【雾霾治理的行政法分析】 合作治理与新行政法

雾霾治理的行政法分析

对于雾霾治理的行政法分析，可以从多角度进行深入探讨。而现代社 会是公民意识觉醒的时代从公民主体角度对雾霾治理进行行政法分析更能突出 公民权力的重要性，体现公共利益和公共物品的所有权归属问题。环境权在我国 并不是一个已经由法律确认的公民权利，环境权的提出也是为了明确公民对作为 公共财产的环境所享有的正当的权益。因此，构建和完善公民环境权的行政法体 系对于雾霾治理也是至关重要的。

一、公民环境权的法理基础分析——“公共信托理论” 有学者认为公共信托理论来源于英国的“信托制度”。按照这种制度的 规定，信托财产的受托人享有该特定财产普通法上的所有权，而信托财产的受益 人享有该特定财产衡平法上的所有权，将信托财产上的权力一分为二。这种信托 制度的实质在于受托人并不能按照自己的意志对信托财产进行随意的处置，而只 能根据受益人的利益或特定的目的对其进行管理;受益人则拥有对受托财产的收 益权。这种信托制度的设立最初是为了解决土地继承当中的收益问题，随着社会 的不断发展，信托制度开始扩展到不动产、动产、金融等等社会领域当中。而当 这种信托制度扩展到公共领域当中，就形成了公共信托理论。公共信托理论的核 心是国家是一切公共物品，包括空气、水、环境等的受托人，国家只拥有基于公 共物品的特定权力，即国家必须根据公民的意志和公共利益对公共物品进行管理， 而公民则是公共物品的受益人，享有对公共物品的收益权。基于此，公民对公共 物品具有实质上的所有权，是公共物品的所有者，公民享有环境权;作为受公民 委托授权的国家行政机关，应保护公民的公共财产所有权和收益。环境作为公共 物品的一部分，其所有权属于公民，并且基于公民意志由国家代为处置。

二、公民环境权的界定目前学界对于环境权尚未形成统一的认识，法律也没有针对环境权的 特定法律解释。针对环境权定义的分歧，主要可以概括为两个方面：一是针对环 境权主体的讨论。一种理论认为环境权的主体是公民个人，而不包括其他国家机 关或法人组织;另一种理论认为环境权的主体是多元的，应广泛的包括公民个人、 国家机关、法人组织等个人和单位的总和。二是针对环境权内容的讨论。一种理 论认为环境权的内容仅包括环境主体能够针对环境本身所享有的权利，即实体性 权利;另一种理论认为环境权除了包括实体性权利之外，还包括保护环境主体针 对环境本身获取权益的权利。

三、基于公民环境权保障角度的雾霾治理行政法建设建议 目前，中国对公民环境权的行政法保障还处于比较低的水平，也尚未 形成完整的法律体系对这一权利进行系统的保障。而正因为现在缺乏对公民环境 权的具体法律制度保障，政府对雾霾治理的责任才没有法理基础作为支撑，政府 的行政不作为以及不积极的行政作为才难以真正遏制，公民对政府环境治理的监 督以及公民正当权益的维护才没有可靠的法律根据。政府“依法行政”的前提是政 府“有法可依”，现在社会面临的严峻现实倒逼立法机关对公民环境权的相关法律 制度进行建立和完善。

(一)公民环境实体性权利的行政法保障。

对雾霾的治理无论从法律角度来看还是从公共管理角度来看，政府都 应是治理的主体，在治理的过程中应发挥主导作用，承担主要责任。因此，从行 政立法角度来看，保护公民环境实体权利首先应该完善行政法规当中对政府行政 行为规范的相关法律法规。规定政府治理雾霾的行政行为，明确政府不当行政行 为的责任，明确政府在治理过程中的权利和义务。规范政府的责任与义务能够使 促进政府积极行政、合法行政，从而在实质上维护公民对环境的实体性权利。

(二)公民环境程序性权力的行政法保障。

公民环境程序权力应当是行政法保障公民环境权的核心。只有对公民 参与政府环境治理的正当权利、途径、有效性等进行明确的法律确认，公民的行 为才能够以法律为出发点，得到真正的保障，公民作为的积极性才能够被激发出 来。

1.完善行政法对公民环境知情权的保障。目前公民对所处环境的质量好坏并没有准确认知的途径，同样，公民 对政府环境治理的方向、手段、效果也缺乏正当的途径进行了解和把握。公民的 环境知情权是公民程序性环境权利的重要内容，保证公民知情权是公民对政府行 政行为进行监督的法理和实践基础。

保障公民环境知情权必须保证公民拥有畅通的知情渠道。因此，立法 机构应当完善行政法中对公民知情权的渠道建设，要尽量拓宽公民的知情渠道。

同时，需要以法律来保障政府行政的结果对公众公示，透明结果使知情权能发挥 真正的作用。

2.建立行政法对公民环境参与权的保障。

公民环境参与权是公民作为治理主体主动与政府互动，参与到环境治 理过程中所享有的权利。因此，行政法应当保障公民参与治理的范围，在现有基 础上继续扩大参与的领域，同时规范参与的方式、途径，明确参与的内容，约束 政府对公民参与的过分制约。最重要的是规范公民参与的程序，如对公民的诉讼 制度、奖励制度、复议制度，对政府的处罚制度、赔偿制度等，加强程序性的保 障，同时完善对公民参与方式的行政法保障，拓宽公民参与政府决策的渠道，从 而从实质上保障公民的环境参与权。

作者：程熙玥 来源：人间 2016年23期