【当代西方行政改革模式及其启示】 社会行动模式的启示

自八十年代以来，世界上许多国家，无论是发达国家还是发展中国家，社会公众对政府的不满情绪日益增长，改革的呼声越来越高，甚至在许多国家酿成了社会动乱。这都说明，传统的科层官僚行政体制已经不再适应变化了的社会，正面临一个从旧模式向法制化、科学化模式转换的艰难历程。本文从传统科层官僚体制的困境分析着手，探讨了当代西方主要行政改革模式在结构、管理、决策诸方面与公共利益之间的关系，以及各类行政改革模式的利弊，旨在拓展我国行政改革研究的思路，以求对我国当前行政改革实践有所裨益。

一

当代始发于欧美的行政改革，声势浩大，风行于西方各国，究其动因主要是传统科层官僚体制陷入了困境。众所周知，科层官僚体制是机器大工业时代的产物，反映了那个时代的政治、经济和社会的体制特征。其自身亦有以下特点：（一）固定的官僚管辖原则。即以法律形式赋予官员固定的权限及相应的职责。在职责和职权范围内，既有居高临下发号施令的权力，又有按照规制自由支配的强制手段，同时由于各种严密法律规范的制约，官吏们不得随意按照自己喜好而又适宜的手段和方法，从事行政管理活动；（二）机制等级制度和多层权力机构原则。在传统的科层官僚体制下，有严格的上下等级制度，高级机构可对低级机构进行监督和管理，官僚组织内部层层授权，等级森严，下级对上级绝对负责，而上、下级获得的信息又不对称，上级获得信息的路径相较宽，下级获得信息的路径相对较窄。只有处于金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定（戴维·奥斯本，1996）。（三）机构的管理建立在文牍之上。即政府行政中的各项活动都有书面说明，并一定要按文件的规定操作，不得有半点误差。（四）为使政府机构管理的一般原则具有稳定性，其原则内容一经确定则尽可能固定不变，等等。尽管如此，人们仍然认为，科层官僚体制是指挥和控制机器大工业社会最有效、最为标准的行政管理体制，它代表着行政组织方式的理性和效率。诚如著名管理学家马克斯·韦伯所言，按照科层官僚制理论建立起来的行政机关，层次结构分明，规章制度严格，职权职责明确，这样的政府机关“能够取得最高的效率，在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理方法。它优于其他形式之处是其准确性、稳定性，严格的纪律性和可靠性。完全可以正式地应用于各种行政管理任务”。因此，尽管几乎在科层官僚体制问世的同时，人们就已发现了科层官僚制度的弊端，学术界的论争、批评纷至沓来，但其理论模式的统治地位却一直未被动摇过。

然而，本世纪70年代以来爆发的“信息革命”、“市场经济革命”，改变了以机器大工业为基础的政治、经济和社会运行模式，使传统科层官僚制与生俱来的局限以及与时代发展的不适应性日趋暴露无遗。

第一，传统科层官僚制不能适应信息社会政治、经济、社会个性化发展要求。以信息为基础的文明时代，避免雷同，崇尚个性发展，追求灵活，但科层官僚制对理性和效率的极端推崇，必然会阻碍富有个性化社会的发展。因为科层官僚制在按部就班的大工业生产条件下能够使各种控制型管理井井有条，富有效率，而在一个信息瞬息万变，追求个性发展的社会，把理性和效率推崇到极端就不合适了。因为影响社会发展的因素是多方面的，理性和效率充其量只是影响因素之一，况且它只求局部效率忽视整体效率，最终将影响整个社会效率的提高。

第二，科层官僚制不能适应当代市场经济发展的要求。随着当代市场经济的深入发展，市场竞争原则的内容不断丰富，竞争范围不断扩大，这是市场经济发展的必然趋势，它要求打破政府对公共服务部门的垄断而展开公平竞争，但传统的科层官僚制极力推崇垄断和权力集中，严重阻碍竞争，不可能提高公共服务部门的效率。这与市场经济发展要求背道而驰。

第三，科层官僚制对专业技术和机械的专业化分工极力推崇导致政府功能退化。机器大工业时代的细密的专业分工，产生了许多专业部门，这些专业部门相互分割，缺乏必然的内在联系，往往是分工明确，而合作协调不够，假如让这些专业部门无限制的膨胀发展下去，政府将退化为事无巨细均要管的“项目管理处”、“保姆政府”，这必将带来机构重叠交叉、臃肿庞大、官僚主义盛行的恶果。

第四，政府行政的责任保障机制功能日趋丧失。科层官僚制专业分工太细，导致各部门封闭分割、各自为政，难以信息沟通，往往是各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜，没有团队协作精神，这种体制下的各级政府官员，大多是不求有功，但求无过，得过且过保“乌纱”，不负责任混天日。

第五，科层官僚制的激励功能日渐弱化。由于科层制的封闭性、机械性、唯上性，导致谁听话提拔谁，谁无过提拔谁，这种体制造就出来的政府官员大多是循规蹈矩、按部就班、唯命是从、不敢越雷池一步，不能也不敢创新的庸才。

据上所述，不难看出，缺乏生机和活力的科层官僚体制，面对千

二

鉴于行政科层官僚制不能适应当代行政管理现代化的需要，为了革除科层官僚制的弊端，其改革势在必行。在公共选择、管理主义等行政改革理论的指导下，西方各国在行政管理职能、管理方式、行政运行机制等方面进行了大刀阔斧的改革探索，创新出一些改革模式，归纳起来主要有以下几种。

（一）解除政府管制模式

解除政府管制模式又称“放松政府管制模式”，即所谓的“规制缓和”，就是通过废除公共部门众多的束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性工作，提高办事效率，增进社会的整体利益。这一模式的主要思想就是改变科层官僚体制下的官员严格按章办事、循规蹈矩的传统，让政府官员尽可能发挥出潜能和创造力，以令社会各阶层满意的创造性工作，增进社会的整体利益。

解除政府管制模式主要包括以下内容：

第一，从管理决策方面来考察，该模式强化了官员决策作用，弱化了政治家决策作用。这一模式认为，经过严格考核选拔的公务员专业理论知识丰富，又直接跟社会公众打交道，既有理论又有实践，理应让他们做出更多的决策，在执行规章制度时，也应给他们更多的灵活性。这就突破了传统的科层官僚制把决策视为政治家特权的陈旧观念。

第二，从组织结构上考察，该模式淡化行政组织结构，强化有效行动的能力。这一模式认为，任何一种行政管理体制的组织结构只是一种形式，其实质内涵是有效行动，圆满实现行政管理目标。因此，无论是官僚体制还是非官僚体制，只要能有效运转，实现管理目标就行。所以这一模式非但不排斥官僚体制的组织结构，反而认为官僚体制的组织结构是可行的。由于这一模式不反对传统的政府结构，因此在管理上，赞同政府官僚机制的高层决策者依靠一定的行政文化来调整、规范整个机构的行动，也就是说，政府官僚机构的高层决策者必须依赖个人的价值观念、伦理道德来实现管理目标。但是人们也不无理由地认为，假如公务员没有高度的觉悟和高尚的道德信念，在没有规制或规制放松的情况下，就有可能无拘无束地恣意妄为，给政府组织机构带来危害，最终难以实现管理目标。

第三，在公共利益上，该模式能够协调好各方面的利益关系，促进社会整体福利水平的提高。该模式认为，政府在整个社会中，能够通过改革政府内部繁琐的管理规制，通过取消政府内部限制公务员积极性、创造性发挥的规章制度，充分调动公务员的积极性和创造性，充分发挥政府的管理协调功能，处理好各种社会利益关系，进而使得整个社会福利水平的提高。

（二）企业家政府模式

这一模式是针对传统公共部门的结构弊端提出来的。公共部门传统结构的弊端主要是，公共行政管理过分依赖庞大垄断的、缺乏外部监督制约的官僚机构。这种机构几乎完全忽略了市场信息和得不到外部环境的监督和指导。它主要通过规章制度和权力对政府行为协调指挥。同时对这种机构行政管理行为的质量和效率也无法进行准确的评估、考核。就公共部门结构的这些弊端，该模式大胆地提出了以下改革设想。

1、在结构上政府部分机构市场化，引入竞争机制，下放决策和执行权力。该模式极力主张下放决策权力和执行权力，把庞大的政府公共部门分解为若干可以相互竞争的运作部门，把大量的服务职能下放给低层机构，甚至于让民营部门来承担，其目的一是迫使公共部门无法进行垄断性控制，这样可以降低管理成本，减少服务费用，提高服务质量和效率；二是减少政府的机构和结构层次，使多层次的金字塔式的结构逐步变成层次少而近似平板式的结构。

2、在政府官员管理上实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度。对政府官员的管理一是打破终身雇佣制和官员只要按章办事求无过就能保“乌纱”的管理方法，主张仿效企业雇佣经理的做法聘用政府部门主管人员，并在雇佣合同中明确官员的绩效标准。完成绩效的才能保“乌纱”，否则扣罚工资甚至解聘辞退。二是彻底改变传统的做法，打破“大锅饭”式的工资分配制度，建立依据功绩制为原则的个性化绩效工资制度，也就是无论公务员职能的高低，一律根据公务员在市场上可能获得的收入来确定工资收入，贡献（绩效）突出的给予高收入，贡献（绩效）不明显的给予低收入。以此来调动公务员的工作积极性，提高行政效率。

3、按照市场游戏规则制定公共政策。就理论而言，企业家政府模式应该根据市场游戏规则来制定公共政策，因为该模式主张将官僚机构的职能下放给许多具有企业理念的公共部门来履行，与之相适应，其公共决策也必然要以市场信息为基准，并由具有企业家素质的公共部门的领导根据自己的分析判断来制定。但在具体的运作过程中，政策官员又不愿放弃政治控制，仍希望具有企业理念的公共部门对上级的政策、指示俯首听命，百依百顺。这种理论和实践的矛盾表明了以下两点：一是在推进该模式的过程中，公务员的政治化趋势无法改变；二是该模式关于公务员在制定政策中的作用和要求，与公务员制度的基本理念也不无矛盾。如何协调上述矛盾值得研究。

4、在政府与公众的关系上，以公众为中心，政府围绕公众需求转。传统官僚体制是由政府来规范公众行为，而企业家政府模式则视公众为“消费者”。企业要根据消费者的需求来生产产品，政府也要根据公众的要求来提供服务。总之不以政府为中心，公众围绕政府转；而是以公众为中心，政府围绕公众的需求转。

（三）授权模式

该模式认为，传统科层官僚制的组织结构和管理方式是影响行政效率发挥的主要障碍。传统科层官僚制把行政看成只是执行政治决策，而执行又按层级逐级发指令，到了组织结构的底层，就只能完全按指令和规章办事了。这将既不能调动低层公务员的勤政积极性，又抑制了他们创造潜能的发挥，最终导致行政效率低下并因此而引起社会公众的不满。因此该模式的政治主张是，(1)分权，也就是放权于基层，主张把科层制中被排斥在决策过程以外的基层团体、政治力量吸收到政府管理活动中来，也就是让那些长期处于被动执行的管理者具有参与权和决策权。(2)放权于服务对象，也就是给服务对象更多的权利，其理由是，他们是纳税人，是政府消费的提供者，是政府服务的最好评判者。(3)共同协商。即有效地吸收基层公务员和社会团体公众，参与行政管理共商行政决策大计。由此可见，授权模式反映了政府重视并激励公民参与行政管理的价值理念。

在决策上，授权模式不赞成依据传统的自上而下的集权方式进行决策，即主张通过自下而上的分权方式进行决策，充分发挥低层机构和人员在政府中的积极性和创造性。其理由是，处于官僚层级低层的公务员每天都与政府服务对象——社会公众接触，每天都要对需要他们处理的特定的事件作出决定。他们作出的决定怎样，不仅直接关系到政府为公众服务的质量，而且直接影响到公众对政府的评价和满意程度。同时公众对政府的看法和态度，主要就是通过他们与政府系统中低层公务员打交道而形成的。况且，低层公务员最了解社会实际情况，与社会公众最接近，也最了解社会公众的需求，因而做出的决策最符合客观实际，最切实可行。同时授权模式还主张社会公众通过成立多种多样的委员会，也可通过咨询、公民投票等方式参与政府决策。因为这样可以最大限度地体现和满足社会公众的利益。

在体制结构上，授权模式极力反对传统金字塔式的组织结构，主张控制体系宽松，减少中间层次，尽可能地缩短组织高层与低层的沟通路径使信息快速准确的传递，给低层组织更多的根据具体环境机动灵活决策的权力，不必凡事准奏办事，其最终目的是为了提高行政管理的质量和效率。

在管理上，授权模式推崇内部参与管理，尤其强调给低层公务员更多地参与权力分配的机会；在信息管理上，由传统的自上而下式改变为自下而上式，以此来增加行政决策的有效信息量；在业务管理上，提倡全面质量管理并强调以群体（小组或集体）为单位进行评估和奖惩，这样既可以提高整体行政质量和效率，又可增强团体协作意识。

（四）灵活政府模式

灵活政府模式主要是为革除传统科层官僚制带来的政府僵化弊端设置的。而政府机构的常设性和公务员的终身雇佣制（亦称“常任制”或“永业制”）又是政府僵化的主要原因之一，在传统科层官僚制下政府部门一经建立，就难以取消成了常设机构，其公务员只要照章办事，就能保住自己的“乌纱”而且可“常任”、“永业”。因而明知有些规章过时了、不适用了，也不愿改，他们认为这是“上司”的事情与“下属”无关，本可一天办完的公务两天办，等等。这样整个政府机构必然保守、僵化，像死水一潭。因此，灵活政府模式主张在组织上建立临时性机构，诸如一些一般和特别（专门）工作委员会、工作小组、或项目小组等，完成一些日常事务和专门性的特别任务。在人事上搞短期的或临时雇（聘）佣制，任务完成后即解雇（聘）。在权力上根据地缘管理原则下放权力，使权力也具有灵活性和多样性。然而这一模式特别强调的是在政府内部应不断创新组织结构，即通过取消过时、僵化部分的机构，建立临时性的充满活力的机构来不断整合、创新政府组织机构，以实现政府职能目标。同时这样既可以避免传统科层体制下常设机构普遍存在的僵化问题，又可以保持对瞬息万变的社会经济环境快速反应能力。并且还可以降低行政管理成本，减轻财政负担，提高行政管理效益，与之相适应，这一类组织机构的雇员也具有临时性，不享有终身雇佣的“铁饭碗”，“铁交椅”。

灵活模式对行政管理提出了更高的要求，难度和影响不可低估。首先需依据行政工作量，合理确定和安排公务员数量，公务员的投入既不能不足也不可过多，否则会影响行政效率和效益。其次，临时雇员的制度安排会产生一些负面影响，临时雇员可能会因为“临时”而缺乏献身精神，甚至会丧失道德准则和职业感，产生行政管理的短期行为。同时，有些临时雇员也可能工作生疏，专业知识不够丰富，影响行政管理的局部质量。

灵活模式对行政决策的影响至今学术界尚无定论，一般认为，其影响主要是由于该模式是对传统组织结构的否定，使现行的稳定机构和稳定队伍变得不稳定，由此导致行政政策的不稳定性，这主要是因为新的组织机构，新的公务员，常常有新的行政管理思路，使行政管理政策不具连续性。但有的学者、政治家却认为更有利于组织机构创新，如美国的里根派和英国的撒切尔派都极力推崇这一观点。同时也有学者认为即使这一观点可取，仍需有一个对各种创造性建议分析、论证、取舍协调的过程，否则南辕而北辙。然而这一决策过程比较复杂且决策成本较高，可能适得其反。

三

当代起源于西方的行政改革是一场全球性的、深刻的行政革命，这场革命对我国正在进行行政体制改革不无启迪和借鉴意义。

第一，借鉴企业家政府模式，降低行政成本提高行政效率和服务质量。我国正在进行政企分开、转变政府职能、精员减政、提高行政效率、改善政府形象等行政改革，其中最具意义的莫过于中央政府机构改革和即将启动的地方政府机构改革。启动于1998年国务机构改革，将国务院组成部门由40个减少到29个，并将原属行政性公营企业的电力、邮电等部委重组改制为集团公司，这无疑是正确的，但若用企业家政府模式来审视，仍有“大而全”和垄断之弊，有碍竞争。应把这些组织结构规模再适当划小一些，形成非垄断的、可以相互竞争的组织实体，则更能体现当今行政改革的潮流精神（即将启动的地方政府行政机构改革也应考虑到这一问题），也只有通过公营部门组织实体之间的竞争，才能最大限度地降低行政成本，提高行政效率和服务质量。

第二，借鉴灵活模式，精员简政。灵活模式精华所在就是不断创新政府组织机构。这是对西方科层官僚组织机构的一种变革，它的做法和思路与我国行政体制有许多相似之处。长期以来，根据工作需要设置临时机构，配备临时人员，一旦任务完成，即取消临时机构，解散临时人员，这一直是我国行政组织构建的习惯做法。当然二者亦有区别，其区别在于我国临时机构的设置是政府行政编制范围内的暂时组合，临时公务员也是在本系统行政编制内临时抽调的。同时，我国临时机构、临时行政人员均没有脱离行政编制；而西方国家临时机构、临时人员却完全脱离行政编制，根据需要来自社会回到社会。这与我国临时机构的设置、临时人员的招聘是有本质不同的。笔者认为，在即将启动的地方政府机构改革中，应借鉴灵活模式的改革思路和做法，尽可能地减少常设性机构，根据需要设立临时机构，招聘符合需要的临时雇员竞争上岗，打破雇员终身制，能者上庸者下，以此来精员简政，造就一支充满生机和活力的高素质的公务员队伍。

第三，借鉴授权模式，行政决策民主化。授权模式的要旨是强调基层公务员和社会公众在政府决策中发挥作用。这实际上是强调政府行政决策民主化，这与我党历来所倡导的“从群众中来，到群众中去”的民主集中制的决策思想不谋而合，但两者亦有不同。我党的民主决策思想尚无有效的、可操作的参与机制做保证，最终往往是集中大于民主或集中代替民主，使民主集中制的原则流于形式；而西方授权模式有一整套行之有效并可操作的参与机制。比如，在西方国家政府教育部门允许学校设立管理委员会，该管委会由教师、受教育者、家长还有校方行政领导组成，委员们在这个组织里享受充分的民主决策权，他们可以提意见、建议，甚至可以向政府教育部门提出严厉的批评，以此来满足社会各阶层各领域公众享受教育的需要。假如我国行政体制改革吸取授权模式的这些有益成分，构建行之有效的、可操作的民主决策参与机制，把我党一贯倡导的民主决策思想落到实处，那无疑是对我党倡导的民主集中制决策思想的丰富和发展。

第四，借鉴解除政府管制模式，既依法行政又适度“规制缓和”。解除政府管制模式的实施，有一个基本前提条件，即必须是完备的法制社会，且公民的法制意识很强。我国目前这些条件尚不具备，我国目前的法律、法规、条例还远不象西方国家多到数不胜数地步，执法也远未达到西方国家“合法不合情”的地步，因此，不能照搬西方国家的这一模式，必须加快法制建设步伐，严格执法，依法行政。这无疑是必要的。但能否据此得出结论，我国的行政改革不存在“规制缓和”的问题了呢？答案是否定的。从某种意义上来说，放松政府对企业特别是非国有制企业和市场以及个人生活方式不适当、不必要的事前管制，乃是我国行政改革的主要任务之一。因为建立在计划经济基础之上的管制行政模式并未彻底打破。若与把“规制缓和”列为行政改革主要任务的国家（如美国、英国）相比，作为行政管制基本形式的审批、许可在我国不仅范围过宽，而且审批、许可程序繁琐、随意性很大。海外学者概括为“多、滥、乱”。因此进行“规制缓和”的行政改革非常必要。总之，中国行政体制的改革，既要追求行政管理的法制化，又要致力于减少限制性规章，放松对公民、法人和其他组织活动的管制特别是事前管制。

四

西方行政改革前无古人，无现成经验可借鉴，具有探索性、试验性，因而产生一些偏差和负面影响在所难免，为使我国行政体制改革少走弯路，避免或减少失误，保证我国行政体制改革的顺利进行，我们必须吸取西方行政体制改革成功的经验和有益的教训，依笔者之见，我国行政现代化改革尚需处理好以下关系：

第一，正确处理“破”和“立”的关系。西方行政改革的基本思路之一，就是把政府公共服务职能通过民营化、承包、出租、委托代理等形式交给民营部门来履行。但在打破原有的政府官僚体制结构之后，各竞争主体的监督制约保障机制缺位，导致各竞争主体行为失范，令人不无忧虑。可以断定，缺乏有效监督制约机制的组织是难以保证其自身的健康和行为的高效。因此，我国在加快行政体制改革步伐的同时，不仅仅是“破”，更重要的是“立”。在打破原有政府官僚行政体制之后，各行政主体的监督制约保障机制必须建立，避免产生监督制约的真空，否则轻则延缓行政体制改革的进程，重则导致行政改革的失败。

第二，正确处理管理主义与政治责任感的关系。当代行政改革既推崇管理主义理论，大量吸取企业管理的经验、技术与方法，并给行政管理者较大的灵活性和决策权，用企业理念引导和管理公营部门，同时又要求公务员增强政治责任感，保持对政策的坚决执行。由此可见，它们二者之间难求统一，只可平衡，不可能有最佳结合，只有次佳结合，只能按照“两利相权取其重、两害相权取其轻”的原则，谋求两者的结合。

第三，正确处理统一模式与模式多元化之间的关系。如前所述，西方行政改革取得了显著的成效，但也出现了一些矛盾的问题，其原因之一，笔者认为乃是没有正确处理好统一模式与模式多元化之间的关系，片面强调某一种模式，比如美国和英国属激进的行政改革国家均推崇“企业家政府模式”取得的成效虽大，但出现的问题和矛盾也不少，而新西兰则推行积极稳妥的行政改革方针，行政改革模式多元化，获得了较大的成功，其理由很明显，政府管理涉及社会生活的各个领域，不同领域具有不同的自身特征，其管理方式、手段可能完全不一样，任何试图建立一种行政管理模式就可包医百病，适用于各个不同领域管理的改革思路显然是不明智的，是注定要失败的。因为每一种行政管理模式都有其存在的合理性（包括传统的科层官僚模式），其具体内容运用于政府行政管理的某个或某些领域都可能有其适用性，而对其它领域则可能完全不适用，因此我们在行政改革过程中，特别要准确区分政府管理的不同邻域和不同类型，分别研究试验不同的管理模式，而对复杂多样且经常变动的政府管理，绝不可企求建立一种统一的政府管理模式就万事大吉了，而应多元管理模式并存。

第四，正确处理科层官僚体制的创新与取代的关系。本世纪七十年代以来，以后科层理论为核心的各种行政改革理论和实践，对传统科层制的冲击非同一般。诸如将市场与社会力量引入公共管理，在行政管理中，打破僵化的法律禁锢，强化人本意识、公众的参与意识，重结果轻过程的行政作风，它们无疑是对原有科层官僚体制的创新，提高了行政效率和质量，令人无法否认。但我们绝不能因此就对原有科层官僚制全盘否定，要清醒地认识到这些改革实践仅仅是展示了一种行政改革的趋势，绝非事实上的取代，到目前为止，还没有一种完美无缺的行政管理体制能取代科层制，科层制作为现代社会最为成功的发明和精密设计仍将长期存在。因此，行政体制现代化改革既要继承原有行政体制的合理成分，又要改革原有行政体制不合理部分，处理好继承和发展、创新与替代的关系，积极稳健地推进行政体制现代化改革。