农村土地流转研究 农村土地流转新政策

农村土地流转研究

20世纪80年代，家庭联产承包责任制激发了农民的生产积极性，在促 进农业生产力发展的同时，也逐步形成了耕地细碎化的特征。随后30多年的现代 化进程中，尽管转移了大量农村劳动力，农民工总量达到2.74亿，但因为城乡二 元制的限制，大部分农民工无法切断与土地的联系，造成土地撂荒和土地生产力 下降的不良后果。目前新生代农民工中，绝大部分欠缺务农技能，且无返乡务农 意愿，农业劳动力老龄化问题突出，因此，未来谁来种地、如何种地的问题被提 上日程。为解决耕地方面的一系列矛盾，2008年起，国家明文要求“搞好农村土 地确权、登记、办证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包地的 占有、使用、收益等’’，这一文件的出台，为农村土地流转奠定了基础，我国农 村土地合法流转也拉开了序幕。农村土地流转是实现农业现代化的关键环节，科 学的农村土地流转可以使农地适度集中，满足统筹城乡用地需求，促进农民由土 地实物保障向价值保障转换，保护农民利益，推动农村经济发展。

二、湖北省农地流转现状 近年来，湖北省农村土地承包经营权流转呈上升趋势，流转面积大幅 度增加，流转程度的地域分布有一定差距，主要的流转形式为转包、出租、转让、 入股和互换五种，并在流转过程中，开拓创新。尽管农地流转市场化程度逐渐提 高，但私人流转的农地量仍旧处于主导地位。为响应国家政策，农地确权和交易 程度正在进一步深化。

省农村经管局最新数据显示，截至2014年底，全省农村承包耕地流转 面积达1475.4万亩，占全省承包耕地总面积的32.6%，超过全国平均水平4个百分 点。从土地流转地域分布上看，流转率较高的分别如下：鄂州耕地流转率在40% 左右，武汉、黄石在30%左右，襄阳、孝感、咸宁、仙桃、天门在20%左右，武 汉城市圈中，除咸宁外，其他7个地区均超过了全省平均流转率。

近年来，湖北省各地积极探索推广转包、出租、转让、入股、互换等农村土地流转模式，加上农户、亲友之间的随机流转和季节性流转等，流转面积 较2010年翻了三番。一般流转每亩年租金在300元左右，条件好的田地年租金每 亩可达600元以上，一田难求的现象时有发生。

湖北省在推进农村土地流转的实践中，因地制宜地创新出一些有特色 的流转模式，如探索出的专业大户土地股份合作、农机专业合作社、社区股份合 作社、龙头企业合作社。特别是农机专业合作社模式，得到了国务院领导的高度 评价，被誉为现代农业的样板。

全省农村土地承包经营权流转逐渐步入市场化、规范化轨道。目前全 省土地流转服务平台基本建成，逾千个乡镇土地流转服务平台覆盖九成以上乡镇。

土地流转服务组织促成的流转达543万亩，占流转总面积的36.8%。不可否认的是， 我省土地流转相当部分还停留在私人流转模式上，急需进一步向政府主导模式转 变，逐渐演变成市场导向模式，最终实现土地流转市场化、规范化的目标。

全省农村综合产权交易也随之进入快车道。湖北省已建成18家农村综 合产权交易中心，累计组织产权交易10.8万宗，交易金额153.3亿元，农村土地经 营权抵押贷款20亿元。

三、湖北省农地流转存在的问题 1.农地流转程序不规范 湖北省农村土地流转程序不规范主要可分为流转手续的不规范和流 转主体的不规范。

在流转手续方面，部分农户在进行土地流转时不签订书面合同，仅通 过口头协议、第三方证明等方式来达成协议，具有很强的随意性；
而在多数已签 订合同的农户中，协议权责不明确、条款不清晰且未经过鉴定和公证的现象也经 常发生，致使日后合法权益得不到维护。据2011--2013年相关数据显示，湖北省 签订流转合同的耕地面积为27.3万、36.1万、40.2万公顷，占当年流转总面积的 61.45%、63.25%、61.92%。可以看到，3年间通过签订合同进行农地流转面积比 例在60%左右，其余均靠私人主导进行流转。鉴于依靠亲缘关系的农地流转、基 于经济效益的农地流转和政府主导的农地流转并存，这种流转手续的不规范导致 了农地流转市场乱象丛生，为长久的经济发展埋下了重大安全隐患。

在流转主体方面，法律规定农村土地承包经营权流转主体只能是农户，而实际农地流转中，乡镇政府、村集体组织代替农户签订土地流转合同的现象屡 见不鲜，少数地区甚至存在行政强制流转和以流转代替征地的情况，导致农地纠 纷大幅度增加。

2.农地流转机制不健全 尽管省内大力推进农村土地流转的市场化、规范化，农地流转仍然存 在市场化运转机制不健全、市场准人机制不健全的问题。

在市场化运转机制方面，部分镇一级土地流转服务机构有如虚设，村 级土地流转机构普遍没有建立，由镇政府创设的农地流转信息网基本闲置，网页 长时间不更新，导致多数村镇土地流转的供求信息无法顺畅流通。据学者走访发 现，近一半的农户无法获得周边农地流转的信息，部分承包商也没有直接途径获 取流转信息。长此以往，农地流转效率低下。

在市场准入机制方面，部分村镇在进行农地流转前未对受让主体（专 业大户、企业等）进行经营资格、经营能力的审查和评估。这种情况可能导致承 包商将由于自身原因产生的经营亏损转移給农户，拖欠农户流转费用甚至一走了 之，对农户造成巨大的损害。

3.土地流转“非粮化” 农村土地流转“非粮化”倾向不仅存在于湖北省，很多省份都存在这种倾向。

在湖北省内，相当部分流转的土地没有用于生产粮食，承包商利用这些土地进行 经济效益更高的投资，如种植经济林木、药材花卉培育、畜牧业生产和渔业养殖 等，更有甚者将耕地直接转化为建设用地。“非粮化”倾向不仅影响全省乃至全国 的粮食增产，打击农民种粮积极性，而且对土地本身具有强烈伤害，影响二次耕 种。

究其原因，可以发现：当前即使采用先进的技术和物质手段，也很难 让种粮收益翻番。以理性经济人假设为基础，大家选择种植比粮食效益更高的非 粮作物，这是“非粮化”倾向的直接原因。那么只有解决现实与经济效益之间的矛 盾，才能弱化这种倾向。

4.农民权益未得到保障 农民权益没有得到良好保障也可算作流转机制不健全的后果，根据湖北省的实际情况，暂且将未得到保障的农民权益分作两部分：农地流转纠纷增加 带来的权益无法保障和失地农民的权益无法保障。

在农地流转纠纷方面，近几年一直呈现上升趋势。常见的土地纠纷可 包括农地流转纠纷、农地承包纠纷和其他农地纠纷。因为这方面数据的查找难度 较大，只找到2009---2011年间的记录，在三种基本的土地纠纷中，农地流转纠纷 由2009年28.9%的占比上升到2011年38.6%的占比，长此以往形势不容乐观。在 这类纠纷中，又可划分为政府、村委会侵害农民权益，违背农民流转意愿发生的 纠纷和承包商侵害农民权益发生的纠纷。除非基层土地流转平台更加完善，这些 纠纷才能得到合法、有序解决。

农村土地流转加速，既带来农村劳动力进一步兼业化和向城镇转移加 速的趋势，也带来农村留守群体的隐性失业问题。对于失地农民来说，将土地流 转给别人，想出去打工却因为个人及家庭因素无法外出。倘若无法解决这部分群 体的就业问题，很容易形成农民就地就业的强烈诉求，发生中途退出土地流转、 强行要求进入承包商企业就业等社会事件，既无法保障农民权益，也无法保障承 包商权益。

四、湖北省农地流转存在问题的解决对策 1.规范土地流转程序，完善相关法律法规 在规范土地流转程序上，首先要规范流转合同。合同作为一种规定双 方权利和义务的协议，具有法律效应。规范的农地流转合同能够促进农地市场的 发展，省内各地IX+地流转职能部门，特别是地方政府和村委会应当结合地方实 际，提供合同模板，引导农民正确、规范使用流转合同，并做好相应备案。其次， 对于规范流转主体，要积极推进农地确权工作，保护农民的主体地位。农村土地 所有权归集体所有、经营权归农民所有的权利分离现象导致了土地流转实际操作 中的主体偏离。通过确权确地，颁证到户，可以确定农户在农地流转中的主体地 位。最后是规范政府、村集体在农地流转中的角色定位，强化引导职能，弱化强 制职能，尊重农户的自主意愿。

在完善相关法律方面，旨在解除土地流转双方忧虑。土地流转相关法 律的缺失导致在实际操作中不规范，双方的约定主要体现在民间化、口头化、短 期化和随意化上，没有法律合同的支持，任何一方的毁约都会带来不良影响，这 种不规范行为制约着土地健康流转。相关立法机构应当加速这方面的法律建设，为合法而有序的农地流转提供制度基础。

2.发展中介服务组织，打造一条龙连锁服务 湖北省农村土地流转市场的完善与发展离不开信息和服务。中介服务 组织在农地流转市场中能够发挥搜集信息、组织谈判、订立合约和监督合约执行 的作用，从而降低交易费用，是一种有效率的组织形式。农村土地流转市场的正 常运行还需要使土地流转价格公正、合理地反映市场供求关系，土地资产评估机 构科学估价，信息服务机构及时准确地传递流转价格变动信息，都可以弱化农户 在流转博弈中的弱势地位。此外，法律服务机构要引导土地流转各方规范合同签 订，调解土地流转中的纠纷；
土地金融服务机构应调动土地、资金、劳动力和技 术等生产要素相结合，产生最佳经济效益。

3.防止流转“非粮化”，调节土地流转收益 防止流转土地“非粮化”，严守耕地红线。在社会资本下乡浪潮中，要 防止一些企业借土地流转之名，行资本运作之实，使流转的土地呈现“非粮化” 倾向，所以要加强土地流转后的监管力度，保障土地流转工作健康持续地发展， 确保国家粮食安全。

调节土地流转收益，对于调动农民土地流转积极性和提升农地规模效 应都有积极作用。改善利益分配格局关键在于建立长效的土地流转经营机制，让 农民参与到农村土地流转之中，如让农民以股份形式参与到流转之后的经营当中。

湖北钟祥有以村集体经济组织主导的“彭墩模式”，湖北孝南有以土地股份合作社 主导的“春晖模式”，湖北天门有以农机专业合作社主導的‘哗丰模式”等。无论哪 种模式，都通过租赁加入股的方式，大规模流转农民承包的土地，从而抑制了耕 地细碎化，实现农地规模效应的同时，增加农民收入。

4.建立有偿退出机制，设立替代性社会保障 由于失地农民群体的大范围存在，如何使这个群体能有序地退出耕地 是我们不可忽视的工作。当前，推动农民退出农地经营予以的补偿普遍较低，要 真正调动农民的积极性，还应根据市场需求，建立长久有效的有偿退出机制，让 长期外出务工、愿意流转承包权或交出宅基地的农民成为真正意义上的新市民， 让农地资源对于农户的意义由生产性功能向保障性功能转换。为解决失地农民的 后顾之忧，还需要设立足够的替代性社会保障，如非农就业、养老、医保等。其中，失地农民养老保险制度的推行尤为重要。为了保障失地农民的权益，我国各 地已相继出台了失地农民养老保险制度保障失地农民的权益。各地政策实施有所 不同，一般按照不同的年龄段采取不同的缴费比例，按各地的经济发展水平确定 缴费数额，并且逐步提高失地农民养老保险的统筹层次。