[我国经济发展的宪法制度及调整] 宪法监督制度

我国经济发展的宪法制度及调整

近三十余年来，我国经济持续稳步发展，取得了前所未有的成就。到2013 年，我国经济总量跃居世界第二。中国经济奇迹引起了国内外学者的广泛关注， 都试图运用经济学原理来解释中国经济高速增长这一现象。但在他们的阐述中， 经常忽视了我国宪法制度对经济发展的作用。因为在他们看来，我国宪法只停留 在法律文本上，并不能真正在现实社会中付诸实施。

但是如果转换视角，透过经济增长的表象，寻求隐藏其背后的本质就会发 现，制度的变革尤其是宪法制度，仍然是推动我国经济发展的最终原因。因此， 本文研究的主要问题是，宪法制度与经济发展有何内在关联如何发生关联，即宪 法为我国经济发展提供了何种制度结构如何进一步调整这些宪法制度结构以适 应我国未来经济持续稳定增长通过这些问题的研究，笔者试图在我国宪法与经济 发展之间建立起一种内在关联以及关联方式，以期为我国未来经济持续稳定增长 提供宪法制度依据和保障。

一宪法制度与经济发展的内在关联 大多数人对于我国宪法未能完全付诸实施感到悲观失望。事实上，现 实情况并不是我们想象的那样不如人意。我们知道，经济发展需要一定的制度支 持，没有良好的制度也就无所谓经济发展。制度经济学对此有很好的解释，制度 是经济发展的决定性因素。美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者诺斯等人 经过研究指出，技术进步、规模经济、教育以及资本积累等并非经济增长的原因， 而是经济增长的本身;对经济增长起决定性作用的是制度。制度经济学这一基本 原理，由于其对经济增长现象强大的解释力而为经济学界所普遍接受。

依此理论，作为国家之根本制度的宪法，理应与经济增长存在着更为 紧密的关联，成为经济发展的关键或基础性因素。而不是人们所认为的那样，宪 法在促进经济发展方面无所作为。既然制度与经济发展之间有着这样的一种依存关系，那么现在的问题是，我国经济发展与宪法制度之间是否也符合上述基本规 律如果我国宪法真的是他们所说的那样没用，那么改革开放几十年来，我国经济 凭什么取得了如此大的成就。也就是说，我国经济发展的制度基础是什么 事实上，赞同制度与经济发展之问的规律不适应于中国情形的经济学者还 不少。例如，我国经济学者娆洋指出：“我们没有一个符合标准教科书的私有财 产体系，我们的法律执行属于世界最差之列，我们的政府对经济的干预还很多， 但是，我们却维持了每年9%的GDP增长率。这对于西方学者来说，一定是一个 谜。” 经济学者汪丁丁、韦森等人也深有同感，并且还列举了他们所接触到的西 方经济学者也无法解释中国经济现象的情形。韦森教授曾著文指出：“中国社会 二十余年转型过程中的巨大经济增长，显然是不能从新制度经济学的任何理论程 式中找到现成答案的。可以说，当代中国的经济改革和社会转型，向既存的新制 度经济学理论范式提出了重大的理论挑战。”根据他们的论述，其中隐含着的根 本理由就是，在中国没有实现一套完整的产权制度，政府在经济发展的许多领域 仍然进行严格的管制，而宪法在经济运行中几乎处于悬置状态。

在法治水平如此之低的情况下，我国经济却取得了高速增长，这用制度经 济学原理是无法解释的。

诺斯等人的制度经济学理论以及所发现的制度决定经济发展的规律，能不 能适用于中国这既是一个可以在理论上继续探讨的问题，同时也是一个通过历史 经验可以验证的问题。如果把历史拉长一点，我们就可以有这样的疑问：为什么 在中国古代，尤其是唐宋时期，中国能成为当时世界上经济最发达的国家，而到 了近代以后，随着西方的崛起，中国经济却萎靡不振这一问题答案是显而易见的 ——我们经常把它归因于西方资本主义制度的兴起与中国封建制度的衰落。

如果把历史拉近一点，那就是为什么改革开放之前，尤其在文化大革命时 期，中国经济几乎停滞不前，甚至陷入崩溃的境地，而到改革开放以后，我国经 济取得了前所未有的成就这种问题的答案同样也显而易见——国家政策与制度 造成了经济的繁荣。

而把历史再拉近一点，在改革开放之初，农村由于推行了家庭联产承包责 任制，在没有改进生产技术、没有增加资本投资等经济因素的情形下，农村经济 却取得了翻天覆地的变化。发生这种经济现象的原因非常简单：家庭联产承包责任制改变了这一切。从上述历史经验中可以看出：制度决定经济发展的规律适用 于中国。

这里的关键是对制度的理解。如果把制度仅仅理解为国家制定的正式 规范及其执行，那么我国法律，尤其是宪法在制定与执行方面看起来确实有点不 如人意。但是如果把制度的范围扩大，自然就会得出不同的结论。

在制度经济学看来，制度更多的是一个社会的游戏规则。更为规范地 说，它们是决定人们相互行为的系列约束。制度为人们的外在行为提供了一套约 束机制，但在制度内部却为行为人提供了一套激励机制。虽然国家制定的法律(包 括宪法)是一种重要的制度，但绝不是制度的全部。在制度经济学中，制度有着 极其广义的范围，包括法律、习俗、习惯、伦理、文化传统、意识形态、思想、 信仰等正式制度与非正式制度。

由此可知，宪法制度不同于宪法或宪法规范。宪法规范主要是指立宪者制 定出来的宪法规则，表现为宪法条文，其自身具有逻辑自洽性、抽象性、价值性 等特点;而宪法制度是人们在相互行为时的系列宪法约束，为人们的行为或决策 提供制度框架或权衡指标，具有经验性、世俗性等特点。宪法制度由宪法规范及 其相关的习俗、传统、文化、心理、利益、意识形态等组成。

很明显，宪法制度的范围远远大于宪法规范。宪法制度属于制度范畴，符 合制度的基本属性。因此，交易成本理论、制度变迁理论等同样适用于宪法制度 的分析。据此，笔者认为，宪法制度是一个容纳了宪法规范、宪法惯例、意识形 态、国家等一系列制度的总和。这里面包含了经济制度与非经济制度，而经济制 度自身又包含了宪法规范、宪法惯例、意识形态、国家等制度内容。在宪法中， 与经济制度至为关键的制度因素主要有国家、产权和意识形态。这三个变量一方 面联系着宪法制度，成为宪法制度变革的重要因素;另一方面则联系着经济增长， 成为经济增长的关键。它们三者相互作用，共同构成了经济发展的宪法制度结构。

二推动经济发展的宪法制度结构 (一)国家：主体性结构 在经济发展中国家是具有决定性影响的制度。这里的国家并不像传统 自由主义者所认为的那样，只是一个无所作为的“守夜人”。国家不仅有着自身的 利益诉求，更为重要的是它是一国产权结构的决定者，对本国经济的增长、衰退或停滞承担最终责任。制度经济学家诺思认为，由于国家界定产权结构，因而国 家理论是根本性的。“最终是要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率 负责。”国家理论首先要解决的问题是国家的性质和目标(任务)，不同性质的国家， 确定国家发展的目标有所不同。国家的性质与目标确定了一国产权结构的方向， 是经济发展的前提。

很明显，确定国家性质与目标是宪法的基本功能之一。我国宪法第一 条就明确规定了我国的国家性质——人民民主专政的社会主义国家。因此，才有 了社会主义国家的产权结构。相对于资本主义国家而言，社会主义国家是对资本 主义国家的超越，在经济发展方面理应具有更多无可比拟的制度优越性。但是在 我国改革开放之前(“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”期间)，我国经济发展 并不那么如人意，而在改革开放(“八二宪法”颁布实施期问)以来，我国经济得到 了高速发展。同样的国家性质，却是完全不同的经济发展情形，其原因何在 通过比较新中国建立以来颁布的四部宪法，可以发现现行宪法对“社 会主义”内涵在原有的基础上已进行了较大的发展与丰富，这为我国经济制度的 变革与发展提供了国家理论基础。主要表现在以下几个方面：
第一，确定了社会主义国家经济发展的新任务。“八二宪法”在序言中 规定：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主 义现代化建设。”这一规定事实上抛弃了以前宪法所认为的“无产阶级专政下继续 革命的理论与实践”，确立了经济建设在国家任务中的核心地位。

第二，丰富了社会主义的含义。“八二宪法”第一条确认了社会主义制 度为我国根本制度，但对于什么是社会主义，宪法中并没有明确规定。不过我们 可以通过非正式宪法制度分析当前社会主义的含义。改革开放前，社会主义与阶 级斗争、平均主义、计划经济等具有密切关系，甚至有时把它们等同于社会主义。

但在改革开放以后，随着思想观念的转变，中共以及全社会都对社会主义属性有 了新的认识。“贫穷不是社会主义”，“计划经济不等于社会主义”等社会主义新含 义不断被增加和丰富。“八二宪法”序言中依次确认了“我国将长期处于社会主义 初级阶段”、“邓小平理论”、“社会主义市场经济”的宪法地位，事实上就是对社 会主义含义的重新确定。

第三，确立国家机关各项权力，为产权的界定和实施奠定了制度基础。

国家界定和实施产权需要一定的国家机关——代理人进行。通过规范立法、司法、 执法各国家机关的职权，为界定产权与实施产权提供了制度基础。近些年来，行政、经济、刑事等法律不断得到修订与完善，到2011年，社会主义法律体系基本 建成。这些法律制度一方面把国家各项权力纳入到了法律的轨道，另一方面则进 一步规定和保护了宪法中所确认的产权结构。这是“八二宪法”实施的重要成果， 也是国家理论的具体落实。

回顾近三十年我国国家理论的变革，可以发现，现行宪法在丰富“社 会主义”国家内涵、创新社会主义经济制度方面，起着不可替代的作用。如果没 有对社会主义国家内涵的新认识，没有宪法对这些新认识的确认与包容，所谓经 济发展只能是无源之水、无本之木。因此，现行宪法对社会主义国家属性的重新 认识与调整，是启动我国经济发展最为关键的第一步。

(二)产权：动力性结构 制度经济学基本原理认为，产权是推动经济发展的动力。“一个不难 接受的基本思想是，‘产权’会影响激励和行为。”制度经济学家科斯首先发现了交 易成本的存在，奠定了制度经济学的基础。由于交易成本不为零，不同的产权配 置会带来不同的资源配置，从而导致了不同的经济增长。这样就导出了产权结构 安排影响最优资源配置的重要性认识。在科斯之后，一大批经济学家以科斯的产 权理论为基础，着力研究了产权结构和激励机制之间的关系，探索不同的产权结 构对资源配置效率和经济发展的影响。事实表明：中国近三十年经济高速发展， 得力于产权结构不断调整与实施。而产权结构的调整首先需要在宪法中得以确认。

作为根本法的宪法，无疑最有资格从宏观上反映产权结构的变动，也为微观的产 权结构变动提供合法性依据。“八二宪法”对产权结构的调整主要表现为以下几个 方面：
第一，确认了多种所有制经济共同发展的产权制度。现行宪法第十一 条规定了非公有制经济的地位，并根据经济发展的情况进行了多次调整。一是非 公有制经济形式不断增加，最后以“非公有制经济”囊括了所有的非公有制经济形 式，为非公有制经济的出现与发展提供了空问;二是非公有制经济的主体地位不 断增强，现已进行了平等保护。现行宪法对产权结构的调整，在保护公有制经济 的同时，增强非公有制的主体地位，从而大大节约交易成本，激发经济发展的潜 能。

第二，确认了多种财产权并存的产权结构。1982年颁布宪法时，对公 民财产的保护主要体现在对公民的“合法财产的所有权”;2004年宪法修正案则扩 展“私有财产”的保护。这一变化大大扩大了私有财产权的保护范围。公民对产权的全面确认与获得，是激发公民投资经营、发展经济的核心动力。

第三，确认了公有制经济的多元化运作方式。例如，1988年宪法修正案增 加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定，实现了土地所有权与使用权 的分离，大大激活了中国的土地市场，为引资办厂以及房地产市场的繁荣奠定了 宪法基础。1993年宪法修正案中确定的“家庭联产承包责任制”，实现了农村集体 土地所有权与使用权的分离，大大地提高了农民生产积极性，降低了农村土地产 权的交易成本，为农村经济发展提供了制度基础。

同时，该修正案把原来的“国营经济”修改为“国有经济”，确认了国家对全 民所有制经济直接行使经营权到实行所有权与经营权的分离的转变，这为国有企 业的经济发展提供了制度基础。总之，“八二宪法”实施以来，产权制度与结构发 生了革命性的变化。理论与实践表明，国有产权、公有财产等都具有很大的制度 外部性(externality)。如果不对这些产权结构进行调整，经济的发展就会因这些高 昂的交易成本而受阻碍。“八二宪法”对产权结构的调整，在激励外部问题内在化 方面做出了贡献。这是近三十年来我国经济发展最为直接的制度原因。

(三)意识形态：思想性结构 把意识形态纳入到经济发展史中，成为经济发展的一个变量而加以考察， 为经济学家诺思所首创。诺思认为：“遵从规则的成本是如此之高，以致在对个 人的最大化行为缺乏某种制约的情况下，任何规则的执行都将使政治或经济制度 无法存在。因而需花费大量的投资去使人们相信这些制度的合法性。因而，政治 和经济制度的结构(与变迁)理论一定要与意识形态理论相结合。” 在诺思看来，意识形态的实质是通过提供给人们一种“世界观”而降低交易 成本。“在社会成员相信这个制度是公平的时候，由于个人不违反规则和不侵犯 产权——甚至当私人的成本一收益计算会使这样的行为合算时——这一简单的 事实，规则和产权的执行费用就会大量减少。”意识形态是把道德、伦理、习俗、 法律等转化为行为信念的转化器，是从心理、动机、文化传统等因素来解释制度 以及制度的实施。正如黄少安教授所言：“产权是重要的，但是主要依靠国家来 保护和实施;而国家提供的产权制度是否有效存在，则取决于意识形态。”可见， 意识形态在实施产权、发展经济上的重要贡献。

近三十年我国经济的高速发展，也得益于意识形态的转变与更新。

1978年召开的十一届三中全会无疑是中国意识形态发生转变的标志。在此之前，我国社会盛传“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”，推行全面公有化，禁止 发展非公有制经济;在此之后，随着国家中心任务的转移，“不管黑猫白猫，捉到 老鼠就是好猫”、“贫穷不是社会主义”等新的意识形态被社会所广泛接受。“八二 宪法”在建立“以经济建设为中心”、信守宪法与法律等新的意识形态方面，发挥 了重要作用。

第一，在思想上确认了经济发展的合宪性地位。从“八二宪法”文本中 可以看出，其对经济方面的规定较前几部宪法有了显著的丰富与增加，主要表现 在：1)在序言中确立了中国发展经济的根本任务;2)第11条确认非公有制经济的地 位;3)第13条确认了私有财产的地位;4)第15条确认了市场经济的地位;5)第18条确 认了外国投资的地位。

第二，在思想上统一了经济发展的宪法意识。我国现行宪法的序言以及总 纲中对经济发展进行了思想上的转变和统一。例如，上世纪70年代末，安徽省凤 阳县小岗村农民冒着生命危险搞“大包干”，在1982年修改宪法进行了确认：“农 村人民公社、农村合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济， 是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在 法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”并且于1993 年、1999年根据农村发展的实际情况进行了完善。宪法这样的规定，在促进农村 经济发展方面，具有全国性、整体性意义。“八二宪法”这样的变动，对人们不断 探索新的经济发展方式起着一种示范性作用。

事实上，无论从邓小平提出的“三个有利于”，还是从我国宪法规定中可以 看出，只要符合“一个中心、两个基本点”的经济发展方式，各级地方政府以及人 民群众都可以大胆尝试。这就统一了意识，为制度的变革与经济发展设立了心理 底线。

第三，在思想上树立了宪法和法律的权威。新中国成立以后，我国在 经济建设、社会发展方面曾经遭受过严重的挫折。反思这些失败的原因，很明显 的一点就是宪法与法律遭到了严重的破坏。因此，“八二宪法”的出台，一个重要 使命就是维护宪法和法律的尊严与统一，“任何组织或者个人都不得有超越宪法 和法律的特权”。实践证明：虽然我国仍然存在着违法甚至违宪的行为，但不可 否认的是，我国宪法和法律在总体上得到了较好的遵守与实施。宪法和法律权威 的树立以及人们对它们的信守，可以极大地节约交易成本，提高产权实施的效率。

任何统治阶级为了节约交易成本，维护国家的统治，都会贯彻一种意识形态。“八二宪法”的实施为确立新的意识形态奠定了宪法基础，而宪法和法律 所带来的经济发展反过来又强化了新意识形态的确立。

三我国宪法制度结构的调整 近三十年我国经济发生了日新月异的变化，国民经济总量一跃排在世 界前列，人民生活开始摆脱贫穷走向小康。但是在这些经济现象的背后，掩盖着 中国制度的极大调整。也可以说，正是这些制度的转变，才带来了中国经济的繁 荣。尤其是作为具有根本法性质的宪法，无论是其理念还是其制度，都发生了重 大变革。近三十年经济的发展与繁荣，无可争辩地说明：“八二宪法”的制定与实 施在推动经济发展方面是成功的。可以说，我国宪法为三十年经济发展提供了基 本制度支持，是推动经济增长的最终原因。没有宪法在国家、产权、意识形态三 个方面的调整，就无法搭建起我国现有经济发展的宪法制度框架，经济增长也就 成为空中楼阁。忽视了这一点，就忽视了“八二宪法”三十余年来所发挥出来最具 潜质力的价值。

当然，我们同时也应该看到，要保持我国经济持续高速增长，并不是一劳 永逸的事情。在取得宪法制度建设与经济发展的成功之时，也不可掉以轻心。在 “八二宪法”与经济发展的关联之间，仍然存在着诸多隐患与脆弱之处。稍不慎重， 轻则可能阻碍经济的可持续性发展;重则可能摧毁以前经济发展所取得的全部成 果。这绝不是耸人听闻。中国在盛唐时期其经济地位曾在世界上处于绝对领先地 位，但是经不到三百年就烟消云散了。原因何在封建制度使然。

制度既可以创造经济发展的奇迹，也可以摧毁经济发展的一切成果。因此， 在中国经济发展的关键时期，对于法律制度尤其是现行宪法，不可不予慎重考虑， 居安思危。笔者根据对近三十年来宪法变革与经济发展之间关系的观察，对我国 经济发展给宪法制度结构带来的挑战提出几点回应，试图通过对我国宪法制度结 构的调整，为未来经济发展提供制度保障，推动经济进一步发展。第一，进一步 定位国家性质、职能与任务。毋庸置疑，我国是人民民主专政的社会主义国家。

这一国家性质决定了我国国家的根本职能是巩固人民民主专政的统治，维护人民 的根本利益：对外发展国际交流与合作，创造有利于我国经济和社会发展的国际 环境，坚决捍卫国家主权、维护我国国民在国际交往中的权益;对内维护社会稳 定，打击各种经济犯罪，创造各种有利于经济和社会发展的环境，平等保护公共 财产和私有财产，建立健全各种社会保障制度，加强国家对市场的宏观调控和监 管，维护社会公平和正义。当前，我国的根本任务是进行现代化建设，以经济建设为中心，大力发展 社会生产力，不断满足人民日益增长的物质和文化生活的需要。上述内容都已为 党和政府所清醒地意识，并在宪法及其实践中加以推行。但是有些更为具体的问 题尚待在实践和理论中进一步探索，例如，社会主义国家在市场经济中的地位和 作用问题，国家在经济发展中的职能和任务问题等。这些问题还可以进一步细化 为更为具体的问题，涉及到国家在经济发展中哪些可以作为、哪些不可以作为， 也涉及到国家权力分配与限制等诸多政策法律问题。只有对这些具体问题的解决， 才能进一步梳理国家与经济发展之间关系，确保国家社会稳定与经济发展齐步推 进。

第二，进一步调整国家产权结构。理论与事实都已证明：近三十年“八 二宪法”通过对产权结构的调整，给我国经济发展提供了最为直接的强大动力。

无论是农村的家庭联产承包责任制，还是城镇的国有企业的改革，都是如此。但 是随着经济的进一步发展，“八二宪法”所确认的部分产权结构已经不太适应已经 变化了的外部环境。高昂的产权交易成本已经成为我国经济进一步发展的阻力， 这就需要继续对我国宪法的产权结构进行调整。

一是要充分认清公有制产权的本质，树立租税国家观念。在现代租税 国家，无论公有制经济还是非公有制经济，衡量它们对国家与社会的贡献，主要 指标是它们对国家缴纳税收的数目，而不是产权属性。对于一个国有企业而言， 如果不但不能向国家缴纳税收，反而需要依靠政府财政拨款才能维持生计，这样 的国有企业在“消灭人剥削人”的制度、实现共同富裕目标方面恐怕也是无能为力。

二是要大幅度削减公有制产权。公有制产权由于高昂的交易成本，以 及具有较大的制度外部性，日益成为经济发展的阻力。在制度经济学看来，产权 不可能完全被界定。为降低交易成本，提高产权效率，产权必须与人分享。由于 公有制产权建立在国家与集体基础之上，这些产权分享机制无法达成彻底分享的 目标。国家、集体与公有制经济在意识形态上具有相同性，以及国家、集体主体 的代理性，最终导致公有制经济与国家、集体之间在产权分享制度上只存在着风 险的分享，而没有利益上的分享。同时，由于公有制产权属于国家或集体，导致 了国家有关机关在经济活动中“既做裁判、又做运动员”的尴尬处境，在很大程度 上损害了非公有制经济产权，最终无法达成市场经济体制的目标。

三是继续完善家庭联产承包责任制，建立农村规模化经营体制。随着 全国经济形势的变化，家庭联产承包责任制所确定的产权结构逐渐失去了活力， 难以适应农村经济发展的需要，甚至成为农村经济进一步发展的障碍。近些年在农村务农的劳动力急剧减少，留守的多是一些老弱病残者，他们无力或不愿耕种 土地，以致大片农田抛荒。笔者认为，农村产权结构调整的方向是规模化经营， 即集体在给农民提供必要的生活保障的前提下，把承包到户的土地重新收回到集 体，然后由集体再承包到有能力经营的农户或其他人员。这样既节约了劳力，也 充分利用了土地。

第三，进一步加强新型意识形态建设。意识形态在一个国家的经济、 社会与文化的盛衰中扮演着重要角色。受市场经济与全球化的冲击，以及价值多 元化的影响，我国主流意识形态出现了分化、瓦解的迹象。这已经严重影响了我 国社会稳定和经济持续发展。加强国家意识形态建设，构建新型意识形态已迫在 眉睫。意识形态具有历史性，随着历史背景的不同而不断发生演变。改革开放前 以阶级斗争为纲的主流意识形态，在市场经济条件下必须接受新的转变。为此， 一是要树立宪法和法律的最高权威。市场经济是法治经济，没有宪法和法律的保 障，市场经济就无法运行。在市场经济条件下党领导人民制定宪法和法律，体现 了人民的根本利益和意志。因此，树立宪法和法律的最高权威与坚持党的领导并 行不悖。党带头遵守宪法和法律，是树立宪法和法律最高权威的重要前提。二是 要加强政府和公民道德诚信建设。“徒法不足以自行”，宪法和法律的制定、执行 归根结蒂还是人在背后操作。没有道德和诚信作为基础的政府和公民，就会出现 “民免而无耻”的怪象，最后导致交易成本的无限扩大。政府有德有信，才能发号 施令;公民有德有信，才能心安理得。这是节约市场交易成本，推进经济稳定与 发展的最后保障。

作者：林孝文 来源：湖南大学学报(社会科学版) 2015年4期