多层次的技能培训体系。第三，通过发展针对 农民工的成人教育来进行教育“补偿”，包括高中阶段的职 业教育，并把职业教育与上岗证书结合起来，重点加强与权 益有关的政策和法规培训、与其工作有关的安全生产培训以 及专门的技术培训。第四，大力推进公民教育，在市场的有 限介入下，充分吸纳民间资本和民间力量共同参与和支持农 民工“补偿教育”。

综上所述，无论在农民工培训政策精神实质的确证上， 还是在农民工培训政策的具体设计、执行及监管上，确定以 发展权为价值基础，把发展权作为统摄其他价值的元价值， 既是保障农民工切身利益的必然要求，也是建设创新型国家、 构建和谐社会的必然选择。

注释：
①⑧周明海《科学发展观对发展权的借鉴、超越与发 展》，载于《探索》2009年第3期。

②杨红朝《生存权和发展权视角下农民工权利保护机 制探究》，载于《学术探索》2010年第2期。

③李龙《和谐社会中的重大法律问题研究》，载于中 国社会科学出版社2008年版第21页。

④王作峰《以科学发展观维护农民工权益》，载于《徐 州师范大学学报(哲学社会科学版)》2005年第5期。

⑤[印]阿马蒂亚·森《以自由看待发展》，载于中国人民大学出版社2002年版第1页。

⑥许崇德、张正钊《人权思想与人权立法》，载于中 国人民大学出版社1992年版第272页。

⑦罗艳华《试论科学发展观对实现发展权的重要意 义》，载于《思想理论教育导刊》2006年第3期。

⑨石中英《知识转型与教育改革》，载于教育科学出 版社2001年版第79页。

⑩李广贤《人的全面发展与农民工现代性的提高》， 载于《经济与社会发展》2005年第1期。

(11)刘熙瑞《服务型政府：经济全球化背景下中国政 府改革的目标选择》，载于《中国行政管理》2002年第7期。

(12)石国亮《服务型政府》，载于研究出版社2008年 版第12页。

(13)由建勋、陈留彬《农民工培训的现实困境及对策》， 载于《职业技术教育》2010年第22期。

(14)谢长青、李晓燕《提高务工农民人力资本的对策 分析》，载于《农机化研究》2005年第2期。

(15)唐可、秦凤艳《我国农民工职业培训的政策支持 与实施效能》，载于《现代远程教育研究》2010年第2期。

(16)《保障农民工利益，各界寻觅善治之策》，参见 2006年3月19日《新华每日电讯》。