基层干部的困境 从中日对比谈国内基层教育投资效率困境

从中日对比谈国内基层教育投资效率困境

一、我国农村教育投资效率的主要问题 我国在农村教育投资方面虽有所改善，但仍存在问题。

欲找出其主要问题，首先应对中日农村教育投资现状有宏观 了解，其次通过其对比找到不足。

(一)中日农村教育投资效率现状 1．我国农村教育投资效率现状 通过对2002--2004年相关数据资料统计整理可得，我国 农村教育投资效率近几年来虽有所改善，但仍呈现教育投资 效率低下的局面，且此局面呈长期无法扭转的趋势。总体来 说，我国农村教育投资效率现状可概括为以下四点。

(1)农村人均教育投资与城市相比差距较大，且有逐年 增大的趋势。如表l所示，2001--2003年，我国农村人均教育投资分别相当于城市人均教育投资的44．98％、45．80％ 和45．85％。考虑到城市人均教育投资的基数远远超过农村， 城乡间的教育投资实际上越拉越大。

(2)农村人均教育投资占其收入比例超过城市，且此比 例呈增长趋势。如表l所示，2001--2003年农村人均教育投 资占收入的比例分别比城市高1．9％、2．54％和2．92％， 这说明实际上考虑到人均收入的因素，农村人均在教育投资 上的负担超过城市，且此差距越拉越大。

(3)农村教育投资主要来源于乡镇级财政，以省市级财 政为来源的教育投资较少。以义务教育为例，如表2所示， 从乡镇级政府得到的农村教育投资占总数的78％，而其余财 政来源的总和仅占22％。

(4)东西中部农村教育投资结构不均。西部农村教育投 资对国家财政资助依赖性较强，易出现入不敷出局面。如表 3所示，由各地区教育投资经费分配至城乡相关比例推算， 西部教育投资较我国东部中部而言，教育经费中的66．73％ 来源于国家财政资助，比东部高6．42个226百分点；
同时， 仅有4．04％来源于其它社会资助，与东部7．21％的水平相 比差距较大。而根据教育投资经费分配至城乡的固定比额推 算，西部的农村教育投资较东部中部相比，也应呈现此差距。

若西部农村教育投资收不到预期效果，则会增加国家财政资 助的负担。

2．日本农村教育投资效率现状通过相关资料统计整理，日本农村教育投资效率虽存在 不少缺点，但仍能较快推动日本农业的发展，其主要呈现以 下三点特征：
(1)农村教育主要财政来源为中央、地方和学校法人 等；
并且日本的农业学校教育体系较为完备。日本的农业学 校教育体系大体上可分为中等专业学校、农业专门学校、大 学和大学院(研究生院)四级。其中，中等专业学校的财政来 源为自费；
农业专门学校的财政主要来源为地方财政；
大学 与大学院(研究生院)的财政主要来源为中央和学校法人，以 学校法人筹资为主渠道。

(2)农村学校数量呈下降趋势，且出现大量合并的现象。

据相关资料显示，1991年在日本农村，499人以下的小学数 量占小学总数的68％，且近年来此数目有逐年发展的趋势。

(3)农村教育管理与社会继续教育相结合，财政资助与 表彰制度相结合。日本在农业教育方面，不管是学校教育还 是继续教育，都较重视与社会发展相适应。如：为了使农业 高中的学科设置适应社会发展的需要，对其课程进行了多次 调整，新增了生产技术、信息管理、生物技术等学科。在财 政方面，文部省对各地区的培养自营农接班人的农业高中学 校进行了特别资助，与此同时，日本政府还设立了各种表彰 制度与其相结合，其中包括对国内外农业留学者的经费补助， 授予“青年农业士”、“模范农户”等各种制度。

(二)我国农村教育投资效率主要问题通过上述中日教育投资效率现状的对比，可以看出日本 政府在战后至今，在农村教育投资方面进行了适应生产力发 展各阶段的改革，从中央至地方，从公共至个人，都对其农 村教育投入了大量财政资金，且建立了一套相对完备的农业 教育体系。而与之相比，我国的农村教育投资效率总体来说 仍处于较低水平，且存在以下五点主要问题：农村人均教育 投资虽逐年增加，但农民人均教育负担加重，农村人均素质 仍得不到明显提高；
农村义务教育的主要财政来源于乡镇级 政府，中央财政的投入与日本相比差距较大，乡镇政府教育 资金负担日益明显；
未形成一套相对完备的农业学校教育体 系，特别是民办学校，即以学校法入筹资为主要渠道的大专 或大学，立足于农业教育的院校数量微乎其微；
与日本相同， 农村学校数量下降，且教学质量不高；
学校教育与社会继续 教育的衔接不够紧密，导致农村人力资源的流失与浪费问题 的严重化。

二、我国农村教育投资效率问题的原因分析 (一)农村教育投资效率模型的建立和仿真 教育具有长期性和连贯性的特点，其中长期性是指被教 育者要经过一个较长的教育周期(小学为6年，初、高中均为 3年，大学为4年，职业教育为2年左右)才能使自身素质得到 显著提高，从而产生更多的人力资本；
连贯性，指的是被教 育者在接受一个周期的教育过程中，所受到的培养往往是前 后关联的，只有整个周期完成后，才能最大限度地发挥教育的成果，一旦半途而废，则收获将事倍功半。另一方面，在 每个教育周期内，教育投资的收益只有在周期的末期才会显 著提高，而在初期却增长不明显。这说明收益与投资的关系 在相同周期内呈现出增长率越来越快的非线性。此外，对比 职业教育和普通高中教育的曲线可以看出，职业教育的教育 周期比普通高中教育周期更短，需要的投资更少，虽然其总 体收益不如高中教育，但在相同投资的条件下，其期望收益 超过了普通高中教育。综合以上对教育投资一收益关系的分 析，可以得到以下两点结论：农村被教育者本身的文化程度 与教育弹性有关；
不同的农村教育投资对农村人力资源的弹 性不同。

(二)农村教育投资效率主要问题的原因分析 1．农村教育体系、教育结构和教育内容的原因 以目前农村被教育者文化程度来看(对象为在家待业择 业的中青年农民)，小学文化程度的占26．37％，初中文化 程度的占52．81％，高中文化程度的占10．52％，中专文化 程度的占2．40％，低于小学文化程度的占1．25％，可见我 国农村被教育者的文化程度普遍偏低。针对这些对象，城市 的普通教育一升学教育一高等教育体系不适合农村，然而农 村的教育体系在很大程度上仍遵循此路线，并且有逐渐舍弃 自身职业教育、偏向升学教育的趋势。正因为教育体系、教 育结构和教育内容在一定程度上不适合农村现有的生源状 况，导致农村教育投资效率与城市相比差距较大。另外，农村人均教育投资虽呈增长趋势，但仍收不到预期效益，即现 今农民收入较低、大量失业的现状在一定程度上挫伤了农民 受教育的积极性。农民受教育积极性的降低，将导致农村教 育投资收益无法实现利用的最大值化，农民无法依靠自己的 收入促进农村教育的发展，使得农村教育投资再次依赖国家 财政支出，导致农村教育投资的恶性循环。

2．教育投资具有非线性和延时性的原因 由于不同的教育投资对于农村人力资源的弹性不同，可 知教育具有一定的非线性，即教育的力度性。这意味着力度 不大的教育改革，无法打破农村教育投资效率较低的局面， 也无法收到预期的效益。另一方面，教育具有一定的延时性， 即教育是一项长期性的工程。种种加大农村教育投资，改革 农村教育体制等农村教育改革措施在短期内收效甚微，需要 长时间才可收到预期效益。以上两方面说明，农村教育投资 效率的提高，需要长期性和大力度的体制改革和资金投入， 个人、企业、乡镇级政府并不具备此大刀阔斧的改革能力和 财政能力，农村教育投资效率的提高迫切需要国家的宏观调 控和指导。此外，从资金投入方面来看，企业及个人，特别 是面对西部农村人力资源文化程度普遍较低、需长期投入资 金的状况，基于其利润效益考虑，更难以资助其教育项目的 建设。因此，在企业个人针对农村教育投资较少、国家资助 较少的情况下，特别是农村义务教育的状况中。农村教育投 资主要依赖于乡镇级政府是不合理的。三、解决我国农村教育投资效率问题的对策 根据庞维国先生提出的教育内外部条件论，即教育供给 要与教育需求平衡、教育需要各方监督的理论，从宏观即外 部条件和微观即内部条件两方面提出以下对策。

(一)从宏观上，即外部条件来说 1．在协调城乡教育发展的基础上，长期大力推进农村 教育体系改革，提高农村教育体系的效率。

2．设立农村教育税，发行农村教育国债，完善农村教 育贷款制度，促进农村教育资金的回笼与再利用。

3．加强各方监督，确保政府农村教育资金和其余渠道 的农村教育资金的投入与落实。

(二)从微观上，即内部条件来说 1．结合我国农村生源的实际情况，实施农村教育新课 程改革 根据罗伯特•卢卡斯的经济增长理论模型，即人力资本 可划分为专业化人力资本和社会一般人力资本，对经济增长 期直接作用的是专业化人力资本的原理。我国农村教育资金 投入效率的提高，必须走将闲置的农村人力资源转变为专业 化人力资本的道路，根据以上路线实施农村教育新课程改革。

此改革应从教育结构、教育层次和教育内容三方面进行。

(1)教育结构方面。将普通升学教育和专业技术教育相 结合，采取多元化的教育结构。

(2)教育层次方面。在青少年教育与成人教育并存的基础上，大力发展成人教育。

(3)教育内容方面。由于我国的青少年教育已日趋完善， 所以在此提出的教育内容的面向对象主要为农村的成人群 体。教育内容应以兼备向高一级学校输送合格新生和为当地 建设培养合格人才为准则，以汲取知识与增强实践能力为理 念，以农村职业教育学校、成人教育学校与企业相结合为形 式。

2．加强各方监督，全面落实和发展农村基础义务教育 农村基础义务教育的落实和发展是农村新课程改革以 及专业教育得以顺利开展的基石。任何专业知识的汲取都离 不开基础知识的普及。日本的中央政府对于义务教育的投资 历来占财政教育投资的最大比例，以1997年为例，日本文部 省预算中的义务教育经费是30772亿日元，占国家文教预算 总额的62．6％。而在我国，农村义务教育的投资主要来源 于乡镇级政府，与日本相比形成了巨大落差。因此，落实和 发展农村基础教育义务教育工作，需要中央财政的大力支持 与各级的支持与监督，这是一项长期而艰巨的工程。3．大 力发展职业教育，提升职业教育地位，适度调整中专与高中、 大专与高校的招生比例。