河南省生态补偿机制的法律保障:生态补偿机制四谁

河南省生态补偿机制的法律保障

生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根 据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调 节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。①建立生态补偿机制，敦促破 坏环境的责任者承担其造成的经济损失，补偿生态环境保护的受害者，旨在突出 对环境资源生态效益的保护，修正我国“资源无价”的错误观念，避免过度耗费自 然资源而造成环境污染和资源破坏的“搭便车”行为，从而促进环境资源的永续利 用和保护，以及社会的可持续发展。

当前，我国经济发展进入新常态，正处于爬坡过坎的关口，土地资源 浪费严重、生态环境日益恶化等一系列矛盾问题凸显，已经成为制约经济发展的 不利因素。于此情形下，建立与完善生态补偿机制，对于继续坚持节约资源和保 护环境的基本国策，扎实推进生态环境保护工作，全面实施习近平总书记提出的 “绿色”发展理念有着极其重要的现实意义。河南省作为中原粮仓，地大物博，人 口众多，人均资源相对贫乏，承担着较大的生态环保压力，其生态补偿机制建设 在全国范围内具有典型性和一定的影响力。有鉴于此，研究河南省生态补偿机制 的现状，剖析其中存在的突出问题以及制约因素，并就该区域生态补偿机制的进 一步完善提出对策建议，对于全面加强河南省生态文明建设具有一定的研究意义 和应用价值。

河南省生态补偿机制的现状 党的十八大和十八届三中全会都明确提出，为了加快生态文明建设， 要实行资源的有偿使用和生态补偿机制，把生态文明建设纳入到“五位一体”总体 发展战略中进行谋划和部署，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值 和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。②在党的十八届五中全会上， “加强生态文明建设(美丽中国)”首次写入五年规划。新修订的《环境保护法》第 三十一条明确规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”可见，国家对生态文明建设高度重视，生态补偿已成为建设生态文明必不可少的环节。

为进一步贯彻落实中央关于生态文明建设的总体要求，依托国家生态 补偿机制，结合河南省省情实际，河南省在生态补偿领域建设方面已初具成效。

随着国家大规模生态建设和大型水利工程在河南省的实施、中央森林生态效益补 偿基金制度和重点生态功能区转移支付制度的建立，以及对国家级自然保护区、 风景名胜区等进行经济补助的开展，③全省范围内的生态效益补偿框架已基本形 成。

以经济手段加强生态环境保护力度，构建若干重点资源环境领域生态 补偿机制。随着《河南省沙颖河流域水环境生态补偿暂行办法》、《河南省水环 境生态补偿暂行办法》等出台，逐步在全省范围内建立水环境生态补偿机制。2013 年9月26日，河南省人大常委会通过《河南省减少污染物排放条例》，将排污权 有偿使用和交易、生态补偿正式写入地方条例，形成了法律效力。④ 河南省生态补偿机制面临的问题 河南省生态补偿机制的初步构建对于扎实推进全省范围内的生态环 境保护具有一定成效，但现行的生态补偿研究尚处于初级阶段。尽管河南省相继 出台的行政法规和相关政策性文件中，对生态补偿机制的建立、生态补偿金的扣 缴标准及操作细则做出规定，但仍存在一些不足之处。

基础能力和政府层面支持不足。现阶段，区域发展不协调且社会经济 发展整体水平不高是河南省的一个典型特点，从而导致在生态环境保护的基础条 件方面难免捉襟见肘。政府购买是开展生态补偿的最主要资金来源，虽然国家生 态补偿的支持范围已经囊括了河南省大部分重要生态功能区和生态环境脆弱地 区，但总体来看，河南省获得全国生态补偿资金支持的力度仍较为有限，不足以 负担起全省区域内的生态补偿资金标准。

生态补偿格局缺乏系统构建。当前，河南省生态补偿的管理涉及多个 行政管理部门且缺乏统一的责任部门，这种管理模式导致了生态补偿行为在实施 中的分割。由于分工的模糊，管理职责的交叉，各部门都从维护本部门利益的角 度制定政策，易造成政策的脱节、割裂与冲突，环境保护行政主管部门难以发挥 其统一监督管理的职能。许多跨地区、跨流域的生态补偿都涉及区域流域的利益 调整和博弈，若没有相应的组织协调机构，必然导致许多重要的跨区域生态补偿 机制无法顺利实施。河南省目前仍未在生态补偿的补偿主体、补偿依据、补偿途径、补偿数量等环节达成统一意见，部门在征收生态补偿费用、确定补偿标准时 缺乏协调性、长期性和稳定性。不同地区、不同主体和不同流域之间的生态服务 受益者和生态服务提供者之间的权利义务分配不均衡、补偿标准的地区差异性问 题解决不够等等，一方面使本就贫困的生态保护区与其他地区的经济社会建设差 距不断加大，容易造成生态服务受益者与提供者之间利益分配的不均衡，另一方 面又会严重地影响生态保护的成效。

生态补偿资金融资渠道单一。随着2008年中央财政设立国家重点生态 功能区转移支付资金以来，转移支付范围和资金均呈现扩大和增长趋势。长期以 来，河南省的社会生产部门享用着自然资源提供的各种生态服务，资源的生态价 值损失没有得到全面有效的补偿。当前，我国实行“谁开发谁保护，谁破坏谁恢 复，谁使用谁付费”的生态经济补偿机制，但是用于资源恢复和环境保护治理资 金仍有不足，财政纵向转移支付仍是最主要的生态补偿资金来源，区域和流域上 下游之间的横向补偿相对不足，税费制度以及其他相应的优惠激励政策都没有发 挥应有的作用，“受益者付费”的原则也没有得到充分的体现，大大限制了生态补 偿的持续开展。政府的“理性有限”、信息的有限性和不对称性使政府的公共支付 常常存在不科学现象，可能超出或低于生态补偿实际所需补偿费用，易导致生态 补偿资金的流失、滥用、低效使用和浪费现象的发生。

社会公众参与意识不足。环境意识直接决定着公众参与环保的积极性 与自觉性。生态补偿的实施仅有政府是远远不够的，需要以广泛的社会基础作支 撑，需要广大群众和相关利益主体的共同参与，需要第三方组织、公益组织、非 政府组织等的支持，由于广大民众环境意识不高，对生态补偿这一概念知之甚少， 对其作用和重要性认识不足。生态补偿的实质就是对生态责任的合理分担和对生 态利益的重新分配，而现实中很多人难以理解这种责任分担和利益分配，尤其是 经济欠发达地区，认识不到对生态环境进行养护和补偿的重要性，不愿意配合。

河南省生态补偿机制困境的原因分析 市场补偿所占比例较低。市场补偿与政府补偿是生态补偿的两种重要 实现形式。目前，河南省的生态补偿方式主要以通过政府的财政转移支付、财政 补贴、行政管制等手段实施的政府补偿为主，市场补偿虽然有所运用，但所占比 例较低。单依靠政府财政投入不仅负担大、稳定性差，也远不能满足实际需要。

公共支付体系实现形式单一。第一，政府补偿资金占主导，社会补偿 资金缺乏。生态补偿资金的投入是以国家和政府转移支付及专项基金为主，即通过财政转移支付、税费调节等方式实施生态补偿，资金融资渠道单一，缺少社会 公众资金，如绿色保险、环保企业的投资、公益性环境基金组织的有效参与等。

目前，河南省的生态补偿资金以政府单方面的资金和物品投入为主，这样不仅会 增加政府的负担，也无法调动社会主体参与生态补偿的积极性，并非长远之计。

第二，输血型补偿方式占优势，造血型补偿方式缺乏。当前生态补偿 主要包括“输血型”补偿和“造血型”补偿两种补偿方式。前者主要涉及资金形式的 补偿，是指补偿主体直接将其所有的补偿资金转移给受偿主体;后者主要是一种 技术形式的补偿，使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。⑤河南省若 能在有限资金的条件下，转输血为造血，通过政策倾斜和对社会主体进行技术上、 知识上、能力上的培训，鼓励其自我发展、自我积累，把外部输入转为自觉能动， 才能建立起生态补偿的长效机制。

第三，社会公众参与机制不健全。社会公众参与机制旨在通过对生态 补偿政策的宣传，提高社会主体的环境意识和生态觉悟，引导和协调不同利益相 关者的利益诉求，来促进生态环境问题的解决。河南省生态补偿制度中社会公众 参与机制不健全主要表现在两个方面：一是生态补偿政策的制定过程中缺乏利益 相关者的广泛参与。政策的制定程序上，缺乏利益群体广泛参与的机制设计;制 定标准上，没有充分考虑贫困地区、弱势群体、社会组织等的意愿和希望;补偿 对象的认定上，没有充分考虑地区之间的差异。

二是社会主体不健全，缺乏第三方的有效参与。在我国，社会主体主 要指除政府之外的其他企事业单位、公益性组织、社会团体等，为社会提供公共 服务，在参与社会管理方面发挥了重大作用。相对于环境科学知识较为贫乏的政 府机构来说，这些专门的社会组织具有专业的环境科学知识，在对环境资源的评 估和对政府行为的监督中能够发挥更大的作用。但现实情况中，有些组织的行政 化倾向比较明显，不能中立地发挥其生态补偿监督的作用，且参与治理的空间有 限。倘若缺乏专业性的独立的社会组织的参与，缺乏由利益相关者组成的社会治 理机构，并不利于生态补偿目标的实现。

因此，生态补偿机制作为一项系统工程，需要整个社会和公民的有效 参与，实现各方利益的平衡和协调。生态补偿最理想的管理模式应该是“政府管 制、市场调节、社会参与”，只有三种机制互相配合，才是完善的生态补偿机制， 这将是未来研究要突破的难题。

河南省生态补偿机制法律保障体系的路径选择生态补偿机制法律保障体系的建立，在健全生态补偿机制建设，促进 生态文明建设，实现人与自然的协调发展等方面，发挥着举足轻重的作用。

制定专门的地方性生态补偿法规。近年来，河南省经济和社会发展呈 现良好态势，主要经济指标均有明显增长，基本具备了给予生态环境的保护者生 态补偿金的经济基础。因此，要进一步加强制度设计和规范引领，全面推进生态 补偿的制度化和法制化建设，明确生态补偿责任制，为生态补偿机制的规范、有 序运作提供法律依据。完善生态补偿地方性法规，除了需要国家在宏观层面上进 行相关立法，为《河南省生态补偿条例》提供立法依据和技术指导外，河南省还 要结合已有的生态补偿实践，进行经验总结，对本省的生态补偿的指导思想、战 略目标、基本原则和重点领域加以明确，就补偿主体、补偿对象、补偿标准、补 偿方式和资金的筹集和管理等问题做出具体规定，贯彻落实区域生态补偿制度。

完善经济共赢生态补偿管理协调机制。当前，河南省的生态监督管理 与自然资源的经济管理界限尚不明确，且涉及的行政部门众多、利益关系复杂， 需要部门间的综合协调和密切配合，以形成工作合力，共同推进生态补偿实践， 完善生态共建、经济共赢的生态补偿管理协调机制。要注重生态补偿过程的监督 管理和利益协调，进一步加强河南省生态补偿机制的整体性、协同性建设，统筹 兼顾生态补偿机制建设的近期需求和长期目标，陆续出台各级政府关于生态补偿 工作建设的指导意见以及实施细则，不断加强体制机制创新，完善政策措施，建 立专门的补偿政策制定机构、补偿计算机构、补偿征收管理机构、补偿流通网络 体系等，实现生态补偿管理协调机制的全面发展。

探索多元化的生态补偿方式。河南省现行的生态补偿方式比较单一， 主要表现为“行政化补偿、纵向补偿”，缺乏“造血型”生态补偿长效机制。为确保 生态补偿机制在全省范围内的有序铺开，除单纯的资金补偿之外，还可以开展多 样的政策补偿，通过构建生态补偿的产业扶持政策、干部考核优先任用政策、放 宽招商引资政策、生态移民和扶贫政策、开展异地开发和地区发展权交易等“造 血型”政策，鼓励地方进行生态补偿方式的合理创新。充分发挥政府和市场的互 补作用，正确处理好政府和市场的关系，在发挥政府作用的同时，充分利用诸如 生态补偿税费、价格机制、环境产权机制等市场手段的激励作用，通过利益的调 整引导社会组织、企业和个人积极参与生态补偿，综合运用政府补偿和市场补偿 两种重要的实现形式，通过多种渠道筹集生态补偿资金，有效消弭生态补偿资金 不足的制约性问题。在特定情形下，可以采取自愿协商的方式在生态保护者和受 益者之间实现利益均衡。在生态补偿方式的运用过程中还应当因地制宜，全面考虑地区实际和当地经济发展现状，统筹兼顾安排好相关制度设计，确保生态补偿 工作的稳定性和长期性。

完善生态补偿公众参与制度。生态系统具有公共物品的基本属性，在 被社会成员共同消费的同时，也应当由社会全体成员来共同维护。因此，不能单 独依靠政府职能部门或相关企业参与生态补偿的制度设计，需要社会公众的集体 参与。在构建完善河南省生态补偿法律体系的过程中，应当重点突出和加强对社 会公众参与制度的设计和考量，从宏观制度层面引导、鼓励相关利益群体共同参 与生态补偿的保护，从而保障涉及众多利益相关者的生态补偿政策能够公平、合 理、有效实施。应当进一步加强对生态补偿相关制度的宣传，依托媒体和舆论的 引导作用，提高社会公众自觉树立环保理念和环保参与意识，从而促进广泛参与、 监管补偿机制的实施，通过生态信息公开制度、公众参与环境影响评价制度、政 府生态责任问责制等，充分调动公众响应政策的积极性，促进补偿标准制定的科 学性、合理性，有效缓解政府部门之间的内耗和浪费，实现补偿机制的可持续性。

社会公众参与意识不足。环境意识直接决定着公众参与环保的积极性 与自觉性。生态补偿的实施仅有政府是远远不够的，需要以广泛的社会基础作支 撑，需要广大群众和相关利益主体的共同参与，需要第三方组织、公益组织、非 政府组织等的支持，由于广大民众环境意识不高，对生态补偿这一概念知之甚少， 对其作用和重要性认识不足。生态补偿的实质就是对生态责任的合理分担和对生 态利益的重新分配，而现实中很多人难以理解这种责任分担和利益分配，尤其是 经济欠发达地区，认识不到对生态环境进行养护和补偿的重要性，不愿意配合。

河南省生态补偿机制困境的原因分析 市场补偿所占比例较低。市场补偿与政府补偿是生态补偿的两种重要 实现形式。目前，河南省的生态补偿方式主要以通过政府的财政转移支付、财政 补贴、行政管制等手段实施的政府补偿为主，市场补偿虽然有所运用，但所占比 例较低。单依靠政府财政投入不仅负担大、稳定性差，也远不能满足实际需要。

公共支付体系实现形式单一。第一，政府补偿资金占主导，社会补偿 资金缺乏。生态补偿资金的投入是以国家和政府转移支付及专项基金为主，即通 过财政转移支付、税费调节等方式实施生态补偿，资金融资渠道单一，缺少社会 公众资金，如绿色保险、环保企业的投资、公益性环境基金组织的有效参与等。

目前，河南省的生态补偿资金以政府单方面的资金和物品投入为主，这样不仅会 增加政府的负担，也无法调动社会主体参与生态补偿的积极性，并非长远之计。第二，输血型补偿方式占优势，造血型补偿方式缺乏。当前生态补偿 主要包括“输血型”补偿和“造血型”补偿两种补偿方式。前者主要涉及资金形式的 补偿，是指补偿主体直接将其所有的补偿资金转移给受偿主体;后者主要是一种 技术形式的补偿，使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。⑤河南省若 能在有限资金的条件下，转输血为造血，通过政策倾斜和对社会主体进行技术上、 知识上、能力上的培训，鼓励其自我发展、自我积累，把外部输入转为自觉能动， 才能建立起生态补偿的长效机制。

第三，社会公众参与机制不健全。社会公众参与机制旨在通过对生态 补偿政策的宣传，提高社会主体的环境意识和生态觉悟，引导和协调不同利益相 关者的利益诉求，来促进生态环境问题的解决。河南省生态补偿制度中社会公众 参与机制不健全主要表现在两个方面：一是生态补偿政策的制定过程中缺乏利益 相关者的广泛参与。政策的制定程序上，缺乏利益群体广泛参与的机制设计;制 定标准上，没有充分考虑贫困地区、弱势群体、社会组织等的意愿和希望;补偿 对象的认定上，没有充分考虑地区之间的差异。

二是社会主体不健全，缺乏第三方的有效参与。在我国，社会主体主 要指除政府之外的其他企事业单位、公益性组织、社会团体等，为社会提供公共 服务，在参与社会管理方面发挥了重大作用。相对于环境科学知识较为贫乏的政 府机构来说，这些专门的社会组织具有专业的环境科学知识，在对环境资源的评 估和对政府行为的监督中能够发挥更大的作用。但现实情况中，有些组织的行政 化倾向比较明显，不能中立地发挥其生态补偿监督的作用，且参与治理的空间有 限。倘若缺乏专业性的独立的社会组织的参与，缺乏由利益相关者组成的社会治 理机构，并不利于生态补偿目标的实现。

因此，生态补偿机制作为一项系统工程，需要整个社会和公民的有效 参与，实现各方利益的平衡和协调。生态补偿最理想的管理模式应该是“政府管 制、市场调节、社会参与”，只有三种机制互相配合，才是完善的生态补偿机制， 这将是未来研究要突破的难题。

河南省生态补偿机制法律保障体系的路径选择 生态补偿机制法律保障体系的建立，在健全生态补偿机制建设，促进 生态文明建设，实现人与自然的协调发展等方面，发挥着举足轻重的作用。制定专门的地方性生态补偿法规。近年来，河南省经济和社会发展呈 现良好态势，主要经济指标均有明显增长，基本具备了给予生态环境的保护者生 态补偿金的经济基础。因此，要进一步加强制度设计和规范引领，全面推进生态 补偿的制度化和法制化建设，明确生态补偿责任制，为生态补偿机制的规范、有 序运作提供法律依据。完善生态补偿地方性法规，除了需要国家在宏观层面上进 行相关立法，为《河南省生态补偿条例》提供立法依据和技术指导外，河南省还 要结合已有的生态补偿实践，进行经验总结，对本省的生态补偿的指导思想、战 略目标、基本原则和重点领域加以明确，就补偿主体、补偿对象、补偿标准、补 偿方式和资金的筹集和管理等问题做出具体规定，贯彻落实区域生态补偿制度。

完善经济共赢生态补偿管理协调机制。当前，河南省的生态监督管理 与自然资源的经济管理界限尚不明确，且涉及的行政部门众多、利益关系复杂， 需要部门间的综合协调和密切配合，以形成工作合力，共同推进生态补偿实践， 完善生态共建、经济共赢的生态补偿管理协调机制。要注重生态补偿过程的监督 管理和利益协调，进一步加强河南省生态补偿机制的整体性、协同性建设，统筹 兼顾生态补偿机制建设的近期需求和长期目标，陆续出台各级政府关于生态补偿 工作建设的指导意见以及实施细则，不断加强体制机制创新，完善政策措施，建 立专门的补偿政策制定机构、补偿计算机构、补偿征收管理机构、补偿流通网络 体系等，实现生态补偿管理协调机制的全面发展。

探索多元化的生态补偿方式。河南省现行的生态补偿方式比较单一， 主要表现为“行政化补偿、纵向补偿”，缺乏“造血型”生态补偿长效机制。为确保 生态补偿机制在全省范围内的有序铺开，除单纯的资金补偿之外，还可以开展多 样的政策补偿，通过构建生态补偿的产业扶持政策、干部考核优先任用政策、放 宽招商引资政策、生态移民和扶贫政策、开展异地开发和地区发展权交易等“造 血型”政策，鼓励地方进行生态补偿方式的合理创新。充分发挥政府和市场的互 补作用，正确处理好政府和市场的关系，在发挥政府作用的同时，充分利用诸如 生态补偿税费、价格机制、环境产权机制等市场手段的激励作用，通过利益的调 整引导社会组织、企业和个人积极参与生态补偿，综合运用政府补偿和市场补偿 两种重要的实现形式，通过多种渠道筹集生态补偿资金，有效消弭生态补偿资金 不足的制约性问题。在特定情形下，可以采取自愿协商的方式在生态保护者和受 益者之间实现利益均衡。在生态补偿方式的运用过程中还应当因地制宜，全面考 虑地区实际和当地经济发展现状，统筹兼顾安排好相关制度设计，确保生态补偿 工作的稳定性和长期性。完善生态补偿公众参与制度。生态系统具有公共物品的基本属性，在 被社会成员共同消费的同时，也应当由社会全体成员来共同维护。因此，不能单 独依靠政府职能部门或相关企业参与生态补偿的制度设计，需要社会公众的集体 参与。在构建完善河南省生态补偿法律体系的过程中，应当重点突出和加强对社 会公众参与制度的设计和考量，从宏观制度层面引导、鼓励相关利益群体共同参 与生态补偿的保护，从而保障涉及众多利益相关者的生态补偿政策能够公平、合 理、有效实施。应当进一步加强对生态补偿相关制度的宣传，依托媒体和舆论的 引导作用，提高社会公众自觉树立环保理念和环保参与意识，从而促进广泛参与、 监管补偿机制的实施，通过生态信息公开制度、公众参与环境影响评价制度、政 府生态责任问责制等，充分调动公众响应政策的积极性，促进补偿标准制定的科 学性、合理性，有效缓解政府部门之间的内耗和浪费，实现补偿机制的可持续性。

作者：张君明 来源：人民论坛 2016年17期