基准体系 [关于民生基准的概念、体系及完善路径]

关于民生基准的概念、体系及完善路径

完善保 障和改善民生的制度安排……推进基本公共服务均等化,加大收入分配调节 力度,坚定不移走共同富裕道路,使发展成果惠及全体人民。”十二五规划关于“保 障和改善民生的制度安排”这一提法,实则蕴含着民生行政和民生系统之间精妙 的互动。在社会国家背景下,民生系统是政府通过民生行政活动,为公民提供广泛 生存照顾,是公民生存权实现的媒介和途径。公民的衣、食、住等个体需求,以及 教育、医疗、卫生等公共需求,都应通过民生系统获得实现和满足。政府对于民 生的维持和保障程度,需要国家通过立法确立民生基准,即在正常民生秩序下,抑 或非正常民生秩序下,公民应该享有的权利,并据此量化民生行政在不同情况下应 尽的责任和义务。

二、我国民生基准的问题及原因分析 当前我国民生基准存在很多问题,这些问题互为因果。其中最根本的问题是 “民生基准”概念及系统尚未确立,不但导致实践中概念使用混乱,更使得民生基准 呈现非系统化,直接影响民生行政工作的整体效果。而且,民生基准的非系统化, 导致了民生基准的多元与评价机制单一性抵牾,不利于对民生行政的监督和评价。

另外,将“民生基准”等同于“日常生活基本基准”的狭隘认知,与全面构建民生基准 形成了悖论。

1.概念的混淆与民生基准的非系统化矛盾。德国学者福斯多夫虽然提出了 “生存照顾”的概念,但并未对何谓“大规模人口的生存方式”,即民生基准进行具体 阐释,加之此后学界均倾向于“生存照顾辅助论”,使“生存照顾”从概念到范围都显 得模糊不清和充满争议。[1]87片面强调“生存照顾辅助论”的结果是,理论界和实 践部门对“民生基准”认识不清,概念使用混乱。如将民生基准混同于单行的民生 标准,忽视单行的民生标准之间的系统整合,导致以单行民生标准界定和诠释单行 民生标准,进而引起民生基准系统的混乱等矛盾现象时有发生。例如:1999年国务 院颁布的《城市居民最低生活保障条例》第3条规定:“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则,坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳 动自救的方针。”用“基本生活”诠释“最低生活”,这本身就是矛盾。因为从生存权 的涵义来看,“基本生活”显然比“最低生活”的含义丰富,是基于社会经济发展的客 观需求,对普通公民(而非贫困群体)的“民生常态”所做的诠释。

2.形式的多元与民生基准评价机制单一性的抵牾。在实践中,作为民生行政行 为的依据,民生基准的具体表现形式多样。其中既包括通过立法确立的保障和维 持民生的各种基准,如:最低工资、最低工时等劳动保护基准、最低生活保障基准 等,也包括国家通过政策和行政手段,制定并实施的改善和规范民生问题的其他基 准。例如:为了规范经济适用房的建设和销售行为,2000年原建设部发出《关于进 一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知》,要求各地制定经济适用住房销 售管理办法,明确中低收入家庭的收入界限、购买对象条件、购买程序、价格确 定办法等,就是要求各地政府构建保障性住房的民生基 准。与多样化的民生基准相比,民生基准的评价机制就显得相对弱化了,尤其 是司法审查的审慎态度,使得在实践中民生基准的正当性几乎不容置疑。

3.范围的局限与民生基准的全面性悖论。目前我国的民生基准主要集中在公 民日常生活照顾领域。如在社会保险、社会福利、社会优抚和社会救助等领域中, 国家对于特定群体给予的制度化的生存照顾。这些制度保障主体分别为全体社会 劳动者、全体社会成员、军人及军人家属以及社会贫困者等不同群体;保障的内 容是通过行政给付,保障上述群体能够从国家获得持续、稳定的物质帮助,以维持 其日常生活,因此我们将这种民生基准统称为日常生活基本基准。然而近几年不 断发生的各种人为及自然灾害,暴露出政府在灾难预防、应对及灾后重建过程中 的民生行政工作普遍缺乏民生基准的指导。因而有必要在完善日常生活基本基准 的基础上,构建灾难预防的日常基准,分别适用于日常管理和危机管理两种不同状 态。

三、民生基准的完善路径 1.民生基准的系统化。从立法政策学的角度来看,根据“生存照顾辅助论”确立 的给付行政制度具有更强的可操作性,但却无法提供全面的视角。除了“不能满足 最低限度生存的公民”可依据“最低生活保障基准”,要求国家提供给付的情形之外, 国家对于公民实施的其他“生存照顾”完全被划给立法机构或者行政机构根据经 济和社会发展情况进行把握,这不符合公民生存权实现的客观状态和客观需求。

民生基准是公民基本生存权的实现基准,是国家对于公民生存权及其实现程度在特定历史时期全面和综合认知的结果,体现了一个国家对于公民生存权实现所应 尽的法定义务和责任。公民生存权的实现是一个系统工程,从公民生存权实现的 客观环境来看,民生基准应包括日常生活基本基准与灾难预防的日常基准两个大 的方面;而从生存权实现的层次和程度来看,民生基准应该涵盖最低生活保障基准、 基本生活保障基准以及社会福利基准等三个维度。因此,民生基准是涵盖日常生 活和灾难状态这两个项度,以及最低生活保障、基本生活保障和社会福利三个维 度的基准体系。从我国民生基准体系来看,最低生活保障基准已经相对健全和完 善,而基本生活保障基准和社会福利基准则仍处于不断发展过程中。我国虽然没 有制定统一的基本生活基准,但在具体的制度中却体现了对于基本生活基准的考 虑。例如工资制度中,除了最低工资基准之外,政府普遍实施的工资指导线和工资 指导价位制度,就是对基本生活基准的一种诠释。我国灾难预防的日常基准则处 于起步阶段,需要系统的构建。

2.民生基准的政治、法律与行政三维评价体系。从政治、法律与行政三个维 度考察民生基准,主要是针对民生基准具有不断更新和展拓属性的运行规律而言 的。在保障和改善民生过程中,政府往往通过政策贯彻实施民生改善的一系列规 划和构想,甚至突破原来法定的民生基准。基于政府行为的单方性和强制性,即使 是以政策形式贯彻的民生基准,也会成为民生行政的依据,并发挥调整社会生活的 实际作用。但相比较于法定的民生基准,政策确立的民生基准往往会引发社会对 其合法性和正当性的质疑。因此,应运用政治途径保障民生基准的正当性,以确保 新的民生基准被社会民生行政系统所接纳,进而替换原有的法定民生基准,顺利完 成民生基准的更新。民生基准的政治保障首先在于有一个健全的舆论监督和评价 机制,通过舆论和代表机关监督政府的行为。[2]这符合民主政府的理念,即决定公 共政策的最终政治权力应属于全体人民,应该是大多数人的意志的反映。“政治与 行政的分野更多地表现在其具体的实施过程或者实施方式上。并非所有的行政都 表现为概括性、普遍性的公共利益追求。相反,行政的常态表现为由特定的人(群) 或者地域享受或者忍受其实施所带来的结果。”[3]因为在实践过程中,这种公共决 策主要控制在行政管理者手中,而不是在公众监督下,由政治领导者做出。因此, 政治争论和政治决策已经从政治机构转移到行政管制机构手中。[4]因而通过法 律保障公众对民生决策过程施加合理的影响和保持足够的控制成为必要。法律保 障主要是合理的控制民生行政裁量权的行使,通过设置咨询、对质、公开、说明 理由等行政程序制度加强民生行政及决策的民主化。

3.日常生活与灾难生活二 元背景与民生基准的全面化。民生主要是公民的生存权在特定的政治、经济和社 会等背景下,通过国家获得实现的过程。生存环境作为影响民生的重要因素,必须 在民生基准的制定过程中予以全面考虑。与日常生活相对应的,灾害(hazard)”和“灾难(disaster)”是影响民生的另一较重要的因素,二者往往 具有突发性、偶发性、不可预见性、损害范围和强度大等特点。在灾难发生时, 往往要求政府在最短的时间内迅速做出反应,采用一切可能的手段,在保障灾区居 民生命安全的情况下,恢复灾区的民生秩序。很显然,日常生活的基本基准在这里 无法适应政府行政管理的需求。确立灾难预防的日常基准,作为民生行政和公民 生存权在灾难这一特殊背景下互动所应遵循的准则,对“民生常态”在灾难背景下 进行诠释和解读非常必要。

四、灾难预防日常基准的构建 1.灾难预防日常基准何以重要。与给付行政法理不同的是,政府在救灾等特定 情况下施行的行政给付往往具有较强的单方性和强制性,是通过行政决策和命令 的方式强行贯彻实施,而且基于灾难的偶发性,灾难过程中的行政给付往往缺乏具 体而明确的行为和程序基准。而且为了应急救灾,各国往往都可以根据事态的紧 急,放大民生行政的权限。由于灾难发生时,民生物资极度匮乏,政府在分配和调动 民生物资保障公民基本生活权利时,通常没有具体基准。在灾后重建过程中,对于 关系民生的一系列给付行为,如抚恤、住房重建等问题事先也往往缺乏统一立法, 而是延续政策调整的趋势。[5]例如:汶川地震之后,对于灾后重建问题,就是先由地 方政府通过政策分别落实,在中央相关规定没有颁布之前,一度引起了社会对于重 建补助基准的公平性、重建补助基准的确定性等问题的质疑。[6]故此,建立灾难 预防日常基准非常必要。

2.灾难预防日常基准构建何以可能。从技术角度来看,灾难类型的专业性和多 样性,使得灾难预防的单独法体系建构