宪法监督制度_宪法制度的探析

宪法制度的探析

所谓宪法宣誓制度，一般是指国家工作人员就职前，在特定公开场合 宣誓，表明忠诚于宪法和法律的一项制度。从全球的视域来看，宪法宣誓制度早 已有之。一般认为，该制度最早可追溯至1215年英王约翰以宣誓的方式表示遵守 《自由大宪章》的行为。在之后的数百年，多数国家都纷纷确立了这一制度。据 学者统计，截止2014年，全世界已约有174个国家通过宪法或者宪法性文件规定 了宪法宣誓制度。2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进 依法治国若干重大问题的决定》首次对确立宪法宣誓制度提出了要求，该决定规 定：“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人 员正式就职时公开向宪法宣誓。”2015年7月，第十二届全国人民代表大会常务委 员会第十五次会议通过的《关于实行宪法宣誓制度的决定》则以专门文件的形式， 对我国国家工作人员宪法宣誓制度的主体、誓词、程序等内容予以了规定。至此， 该制度在我国得以正式确立。宪法是我国的根本大法，具有最高法律效力，以宪 法为实体依托的宪法宣誓制度也势必会涉及到效力问题。而从理论上探析，我国 宪法宣誓制度的效力应包括三个层面：第一个层面即该制度效力产生的原因和存 在的基础——效力的渊源;第二个层面即该制度效力的应然表现——应然效力;第 三个层面即在我国该制度在效力发挥上存在的问题及相应的完善对策。

一、宪法宣誓制度效力的渊源 所谓宪法宣誓制度效力的渊源，是指宪法宣誓制度之效力产生的背景及动 因。宪法宣誓制度的效力不是凭空出现的，在宗教信仰、道德自觉以及法律规范 等方面都有其深刻的内在渊源。

(一)宗教信仰的形式支撑 “盖宣誓，源于宗教信仰，基于人类对神忠诚之精神而产生。”宗教信仰作为一种具有超越性的人生终极价值，深植于信仰者的心灵深处，为人生提供 着终极的基础和价值体系中的“应当的应当”。信仰者对于世界和人生的理解的选 择、价值标准的选择和生活态度、生活方式的选择都要受到宗教信仰的影响。宣 誓作为宗教信仰的一种外化形式，是各种仪式上信仰者表明内心信仰的最为常用 的方式。通过宣誓的庄重感和仪式感，能进一步强化宣誓内容在信仰者内心的神 圣地位。而无论是东方社会，还是西方社会，宗教都曾在社会文化观念的形塑中 扮演过重要角色，并成为各国文化最深层次的基因。与此同时，宗教信仰的外化 形式——宣誓，也同宗教信仰一道，成为各国文化不可剥离的一部分。人们坚信， 宣誓这一活动形式本身即是神圣的，通过宣誓表达出来的东西是不可违拗的—— 即使宣誓的内容不再是宗教信仰。正是基于这个原因，政教分离的现代化国家， 也会借助于宣誓这一形式来强化和外化某种内在的理念，其中就包括宪法宣誓制 度。由此，可以说，宗教信仰本身可能已经远离了政治，但其遗留下来的宣誓这 一外化形式却已被借用到现代政治生活之中。

(二)道德自觉的内在驱动 如果说在前现代化时期，“人们发誓并不是出于道德的原因，而仅仅 出于盲目的迷信”，那么在宗教及迷信思想已经式微的现代国家，宪法宣誓的基 础则应为道德自觉。道德自觉是生活在一定道德中的人对自身道德的“自知自明”， 具有自主认同性、自我批判性和自控性等特性。其中，自主认同性意味着每个群 体都会形成特定的道德规范，而生活在群体中的个体则会建立起对本群体道德的 自主认同;自我批判性意味着人们会不断审视和反思自己的道德缺陷，完成道德 的自我扬弃;自控性则意味着人们能够基于自控和自我约束将道德的意识转化为 道德行为，完成从意识到行为的“飞跃”。道德自觉的前述特性从根本上决定了其 在指引人们行为的机理上与法律是不同的——其无需外在监督和强制就能让人 们认同、遵守和践行特定的道德规范。由此，其可以弥补法律之不足，并成为宪 法宣誓制度得以发挥效力的内在驱动力量。

(三)法律规范的外在约束 通过对世界各国宪法宣誓制度的考察，可以发现，效忠、维护或捍卫 宪法是所有国家宪法宣誓誓词的主要内容。宪法不仅构成了宪法宣誓制度的核心， 也是宪法宣誓制度的正当性渊源。对此，我国的宪法宣誓誓词亦规定宣誓人要“忠 于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责”。可见，遵守宪法的相 关规定是对宣誓人提出的基本要求。而宪法作为国家的根本大法，其贯彻落实需 要其他各部门法的细化和配合。由此，宣誓人遵守宪法也就意味着遵守其他法律规范，如果其违背了自己的誓词，则也同样会违反宪法及相关法律规范的规定， 并进而要承担相应的责任。所以，如果说宗教信仰和道德自觉为宪法宣誓制度效 力的生成提供的是间接的动因的话，那么以宪法为首的法律规范提供的则是最为 直接而有力的外在约束力。

二、宪法宣誓制度的应然效力 从应然上看，以宗教信仰作为支撑，以道德自觉作为内在驱动，以法 律规范作为外在约束的宪法宣誓制度必然会引发特定的法律和社会效果，这些法 律和社会效果的集中表现即是宪法宣誓制度的具体效力。

(一)增强国家机关工作人员权力转移的合法性和严肃性 权力在不同政治主体和公职人员之间的转移和交接属于国家政治生 活中的重大宪法性事件，需要履行特定的手续和程序才能让这一权力转移过程合 法、严肃。在民主体制下，为了解决权力转移的合法性问题，各国宪法都规定国 家工作人员的产生及其权力的取得都要经过选民或代议机关的选举或者有权机 关的任命。然而，选举活动或任命行为解决的只是权力转移的实体性问题。除了 实体性问题外，被选举或被任命的人员开始行使权力的具体时间和地点等程序性 问题也关乎权力的转移是否合法、严肃。我国在确立宪法宣誓制度之前，权力的 转移一直是“重实体、轻程序”，这就使得权力转移的完整程序并未走完，由此， 也导致国家机关工作人员权力获取的合法性不够充分。而宪法宣誓制度确立以后， 借助宣誓活动的仪式性、程序性以及庄重性，可以让国家机关工作人员经过选举 或者任命获取的权力得到正式确认，选举或者任命等前置性程序也可由此得以终 结。

(二)提升国家机关工作人员的守法意识和责任意识 宪法宣誓誓词是一份宪法和道德的保证书，经过庄重的宣誓仪式，誓 词所承载的道德和法律要求就会在宣誓者的身上生效，宣誓者有关自身职责和义 务的承诺也会昭示于众。如果其违背自己的誓词，不仅会受到道德的谴责，还会 受到法律的惩戒。由此，经过宣誓后，在从内到外的双重压力下，宣誓者的守法 意识和责任意识会得以提升，在这种意识的作用下也会更加自觉的去依照宪法、 法律的规定履行自己的职责，践行自己的承诺。

(三)促进宪法的贯彻实施宪法的贯彻实施是个系统的工程，而宪法宣誓制度的确立对这一工程 意义重大。具体有三：1.提升宪法权威。卢梭曾有言，“一切法律之中最重要的 法律既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”宪 法宣誓制度让宣誓者以及普通公民都有机会经历或者见证宣誓仪式的过程，在这 一过程中人们可以感悟庄重、严肃的仪式所营造出来的尊重宪法的氛围，对宪法 的认同感和信任感也会由此得到提升;2.强化宪法适用。宪法适用是宪法贯彻实施 的核心。宪法作为根本大法，在我国确立起宪法诉讼制度之前，民众很难实际体 会到宪法的适用过程，其效力的发挥处于一种“润物细无声”的状态。而宪法宣誓 制度的确立，则是宪法通过特定的仪式具体的适用，在这样形象化的适用中，民 众可以感受到宪法效力的发挥以及宪法与宣誓个体的交互;3.落实宪法监督。依据 我国宪法的规定，人民代表大会享有对国家工作人员的任免权和监督权，公民对 国家工作人员也享有广泛的监督权。宪法宣誓制度的确立可以让人民代表大会的 任免权和监督权进一步得到完善，并激发公民对国家工作人员进行监督的热情。

三、我国宪法宣誓制度效力之不足及完善对策 增强国家机关工作人员权力转移的合法性和严肃性，提升国家机关工 作人员的守法意识和责任意识，进而促进宪法的贯彻实施，是宪法宣誓制度效力 发挥的理想状态，也是我们确立该项制度的目标。然而，正如欧里庇得斯在其著 名的悲剧《希波吕托斯》中所言：“我的舌头发了誓，但是我的心却没有发誓。” 如果缺乏与其相配套的效力激发机制，宪法宣誓制度将演变成“走过场”式的形式 主义。遗憾的是，由于我国的宪法宣誓制度尚处起步阶段，有关该制度效力的规 定仍付之阙如。由此，在探究现有制度不足的基础上，寻找相应的解决对策甚为 必要。

(一)我国宪法宣誓制度效力之不足 目前，我国关于统一的国家工作人员宪法宣誓制度的规定主要是全国 人民代表大会常务委员会通过的《关于实行宪法宣誓制度的决定》，以及根据该 决定之授权，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的宪法宣誓的 具体组织办法。①纵观这些文件，虽然对宪法宣誓的目的、宣誓主体的范围、誓 词、仪式组织者、宣誓的形式和程序等进行了大致地厘定，但与宪法宣誓效力有 关的规定，则是缺失的。其具体表现有三：1.缺乏有关宣誓活动本身法律效果的 规定。当宣誓人成功宣誓或者拒绝宣誓时，会分别对其产生怎样的法律效果，我 国目前尚缺乏规定。2.缺乏有关宣誓失效的规定。当宣誓人在就职宣誓时出现了 程序上的错误，使宣誓程序不成立时，会产生怎样的效果以及应该如何补救等，我国也未作出规定。3.缺乏有关宣誓失信的规定。当宣誓人宣誓就职后，在实际 工作或生活中违背了宣誓誓词时，需要承担哪些法律责任等，我国的相关规定也 是欠缺的。而这三项规定的欠缺，显然不利于宪法宣誓制度效力的实际发挥。

(二)提升我国宪法宣誓制度效力之举措 为了充分发挥我国宪法宣誓制度在维护宪法权威、促进宪法贯彻实施 等方面的作用，让宪法宣誓活动不仅具有形式意义，更具有特定的实质法律效果， 通过制定《宪法宣誓法》或者其他规定的形式，对宪法宣誓制度的效力性规定予 以完善成为必须。具体而言，应从如下三方面着手：1.明确宪法宣誓活动的法律 效果。对此，我国可参访其他国家的规定，将宪法宣誓确定为开始履行职务的程 序。宣誓人一经宣誓，选举或者任命的决定对其即行完全生效，其可以开始正式 行使相应的职权。而如果宣誓人无正当理由拒绝宣誓或者有保留地宣誓，选举或 者任命决定则不能对其生效，其也无权行使相应的职权。2.规定宣誓失效时的法 律效果及补救措施。宪法宣誓作为庄重、严肃仪式，应严格依照特定的程序和形 式进行。如果在宣誓仪式中出现口误等程序性、形式性错误，应规定本次宣誓活 动无效，并明确再次举行宣誓的时间、地点等内容。3.规定宣誓失信的法律效果。

徒善不足以为政，徒法不足以自行。如果没有配套的责任追究机制，宪法宣誓制 度是不完整的，也有流于形式的危险。为此，很多国家的法律都对官员违背誓言 的惩戒措施作出了规定。以德国为例，该国1953年《官员法》第28条明确规定：
“因拒绝宣誓……的议员而被免职。如果他拒绝履行法律所规定的就职誓言，或 者拒绝履行代替就职誓言而规定的誓约，那么该官员必须被免职。”具体到我国， 虽然有关宪法宣誓制度的专门规定不宜对违背誓言的法律责任规定得过细，但可 作出原则性规定。比如可规定“宣誓人宣誓就职后，在工作和生活中违背宣誓誓 词作出违法行为的，根据相关法律追究其责任。”这样，即可在相关法律的配合 下，让此宪法宣誓制度的原则性法律责任规定发挥出作用。

作者：王昭华 来源：华人时刊·下旬刊 2015年12期