水资源行政管理改革:水资源费改革

水资源行政管理改革

1.1水资源的问题 我国水资源的自然特点是人均占有量小、时空分布不均、生态环境需 水量大,加之对水资源的管理认识不足、管理水平不高、管理模式落后等原因， 致使水资源的问题越来越尖锐突出。洪涝灾害频繁、干旱缺水、水污染严重、生 态环境恶化、用水浪费等水资源问题已对我国社会经济的进一步发展和人民生活 水平的进一步提高形成了严重障碍。

以系统的观点来分析解决水资源问题的方法和途径，可以将水资源问 题归结为工程体系问题和管理体系问题。工程体系问题包括水源的开发、水调度 工程的建设、水土流失和水污染的治理以及防洪排涝等工程的规模是否适度、布 局是否合理、利用效率是否高效等;管理体系问题包括行政管理体制是否适应社 会经济发展的需要、管理职能的确定是否符合科学合理和适应性的要求、管理手 段是否先进有效、管理效果是否达到预期目标等。

水资源是一种有限资源,单单用工程技术手段已不可能从根本上解决 水资源问题，必须加强水资源管理,将管理体系建设与工程体系建设有机结合起 来，才能使水资源短缺问题得到现实、有效的解决。因此，水资源的管理体系问 题较之水资源的工程体系问题更具有决定意义。1.2 水资源行政管理的问题 水资源行政管理是国家行政管理的一个特定内容，是水行政主体依法 对水资源开发、利用和保护等有关水资源事务的管理活动。

水资源行政管理的主体为各级政府和政府的相关部门及其工作人员， 主要管理行为是进行水政策、水法规的制定及监督执行，对国家水资源事务通过 行政、法律、经济以及宣传教育等手段进行宏观调控，以规范、引导水资源的开 发、利用和保护。水资源行政管理存在的主要问题，一是管理体制落后，一是管 理职能错位。

1.2.1管理体制问题 我国现行水资源管理行政体制是《中华人民共和国水法》第九条所规 定的国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行 政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规 定的职责分工，协同政府水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。” 这一管理体制，由于“统”与“分”的尺度不易掌握，实际上更普遍的是 表现为各级政府及其部门的“分割”管理而不是“统一”或“结合”管理。这种“分割” 管理是管理体制上最突出的问题。

水资源的开发、利用和节约、保护，纵向涉及各级政府，横向涉及众 多政府部门。按照科学的分析,这些利益集团管理中必然一定程度上为利益所驱 动，因而必将导致作为政府本身所追求的水资源优化配置、可持续发展这一管理 目标的丧失。同时这一管理体制的实行还存在着重复管理、职责不清、难以协调、 效能低下等一系列问题。

1.2.2管理职能问题 水资源的管理职能属国家行政管理中的社会管理职能范围，它既含有 经济职能的内容，又含有生态环境保护和抢险救灾等职能的内容。水资源管理职 能的确立依据是社会的需要，是社会经济发展的需要。

在管理职能问题上，我国水资源行政管理目前存在着严重的“越位” 和“缺位”的现象。

“越位”主要指该由市场来解决的问题仍由政府来承担。如水资源合理 配置问题，而其中最典型的是我国北方缺水地区水资源分配问题、水利工程建设 和管理问题、水价问题等。

“缺位”主要指宏观调控不到位。主要的表现形式包括调控手段单一;
政策、法规的透明度、统一性和预见性较差；
水资源监测、评价水平偏低;相关 的标准、定额编制不完备;政策引导、信息服务跟不上等。

2.水资源行政管理改革的动力和阻力 对于不同利益结构的各级政府和部门以及个人而言，改革所带来的利 益差别，将使其对改革持有不同的态度。运用公共选择理论来分析水资源管理改 革所涉及的权力和利益问题，是认识水资源行政管理改革的动力及阻力的一个特 定的角度。2.1利益结构分析 2.1.1中央政府及水利部门 统一管理水资源、加强流域管理、调整中央与地方投资分工等对中央 政府来说，具有权力集中的趋势。虽然中央政府主要着眼于国家管理综合性目标， 力求充分调动中央和地方两个方面的积极性，但对于中央政府的水利部门来讲却 存在着由于部门权力扩大所带来的利益增加:在投资体制改革中，水利部门会有 增加财政预算和减少向地方政府的投资的机会;在水价制定体制改革中，会使隶 属本部门的供水行业有获得最大垄断利润的可能。因此，中央政府及水利部门是 这一改革的受益者，会成为改革的动力。

2.1.2中央政府其他部门及地方政府 为加强水资源的统一管理，1998年的国务院机构改革中，划入水利部 门的职能有:地质矿产部门对地下水的管理职能和建设部门指导城市防洪和城市 地下水资源保护的管理职能。

对地方而言，权力及利益被调整的方面主要集中在流域水资源统一管 理和中央与地方投资分工上，其权力将受到一定程度的削弱，其既得利益将受到 一定程度的触动。中央政府其他部门和地方政府是带着既得利益者的特征面对改 革的，其利益是最有可能受到影响的，他们将会形成对改革的阻力。

2.1.3各级政府和部门的行政人员 由于水资源行政管理中，机构改革是其外在形式，而机构改革对行政 人员来说，将受到直接的冲击或影响，包括职位的重新调整、职责的重新配置、 人员编制的变动等。这一改革是改革者对自己的改革，是在巨大的社会经济政治变革压力推动下进行的，会在一定范围内触动行政人员这一利益群体的实际利益， 改革面临来自这一利益群众的阻力是不可避免的。

2.2 动力和阻力分析2.2.1改革的动力 一方面来自利益的驱动，另一方面来自：
a) 客观形式的需要。水资源行政管理改革行动的发起者和坚定推动 者将是中央政府最高决策层，它所依据的是社会经济政治发展的客观形势的需要， 这一需要最基本的内容是市场经济的逐步完善和壮大。所谓社会经济政治发展的 客观形势主要是:我国水资源所面临的危机已经严重制约社会经济的正常发展， 尤以黄河、淮河、海河流域最为严重；
我国市场经济的发展中，石油、交通、电 信、铁路等这些基础产业管理部门的改革已先行一步，且取得的成效是显著的， 相对来讲，滞后的水利部门的改革显然已经到了“不改不行”的地步;我国加人 WT0后为了与国际惯例接轨，需要进一步开放市场等。

b) 履行职责的需要。各级政府和水利部门面临许多需要尽快加以解 决的问题：由于1998年、1999年发生的大洪水而直接引起的国家水利资金高强度 投入已事过境迁，行将结束，为维持这一资金投入强度必须寻求新的投资渠道;
供水价格偏低，造成水资源浪费严重；
众多供水企业以及相关水管单位经营失败， 普遍亏损等等。上述这些问题的解决，从根本上说，取决于水资源行政管理改革 的深度、广度和改革的进程，因此，履行职责的需要也是改革的推动力之一。

2.2.2改革的阻力 一方面来自既得利益者，另一方面来自：a) 在传统观念中，水是天赐之水，“取之不尽、用之不竭”，因而更 多地注重了水资源的开发利用，而忽视了水资源的合理配置、水资源的节约和保 护等方面,水资源管理一直处于低水平状态。由于人们对水资源危机的认识不足， 不愿从旧的管理模式中走出来、不愿失去原有的平衡，同时又由于改革的道路是 艰难而曲折的，是需要社会以及个人付出一定代价的，因此，旧有观念的束缚是 一种无形的改革障碍。

b) 在计划经济条件下，人们通常认为，水利是福利事业，理应由国 家投资和无偿用水和排污。在这样一种思维定势的左右下，要想确立新的水资源 观念、水市场观念，其难度是显而易见的。

水资源行政管理改革的阻力表现形式主要是消极拖延、变相通融等。

当然，从全社会的角度来看这种阻滞是相对的，因为改革并不危及到多数人，更 不是危及全部社会成员的利益。相反，改革的最终目的正是维护国家的整体利益， 维护人民的利益，维护社会的正当利益。

3.水资源行政管理改革的构想 水资源行政管理改革是一个系统性问题，必须进行全面的思考和分析， 以系统整体效益最优为目标，研究确定改革的最佳途径,同时根据反馈信息对其 进行不断的修正。借鉴国外的成功经验对促进我国水资源行政管理改革、保证改 革能够沿着理性、科学的方向发展将具有重要意义。

3.1国外水资源管理 3.1.1水权管理 水权管理是所有水资源管理的起点和核心。世界大多数发达国家都是实行水权管理。所有权和使用权的分离是实行有效水权管理的前提。在社会主义 市场经济的条件下，明确水权，建立和完善水市场体系是当前我国水资源管理重 要任务之一，势在必行。这是实现水资源优化配置，提髙水资源开发利用和保护 水平的根本性措施。因此，结合我国国情，研究如何明确水权、如何分配水权等 相关问题具有非常重要的意义。

3.1.2水资源统一管理 流域水资源统一管理和城市水务一体化是今后我国水资源管理的发 展趋势。从国外经验看，这种管理体制是符合客观规律并行之有效的。

一般情况下，流域与区域总是有所差别的，一个水系的流域会与几个 行政区域交叉，而一个行政区域又可能与几个流域相关。国外大部分国家都对水 资源实行水权管理，这就必然涉及众多权属和权益的问题。因此,从水资源的整 体性角度考虑，实行流域水资源管理,对水资源的合理开发、利用、配置、保护 是非常有利的。

而随着人口的增加和城市化水平的提髙，城市的洪涝灾害、供水安全、 水污染等水资源问题日益严重。城市水资源问题是一个复杂的系统性的问题，实 行城市水务一体化管理是解决这一问题的最有效途径。

3.1.3水务投资体制 水资源开发利用和保护的投资体制应适应市场经济发展的要求，拓宽 投资渠道，实行资产管理。这既是发展我国社会主义市场经济的需要，也是提高 水资源管理水平、管理效率的需要，同时又是深化水资源行政管理改革的必要前 提之一。从国外经验看，在城市供水和水污染治理这一领域实行资产管理经验比 较成熟，可以把城市水务资产化管理作为我国水务资产化管理的突破口。3.1.4水价政策 水价政策的制定是水资源行政管理改革的一个关键所在，对我国建立 和完善水市场，实现水资源优化配置以及建立节水型社会具有重要意义。从国外 经验看，水价制定要有用水户参与，水价体系中应计入水资源许可、水工程成本、 水污染治理等费用。

3.2水资源行政管理改革的构想3.2.1改革管理体制 水资源行政管理体制改革的总体思路是：以加强流域水资源统一管理 和城市水务一体化管理为突破口，构建现代水资源行政管理体制，以保证政府职 能系统效益最佳，保证中央、地方以及社会组织对科学合理开发利用和保护水资 源积极性的发挥，使我国水资源管理水平不断提髙。

a) 流域水资源实行统一管理。设立流域管理委员会，其成员由中央 政府代表、地方政府代表、用水户代表、专家代表组成;委员会主席由选举产生；

流域委员会依法拥有对流域水资源的分配权,依法对流域水资源进行统一规划、 统一管理，实现流域水资源的优化配置。

b) 城市水务实行一体化管理。对供水企业、水处理企业实行出租或 转让;对经营性水务工程实行资产管理;将用水许可与排污许可有机结合起来，推 进城市节水。

3.2.2建立水市场建立我国水权管理制度和改革现有水价形成机制，是建立水市场的基 础和前提。相应水市场的建立必须建立市场准人制度,而资金投人机制是其重要 的组成部分。

a) 水权管理。水权管理的核心是产权的明晰和确定。水权包括水的 占有权、使用权、收益权和处分权四项权能。将水资源的所有权和使用权分离开, 是促进水资源优化配置的前提’是建立水市场的基础。根据国内外水权理论研究 成果及各国实行水权管理的经验,建议通过法律的形式,首先确定以占有优先权原 则为主、河岸优先权及惯例水权原则为辅的优先权原则，再结合我国水资源现状， 因地制宜，制定相关法律法规及实施细则。设定总量控制、保障生活用水和环境 用水，旱情调度预案、水污染防治的事权划分等限制条件。实行以水资源规划为 先导,有计划、分类分批地进行水资源使用权登记并公告社会。建立水资源使用 权招投标、使用权拍卖等管理机制。通过以上几方面的努力，逐步建立起适应我 国社会主义市场经济发展的水权制度。

b) 水价政策。改革现行的水价制定方法，按国际惯例提高公众参与 程度，即由政府代表、用水户代表、供水企业以及有资质的独立审计事务所共同 协商确定水价;水价应计人资源水价、工程成本、利润；
资源水价应在政府统一 评估基础上允许在合理的范围内浮动；
利润不再以工程成本及运行成本加成的方 式计算，而是以国家发布的社会平均利润率和资本金来计算;水价的确定要兼顾 公众承受能力和政府的财政能力。

c) 投资管理。自然界中的水，一般都需要采取一定的工程手段才能 成为可被人们利用的水资源，即需要进行水资源的开发,如修建水库、水闸、渠 道、水处理厂以及为取用地下水进行勘测、打井等。水资源的开发同土地资源开 发一样，必须有资金投人。所不同的是，目前水资源开发的投资主体主要是政府, 而土地开发的投资主体除政府以外’还包括工商企业和其它社会组织及个人。应 该在建立水权制度的基础上,鼓励社会多方面投资’并与政府职能转换和公共财政 框架的建立、与水资源有偿使用和水价形成机制的建立有机地结合起来，以形成 我国水资源开发投人产出的良性循环。3.2.3改革管理模式 在社会主义市场经济条件下,水资源行政管理要对自身的社会定位和 职责问题进行重新审视。要摆脱以往计划经济体制下行政模式的影响，放弃过去 那种以微观的直接管理为主的管理方式，代之以宏观的间接管理为主的管理方式， 切实减少政府干预,通过政策引导、组织协调、检査监督和信息服务的方法，更 多地以经济手段代替行政手段来进行有效管理。这也是我国加人WT0后，水资源 行政管理加快适应国际通行规则和惯例的需要。

a) 资产管理。我国在过去的50年的水资源开发建设中，形成了大量 的固定资产，包括水源及输配水设施、防洪排涝设施、水处理设施、水土保持设 施以及节水设施等。这些设施基本上都是由政府投资兴建并直接进行管理的。无 论从政府职能转变的角度，还是从顺应市场经济发展、建立水市场的角度，都必 须尽快调整政府及水利部门在水利工程建设及管理中的定位。按照国务院要求， 水务企业要在“十五”期间完成企业自我发展的公司制经营实体，经营性、科研性、 开发性的事业单位要逐步转制为企业。依据不同的情况和条件，新建水利工程应 积极探索实行BOT、BOOT等建设模式,原有的水利工程要逐步实行企业化管理。

政府及水利部门必须从直接经营管理向间接监控管理转变,形成政府监管’企业运 作的良性水务资产管理机制。

b) 节约用水。为达到水资源供需平衡,解决水危机问题，政府作为宏 观调控者，必须综合运用法律、行政、经济、技术等手段以保证宏观调控有效。

其中，应把建立和完善相关法律法规、调整产业结构、制定相关用水标准及定额、 推进节水技术发展以及改革水价形成机制改革等作为重点。在国家宏观调控与市 场机制下，水价是调节供需双方矛盾最敏感的经济杠杆。国外研究表明，水价提 高10%，将使家庭用水减少3%~7%，同时如果水费没有占到市民收人的1%以上， 人们就不会注意节水问题。此外，政府在海水利用、废水回用、雨水利用等方面 也有必要给予一定的政策和资金上的支持。

崔秀杰(深圳市盐田区水务局，广东深圳518081)