分析转型期行政法制度变迁的缺陷|什么是行政法

分析转型期行政法制度变迁的缺陷

当前，我国正处于社会经济全面转型时期，社会生活各方面都发生着 急剧的变化，伴随着经济社会的变革，我国法制体系面临着一系列的困难和风险。

一直以来，依法治国都是发展社会主义市场经济的客观需要，是建设中国特色社 会主义文化的重要条件，是国家长治久安的重要保障。随着社会变革的加剧，旧 的法律制度将遭到淘汰，新的法律制度将逐步建立起来，以适应经济社会转型的 需求。每项法律制度的发展和实施，都离不开其所在的社会、经济、政治、文化 等各种因素和市场环境，而在当前社会环境和国际环境多变条件下，我国的行政 法也在社会变化过程中变迁，以建立起适应现代市场经济环境的行政法制。经济 社会的变化推动了我国行政法全方位的变化，在此背景下，我国的行政法领域出 现了新的发展趋势，是根据社会需要所作出的自我调整，但是，在这种调整过程 中，行政法制度的变迁却面临着困难，存在着问题。

一、行政法制度变迁 (一)行政法制度的概念 行政法制度，即行政法律制度，是关于行政关系、行政行为和行政程 序的一系列法律规范和制证法律，而行政法制度的变迁是指行政法制的替代、转 换和交易的过程[1]。制度变迁理论是西方新制度经济学中重要的理论之一，其 强调制度更替和演化能够优化资源配置，降低交易成本，提高经济效率。在我国 传统的行政法对其制度变迁的研究中，往往忽视了行政法变迁所需的因素，将其 与所在的社会环境隔离开来，使对行政法制度变迁的认识缺乏全局性和综合性。

(二)行政法制度变迁的类型 1.封闭型的行政法制度变迁 封闭型的制度变迁主要是在国家垄断性的社会条件下形成的。政府控 制了整个国民经济和社会的权利，独自决定和拟定全国的制度变迁方案，无须采纳公众意见，无须公众参与或知情。这种性质的制度变迁忽视了社会的客观发展， 忽略了群众的利益，因此缺乏有效的评判和谨慎的决策，可能会出现违背公众意 愿和损害公众利益的现象。

2.半封闭型的行政法制度变迁 半封闭型的制度变迁主要是在政府主导的社会环境下形成的。一般是 处于从计划经济向市场经济转型期的国家。一方面，经济发展正处于变革期，市 场刚刚起步，企业对于社会经济未来发展方向没有自我的判断和认识，而且在计 划经济条件下，企业没有自主决策权，长期的惯性运作使企业面临变革时不知所 措，在此条件下，需要政府给予帮助和引导。另一方面，计划经济时期政府主导 社会和经济的发展已成为一种普遍的认知，对于市场变革必然有一个渐进的过程， 在转型时期还需要政府扮演主导角色，推动制度的变迁。

3.开放型的行政法制度变迁 随着市场经济的发展和完善，各种利益集团必将相继出现，而政府也 在市场经济的变革中获得了更多更理性的认识，所以，相对于封闭型和半封闭型 的制度变迁，开放型的制度变迁更注重市场力量的均衡，制度变迁的过程是一个 广泛参与的博弈过程，变迁的类型是由多种因素决定的，需要根据社会状况、市 场发展条件、利益集团等各方面情况加以分析。在这过程中，市场主体是第一推 动力量，而政府作为第二推动力，公开制度变迁的信息、选择方案、标准和程序 等。

二、我国行政法制度变迁的历史过程 从建国到至今，我国经济体制经历了计划经济、计划经济为主市场经 济为辅、有计划的商品经济向社会主义市场经济体制的转轨[2]。而行政法制度 也伴随着经济体制的改革而变迁，在不同的历史时期有不同的新发展。第一阶段 是计划经济时期的行政法制度，由于在计划经济时期，生产资料基本上归国家所 有，社会生活的方方面面都由政府和国家指导，必须全面听从于政府的领导，我 国经济就像一台由政府操控的大型机器，经济社会的任何发展都由政府决策。在 此条件下，行政法律制度只是一种法律表现，没有起到真正的约束作用。第二阶 段是计划经济和市场经济结合时期的行政法制度，这一时期，我国社会发展的中 心转移到经济建设上来，把解放生产力和发展生产力作为社会主义的根本任务， 开始了计划经济向市场经济的过渡。在此社会背景下，行政法已实现了由管理模式职能的行政法制模式向控权职能的模式转变，行政法律体系得到了一定程度地 完善，也发挥了一定的实质性作用，但是由于国家急于立法，出台了一些内容简 单、约束性差、严肃性不足的法律。第三阶段是社会主义市场经济行政法制度， 我国社会主义市场经济发展全面放开，国家经济获得高速发展，社会生活方方面 面得以改善，依法治国的理念使我国法律制度得以完善和发展，而在此条件下的 行政法也实现了新的发展，成为具有法律约束性的行政法律制度。总的来说，我 国行政法制度的变迁经历了一定的历史过程，其通过不断地修正社会结构中失衡 的集体活动，获得经济社会发展新的均衡。

三、转型期我国行政法制度变迁的缺陷 (一)行政法律体系不健全，市场经济法律失衡 行政法制度在变迁过程中，由于各种因素的影响，比如行政主体缺乏 约束，变迁制度缺乏推动的激励机制，社会成员对法律制度的不满，行政知识和 技术的落后，经济社会建设缺陷等等，这些负面的因素将会导致市场经济法律失 衡，行政法律体系不健全。具体来说，行政规则缺乏透明度，我国的行政工作长 期以来处于封闭状态，政府的一些重大决策透明性差，群众知情权受损，行政公 开制度严重滞后。而且，尽管我国已经实行行政复议、行政诉讼等制度，但在实 践中收到行政复议、司法审查的具体行政行为只是少数而已[3]。从中可看出我 国整个行政体制建设不完善。另外，行政法文存在漏洞，待新的条文出来已无法 适应市场的发展和需求，实践性和操作性较差。总的来说，这些都是行政法律体 系不健全的表现，也是行政法制度变迁过程中造成的缺陷。(二)行政法制度的变 迁缺乏系统性分析，形成恶性循环，增加制度改革的成本 制度变迁是根植于社会结构之中的，良性的行政法制度变迁需要全面 了解当时社会环境，深入分析经济、社会、政治各方面，系统性、规范性地解决 可能面临的问题，才能使行政法制度变迁满足社会发展的需要。一般来说，经济 体制是行政法制度变迁的基础，只有在有效的经济体制中行政法的作用才能得到 发挥。政治体制是行政法制度变迁的直接动力，行政法制度变迁很大程度上都是 政治体制改革的一种手段。而技术是行政法制度变迁的源动力，只有生产力得到 了快速发展才能为制度变迁提供更多的资源和技术基础。这些因素都是行政法制 度变迁的约束力量和决定力量。如果没有充分衡量和分析社会经济中相关要素的 作用，对制度变迁的影响因素进行系统性地决策，会形成“消极应变型的变迁” 的恶性循环，增大改革成本。(三)公民权益无法得到全面的保障 行政法制度变迁中的主题格局涉及到政府、企业、公民等市场主体。

传统的计划经济体制下，政府完全主导经济发展的模式使公民没有参与和评判的 权利，行政法律制度成为政府权利的附属品，在经济社会逐渐的变革过程中，政 府对市场经济主导权利的减弱，公民对于法律体系的建设有了一定的知情和评价。

但是如果行政法制度变迁在客观上不具备保护人权、强化人权的机制，一旦这种 制度变迁成为惯例和范式，这种对人权的漠视甚至侵害就会无止尽地蔓延和泛滥 [4]。公民的权益无法得到全面的保障。行政法制度的变迁产生负面效应，缺乏 对公民权利的保障机制。

(四)忽视了配套制度的建设，引发相关社会问题 消极的行政法制度变迁由于缺乏系统性地分析，不能综合考虑经济、 政治、社会、技术发展的因素，从而忽视了体制变迁相关配套制度的建设和完善， 使得行政法律制度变迁普遍采取“头痛医头，脚痛医脚”的方法，为社会问题的引 发造成了隐患。比如文件审查制度、上访制度、舆论监督制度等，都需要加以建 设和规范，辅助行政法制度的建设，做好相关的政策准备工作，以增强其解决社 会实际问题的作用。如果忽视辅助制度的建设，一旦出现问题，在制度范围内小 修小补，为问题的扩大埋下了更大的隐患。所以，在行政法制度变迁过程中忽视 对配套制度的建设，将不利于社会的体系的完善，引发严重社会问题。

四、总结 我国的法制建设是一个渐进的过程，受社会经济发展水平的制约。行 政法制度的变迁需要全面分析社会、经济、文化、政治等方面的因素，充分考虑 公民的权益，完善配套制度的建设，才能使行政立法发挥作用，反应我国实际国 情，维护市场和谐统一，保障公民的权益。虽然我国行政法制度经历了历史的变 迁，在逐步的改革过程中完善起来，但是由于社会经济方方面面的原因，在当前 我国经济转轨时期，行政法制度变迁过程仍遗留一些问题，存在一定的缺陷，需 要进一步地采取措施加以解决和完善。

作者：陈莉 姚梅 来源：法制博览 2013年11期