学前教育区域均衡发展的财政投入政策选择分析:如何均衡发展学前教育

学前教育区域均衡发展的财政投入政策选择分析

一、我国学前教育区域发展不均衡 学前教育区域均衡发展是指在通过法律法规确保给予适龄幼儿以同 等受教育机会的基础上，通过资源配置提供相对均等的教育条件，实现区域教育 过程和教育成果的相对均衡。学前教育区域均衡发展不仅仅指的是区域内的城乡 之间、各园所之间的均衡发展，也包括区域间学前教育的均衡发展，最终实现全 国范围内学前教育的均衡发展。学前教育区域均衡发展并不是指区域和幼儿园之 间均等发展，而应理解为在学前教育整体持续发展的前提下，逐步缩小区域间、 区域内各园所之间、城乡之间学前教育的差距。

我国学前教育区域发展不均衡，主要体现在两个方面：
(一)地域学前教育发展差距悬殊 析的方法对我国学前教育发展情况进行分析。按照学前教育发展区域 不均衡状况将全国31个省(自治区、直辖市)划分为四类发展水平不同的地区。由 高到低的具体分布如下：第一类地区仅包括北京和上海;第二类地区主要包括天 津、辽宁、江苏和浙江;第三类地区包括河北、山西、内蒙古、吉林、陕西、宁 夏、甘肃、青海、新疆等省区;第四类地区包括安徽、福建、江西、河南、海南、 广东、广西、云南、贵州、四川、西藏等省区。第三类地区和第四类地区占我国 31个省区的80.7%，表明当前我国学前教育发展整体水平不高。结合经济发展水 平和地理区域对以上划分进行分析比较可以发现，第一和第二类地区的六个省区 和直辖市均处于东部地区;而中西部地区的20个省份则处于第三类和第四类地区 中，这就说明我国学前教育发展水平在一定程度上也符合东部较强，中部和西部 较弱的现象，说明经济发展水平对区域学前教育的发展存在重要影响1。

(二)城乡学前教育发展差距显著 教育部2008年的教育统计数据显示，2008年全国城镇学前三年入园率56%，农村仅为36%，两者相差20个百分点。上海、江苏、浙江等地学前三年入 园率已达95%以上，可以说城市基本上解决了学前教育普及的问题，城市幼儿家 长普遍关心的是让孩子上哪所幼儿园的问题，而在中西部广大农村地区60%以上 的适龄儿童还没有机会接受学前教育。此外，随着进城务工人员的激增，农村学 龄前留守儿童和农民工子女接受学前教育的问题正日益突出。城乡学前教育发展 差距十分显著，农村学前教育首先要解决的是普及问题。

要实现学前教育的区域均衡发展，其核心是要实现资源配置的相对均 衡。从公共经济学的角度分析，学前教育属于准公共产品。学前教育不仅可以给 个人和家庭带来巨大的经济收益，而且还会带来很大的社会收益，具有广泛的“收 益外溢”特点，即存在正外部效应。对产生正外部效应的产品而言，当供给者的 私人收益小于社会收益时，将使按私人边际收益和成本进行决策并追求效用最大 化的个人供给量小于社会最优的供给量，从而造成产品的私人供给不足。同时由 于市场配置学前教育资源，必然导致贫困地区或贫困家庭子女因为教育成本的约 束而被排斥在学前教育之外，由起点的不公平导致结果的不公平。可见，政府有 责任干预学前教育的资源配置，将学前教育纳入公共财政领域，提供财政支持， 特别是为贫困地区、低收入阶层儿童接受学前教育提供支持。

二、学前教育区域均衡发展财政投入政策的实证分析——以陕西省为 例 (一)陕西省学前教育发展的基本情况 截至2010年底，陕西省共有幼儿园(班)3928所，其中，城市822所， 县镇668所，农村2438所;公办711所，占幼儿园总数的18.1%;民办3217所，占幼 儿园总数的81.9%。全省学前两年在园幼儿53.7万名，学前两年毛入园率为73.81%， 学前三年在园幼儿68.16万人，学前三年毛入园率62.19%。专任教师3.6万人，专 业合格率97%。总体上看，作为国民教育体系的重要组成部分，陕西学前教育目 前仍是一个薄弱环节，面临学前教育资源不足、入园率不高，公办园数量过少， 农村幼儿园短缺，城乡教育资源不均衡，城市“入园难”、“入园贵”等问题。

为贯彻落实《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔2010〕 41号)和《陕西省关于贯彻〈国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)〉 的实施意见》精神，加快普及学前教育，切实保障城市低保家庭、农民工子女和 农村孩子入园就读，陕西省政府决定把学前教育纳入基本公共服务体系，颁布了 《陕西省学前一年免费教育实施方案》，从2011年秋季起全面实施学前一年免费教育。免除全省所有公办和民办幼儿园入托儿童学前一年的保教费。

年幼儿保教费免费标准按照全日制公办二类园现行收费标准，即每生 每年700元测算，按所需资金总量的80%设立奖补资金，采取以奖代补的办法予 以支持。同时将重点优抚对象，城市低保户、农村低保户，儿童福利机构孤儿及 社会散居孤儿等作为学前一年教育补助对象，建立学前教育资助制度，对家庭经 济困难幼儿、残疾幼儿、孤儿补助生活费，一年按250天计算，每生每天3元。同 时，免除烈士子女、残疾儿童和孤儿的保教费。2011年8月初，陕西省财政下达 了当年省级专项补助10687.41万元。

(二)财政投入政策选择分析 政府对学前教育的财政投入属于购买性支出的范畴，在进行资源配置 时必须把相当数量的经济资源通过无偿拨款的方式进行划拨。我国学前教育财政 投入一方面存在投入严重不足的问题，另一方面存在有限的教育资源不能公平分 配的问题。欧盟委员会1996年建议各成员国对学前教育的投入至少应占本国GDP 的1%，而我国近十年财政性学前教育经费占GDP的比例在0.03〜0.06%之间。虽 然我国近年对学前教育的经费投入不断增加，但是对于一个人口大国来说，这些 经费还是远远不够的。加之有限的经费主要投向了占总量20%的公办幼儿园，而 占有主力军地位的民办幼儿园和单位集体兴办的幼儿园却得不到财政资金支持， 显然难以保障学前教育区域均衡发展的实现。陕西省八部门联合下发的《关于加 快发展学前教育的若干规定》和《陕西省学前一年免费教育实施方案》等文件的 颁布执行，对促进陕西省学前教育的发展起到了积极的引导作用。其财政投入政 策突出表现在以下几个方面：
1.公办与民办共举 财政对学前教育机构的投入，不光是要拨款兴建公办幼儿园，还包括 对民办幼儿园的补助。从全国范围来看，民办幼儿园是我国学前教育的主力军， 陕西省民办幼儿园占全省幼儿园总数的81.9%，数量上占有绝对优势。但是长期 以来，财政对学前教育资源的投入主要集中在少数公办幼儿园，占绝对主体地位 的民办幼儿园则享受不到政府的经费资助。财政投入的不足与财政投入划拨的不 均衡导致我国学前教育发展的不均衡。此次陕西省免除全省所有公办和民办幼儿 园入托幼儿学前一年的保教费，首次对民办幼儿园和公办幼儿园采取一视同仁的 政策。同时提出要积极扶持民办幼儿园的发展，通过以奖代补、购买服务、减免 租金、派驻公办教师、配备设施设备等形式促进民办幼儿园健康发展，努力体现学前教育的普惠性、公益性。落实公办与民办并举的原则，充分调动全社会力量 关心和支持学前教育，完善社会力量兴办教育的体制和政策，不断提高社会资源 对学前教育的投入，通过扩大规模实现满足本区域所有适龄幼儿的入园需求，实 现学前教育普及的目标。

2.财政投入向农村倾斜 国家对学前教育的财政支持主要偏向城市，导致农村学前教育不被重 视、发展缓慢。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出 要重点发展农村学前教育;努力提高农村学前教育普及程度;着力保证留守儿童入 园;采取多种形式扩大农村学前教育资源，改扩建、新建幼儿园，充分利用中小 学布局调整富余的校舍和教师举办幼儿园(班);发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园 的示范指导作用等一系列措施，将农村作为学前教育普及的重点与关键。陕西省 也提出省级奖补资金坚持向困难县倾斜的方针，财政补贴与市县人均财力、学前 一年幼儿在园人数、学前一年毛入园率等挂钩;省级奖补资金按照人均财力、学 前一年幼儿在园人数、学前一年毛入园率等因素，以县为单位算账，对人均财力 6万元以下的县(市、区)学前一年免费教育给予支持。提出要因地制宜扩大农村 学前教育资源。积极支持乡镇中心园建设，鼓励乡镇中心园设立村分园。重点支 持利用农村闲置校舍和其他富余公共资源改建幼儿园，确保必要的玩教具和生活 设施设备配备到位，实现“建一所，成一所，用一所”，努力提高农村学前教育的 普及程度。

3.建立学前教育资助制度 学前教育除了具有促进儿童发展和潜能开发的作用之外，还具有济贫 性质的保育和看管职能。政府提供学前教育，能够有效地帮助那些生活在文化和 经济都很贫困的环境中的儿童，使他们从中摆脱出来，并最终打破贫困一文盲一 贫困的恶性循环。比较有代表性的就是美国的开端计划：对0—5岁来自贫困家庭 的孩子，政府为其提供免费的、广泛的健康、教育、营养、社会和其他特定服务， 以促进其入学准备，缩小其入学后与同龄儿童之间的差距。

陕西省也确定了一批学前教育的补助对象，主要包括：重点优抚对象， 城市低保户、农村低保户，儿童福利机构孤儿及社会散居孤儿，父母双残或单残、 家庭主要成员长期患病或丧失劳动能力造成生活困难的幼儿以及残疾幼儿;因重 大自然灾害或其他突发事件造成家庭经济困难的幼儿;计划生育独生子女户和双 女绝育户家庭经济困难的幼儿。建立学前教育资助制度，提供生活费补助，一年按250天计算，每生每天3元。生活补助所需资金由省与市、县(市、区)按5:5比例 分担，市与县(市、区)分担比例由各市、县(市、区)人民政府确定。同时要求幼 儿园要从事业收入中提取不低于3%的资金，用于减免收费、提供特殊困难补助 等。

三、陕西省学前教育财政投入政策存在的问题与对策 (—)存在的问题 1.免收保教费政策的效力有限 为了不让自己的孩子输在起跑线上，家长们都希望将自己的孩子送到 声誉最好的幼儿园，从小接受最优质的教育，结果导致这些机构提供的服务供不 应求，“择园费”应运而生，也就造成了城市中“入园难”和“入园贵”的问题。免除 学前一年保教费这一政策，虽然在一定程度上降低了学前教育家庭负担的成本， 体现了学前教育的普惠性原则，但是对于城市高收入家庭而言，效力有限。因为 对于城市中高收入阶层的家庭而言，他们对学前教育的价格不敏感，一年700元 的保教费只是学前教育支出中极小的一部分，这部分教育经费的减免对他们进行 学前教育的选择不会产生太大的影响。

2.农村学前教育基础资源配置上的地方负担制度不明确 农村进行学前教育的成本比城市要小很多，那么相对而言，财政投入 的效益在农村会比城市高出许多，所以一定的财政投入能够更快地改变农村学前 教育的现状。对于农村学前教育而言，除了建立学前一年免费教育的经费保障机 制外，更重要的是要加强农村地区学前教育基础设施的配备。为了使农村幼儿和 城市幼儿享有同样的教育基础资源，实现教育资源配置的城乡均衡，农村地区教 育园所的建设和教学生活设施的配备必须达到教育机构要求的平均水平。这些硬 件设施的建设主要依靠财政投入来完成，那么依靠哪一级财政支持，各级财政如 何分担目前还没有明确的比例标准。

3.学前教育补助对象的确定和补助方式的选择 制度还不完善陕西省规定对学前教育家庭经济困难幼儿实行生活补 贴制度，也就是说只有在幼儿园接受学前教育的经济困难家庭的幼儿才可能享受 到此项补贴，而由于经济原因，无法负担学前教育费用的贫困家庭的幼儿却享受 不到，而他们才是更需要资助的对象。给家庭经济困难幼儿提供生活补助可以有三种方式，分别是补给提供教育的机构、家庭或幼儿本身。陕西省现行的制度是 通过教育机构发放给幼儿，实质上是发放给家长，补贴给家庭。这种补助方式可 以提高低收入家庭对教育支出的支付能力，但是这种方式也存在一定的弊端，它 具有收入效应，得到补助的家庭可以将补助用于购买其他产品。所以，采取哪种 补助方式也需要根据不同的情况加以选择。

(二)几点建议和对策 1.重点保障学前教育的基础性需求 当前的学前教育市场是一个层级分化的市场，其实质是货币或非货币 的分配手段共同参与有限的优质教育资源的分配[2]。政府财政投入就是为了实 现社会公平，面对各阶层家庭的不同需求，财政投入的目标应该重点放在保障低 收入家庭幼儿接受学前教育的基本需要上。学前教育的市场提供，一定程度上满 足了人们对学前教育的超额需求和差异性需求，所以对于某些高收入阶层对学前 教育的个性化选择可以交由市场来实现。那么，就可以根据免收保教费产生的不 同效力调整其免收范围，将有限的资金用在最需要的地方，最终实现学前教育成 本的合理分担与学前教育资源的公平分配。

2.确保学前教育资源配置的区域均衡 由于区域经济发展水平的差别，地方财政可供分配的资源也存在较大 差异。所以，学前教育财政投入的分担要视地方财政实力来决定。国家对学前教 育的财政投入就是按照投入经费占国内生产总值(GDP)的比例来进行衡量的，那 么各级地方财政的 投入也可以比照这一指标进行规划。经济实力强的县，如陕西省的府 谷、神木、靖边等县，GDP的增长水平甚至超过了全省的平均水平，那么按照一 定比例安排的学前教育建设资金相对而言就会比较充裕，地方财政在学前教育建 设上的投入就应该多一些。经济实力差一些的县，负担能力有限，上级财政就应 集中财力进行支援，确保资源配置的区域均衡。

3.完善学前教育资助制度 学前教育的公益性以公平为价值取向，要求各级政府教育职能在学前 教育阶段的界定体现公平优先，兼顾效率的原则。具体来说，政府应保证每一位 适龄儿童都享有平等受教育的机会。不过，对于弱势儿童而言，仅仅强调平等对待是远远不够的，还必须实行优先扶持策略，通过政府一系列完善而有效的政策 举措，建立以政府为主、政府组织与非政府组织共同资助弱势群体的社会公平保 障体系，使所有符合资助标准的儿童都能够享受到长期无差别的资助，让学前教 育惠及全体适龄儿童，充分发挥学前教育的补偿功能，维护和实现学前教育的公 平。

学前教育补助方式的选择，可以考虑直接补贴给幼儿的办法，即发放 免费入学卡。持卡的幼儿可以进入教育机构，享受相应的学前教育和生活照顾。

这种指定用途的补助办法，可以避免补贴给家庭产生的收入效应，同时也能够减 轻经济困难家庭前期的学前教育支出负担，提高部分家庭送幼儿接受学前教育的 积极性。