治理理论对我国构建服务型政府的启示_服务型政府的构建

治理理论对我国构建服务型政府的启示

摘 要：
治理理论；
服务型政府；
政绩考核体制 20世纪90年以来，西方学术界特别是在政治学、行政学 领域，治理理论成为研究的热点问题，并涌现出一大批相关 的理论成果，治理一词迅速在学术界以及政治领域被广泛使 用。近年来，我国各级政府在转变政府职能，构建服务型政 府的具体工作中对于治理理论也有所借鉴。

一、治理理论的主要内容 治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙在其代 表作《没有政府的治理》和《21 世纪的治理》等文章中明 确指出：治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。

他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是 一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府， 也无须依靠国家的强制力量来实现。[1]1995年，全球治理 委员会发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告对治理的 内涵进行了阐述：治理是各种公共的或私人的个人和机构管 理的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以 调和并且采取联合行动的持续的过程。[2] 目前很多学者和国际组织又相继提出了“有效的治理” 和“善治”等思想，其中“善治”的提法最有影响力。所谓 善治,概括地说,就是使公共利益最大化的社会管理过程。其 本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政 治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。[3] 二、对我国构建服务型政府的启示 服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，以 公共利益为目标，服务于公民，授权于公民，与公民广泛合 作，共同制定、执行政策并提供公共产品和服务，具有责任 感和回应性的政府。

改革开放以来，经济体制转型，政府职能转变，我国取 得了举世瞩目的成绩。但是，由于种种原因，在长期的革命 和建设实践中，我们形成了强势政府，政府几乎包揽了经济、 政治和社会的一切功能。目前，政府作为庞大的国有资产所 有者，在整个经济和社会的启动、运行和控制中发挥着重要 的主体作用，不得不建立庞大的政府管理系统进行管理。公共服务型政府的构建即是针对政府大包大揽和以行政管制 为主要手段的管制型政府模式而出现的现代政府治理模式， 是政府自身通过转型从管制型政府到公共服务型政府的一 次嬗变。此外，市场经济的发展，推动了社会多元化格局的 形成，公共事务的日益复杂使得以政府为唯一主体的传统社 会管理模式受到挑战，人们渴望公共权力向社会的回归，因 此，完善我国政府公共治理体系，构建符合现代社会需求的 合理化的社会管理模式，建设服务型政府，是当前我国行政 体制改革的重中之重。

构建服务型政府既不是全能政府，也不是小政府。同时， 在建设服务型政府进程中，单一的社会治理主体显然是不行 的，必须实现治理主体由单一的以政府为主的治理主体向多 元化主体转变，也就是说，治理主体除在社会治理中一直承 担重要甚至主导角色的政府外，还应包括作为政府重要补充 力量的社会非赢利组织、市场化组织、公民社会等，从而建 立起一个在有效政府主导下的政府、市场化组织、公民社会 整体共同负责的多元化的公共责任机制与社会治理机制。国 外的先进经验，必须结合中国的实际情况，才能真正发挥作 用。治理理论的流行为公共问题的解决提供了新的视角，也 为我国构建服务型政府提供新的价值理念与实践方法。

构建服务型政府是一个系统工程。要使公共服务逐步成 为各级政府的核心职能，必须抓住关键环节，主要包含以下 几个方面的内容：（一）转变政府管理理念，提高公务员服务意识 我国行政管理思想深深根植于两千多年的封建统治意 识之中，传统的管制型政府拥有无限权力，“重人治、轻法 治”的现象及其普遍，官本位思想严重，把公共行政当作是 直接维护政治统治的工具，忽视了其服务性和导向性作用。

政府服务意识淡薄，认为管理就是控制，控制就是审批，一 些政府部门仍习惯于审批盖章、决策处分，“门难进、脸难 看、事难办”的现象时有发生。在管理方式上，仍习惯使用 行政手段，不擅长使用经济和法律手段，管理中的越位、缺 位、错位现象还没有根除。[4]此外，提高广大公务员的服 务意识也显得尤为重要。尤其是政府官员，必须认识到公共 权力来源于公民的授权，行使权力的根本目的是为了服务公 民，维护社会公共利益。只有认识到这些，才能避免寻租行 为，从根本上杜绝贪污腐败行为，才能真正推进服务型政府 建设。

（二）转变政府管理方式 在政府的管理方式上， 治理理论强调政府改变传统的 管理方法，主要实现以下几种方式转变：一是从控制到服 务；
二是从规制到协调；
三是从法制到回应。[5]构建服务 型政府必须转变政府管理方式。而转变政府职能及管理方式 并不意味着削弱政府或者小政府，而是优化政府结构、功能， 精简机构编制，提高行政效率。对于政府行为的边界进行合 理界定，部分权利合理下放给各种自治组织和法人实体。此外，应将公共事务的管理从政府中剥离出来，促进各种非政 府组织、非营利组织等的发展，形成一种多样性的共治的局 面。

（三）改进政绩考核体制 我国各级政府一直以GDP为政府绩效考核的主要指标， 在实际工作之中，GDP就化为需要各级政府完成的各种指标， 这样容易使政府工作的重心偏离实际需要，只是一味的搞政 绩工程，注重经济发展，而容易忽略公共职能的发挥，忽略 了民生大计。构建服务型政府要求政府转变GDP式的绩效考 核体系，采用目标管理、全面质量管理等多种手段，吸纳社 会各界的意见和建议，建立合理的绩效考核体制。此外，建 立科学的行政问责制也是很有必要的。使权力始终处于公众 的监督与控制之下，严格界定权力边界，并且对于越权以及 滥用权力的行为予以严厉惩处。

（四）强化政府公共服务职能，保证公共物品的提供 目前，我国的财政收入大部分是用于经济建设，而用于 社会服务的费用偏低。强化政府公共服务职能，重在保证公 共物品的提供。提供有效的、多样化的公共服务是公共治理 的主要目标，而多元治理模式正是面对日益复杂的多元化社 会，为提高公共服务的效率，促进公共问题的解决而产生的， 其优势主要表现在：能够反映多样化的需求偏好、优化资源 配置的效率、促进公共行政形成有效的激励机制、实现合理 分权、实现公共服务提供的灵活性和回应性、提高公共物品产出的效率等。[6]因此，强化政府公共服务职能，建立公 共财政体制，减少盈利性领域的财政投入，增加公共卫生、 公共教育、社会保险以及基础设施建设等公共服务领域的财 政投入，才能更好的建设服务型政府，更好的使老百姓分享 到经济发展带来的成果。

随着社会的发展和公共事务的日益增多与复杂，公共治 理也相应地变得越来越复杂，这需要在充分发挥政府主导作 用的同时，加快转变政府职能，构建服务型政府。

参考文献：
[1]刘雪飞.浅析治理理论对我国公共管理改革的启 示[J].科技信息，2009（3）：519. [2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出 版社,2000. [3]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出 版社,2000. [4]罗重谱.治理理论视阈下的服务型政府构建策略 [J].江西省行政管理学会学会期刊，2008（5）. [5]刘雪飞.浅析治理理论对我国公共管理改革的启 示[J].科技信息，2009（3）：519. [6]王晓丹.治理理论对建设我国服务型政府公共治 理体系的借鉴意义[J].建设服务型政府的理论与实践”研讨会暨中国行政管理学会2008年年会论文集.