市场体系的基本特征_香港半官方教育智库的体系特征与功能

香港半官方教育智库的体系特征与功能

这一体系的发展沿革如下：在20 世纪80 年代之前，港 英政府就已设置若干教育政策咨询机构，如教育委员会 （1920）、大学教育资助委员会（1965）、课程发展委员会 （1972），然而，由于当时这几个机构并未形成一个覆盖各 级各类教育的完整体系，并且对全港教育政策缺乏全方位的 影响力，因而只能代表半官方教育智库体系的萌芽阶段。到 了1982年，《香港教育透视——国际顾问团报告书》建议建 立一个“教育统筹委员会”（以下简称“教统会”）：“统 筹委员会收集教育委员会、职业训练局、高等教育策划及资 助委员会（或保留原有大学及理工教育资助委员会的称号） 的意见和建议，加以研究后，即向总督会同行政局提供综合 的意见”。在这份报告书的影响下，教统会于1984 年成立。

此后，香港政府又陆续新增了一些半官方教育智库，如师训 与师资咨询委员会、语文教育及研究常务委员会等，教统会 负责协调这些委员会的工作，使之成为一个结构相对完善的 体系。教统会位居香港半官方教育智库体系的核心，长期发挥 着“统筹（而非指导）其他若干咨询委员会工作”的重要职 能，就教育领域各个方面的问题向教育行政部门提供政策建 议。自成立以来，教统会陆续发布了一系列深刻影响全港教 育政策的报告书，如自1984 年至1997 年的1-7 号报告书以 及进入新世纪后发布的后续报告。这些报告书对香港的教育 体系进行了全方位检讨，大多数被教育行政部门采纳。在组 织结构上，教统会是一个非法定的、独立运行的半官方组织， 其经费由政府提供，委员均由政府委任，成员包括11 位非 当然委员和8 位当然委员（均为各重要半官方教育智库的主 席）和主席、副主席各1 人，以及1 位由教育局官员担任的 秘书。

需要注意的是，智库的设置方式较为灵活——以常设性 智库为主，兼有非常设性智库。非常设性的临时智库旨在补 充常设性智库的工作，为某些特定的新兴、综合性问题提供 政策方案，从而灵活处理一些新兴、综合的政策议题。

二、香港半官方教育智库的特征 （一）“半官方”属性 一方面，半官方智库具有官方色彩，与政府合作关系密 切，其咨询建议可传递至教育政策制定最高层：智库由政府 设立，其成员由政府委任（其中，中央咨询组织成员由香港 行政长官直接委任，其他咨询组织成员由教育行政部门委任 ［1］），经费由政府提供，并且其成员中的部分“当然委员”来自政府部门。这种官方色彩使得其与教育政策制定者 建立起密切的合作关系。在教育智库与政府的关系中，“合 作性大于冲突性”是一大特点，这一点从智库与各类教育工 会（如香港教师会和香港教育专业人员协会）的区别中就可 以看出。政府设立半官方智库的目的是辅助自身工作而非与 自己“唱反调”，并且智库的成员均由政府委任，因此智库 与政府之间极少有激烈冲突；
而教育工会组织成立的初衷在 于维护特定利益相关者群体（如教师、校长或民办学校）的 权益，由于政府政策往往难以同时满足所有群体的利益诉求， 教育工会与政府的对抗是不可避免的，有时甚至表现为抗议、 游行示威等激烈形式。［2］ 另一方面，半官方智库与政府保持着一定距离，并维持 着自身的相对独立性。智库本身并不属于教育行政部门的组 成部分，而是属于独立运行的非法定组织，大部分智库并无 行政职权或是分配资源的职权，并且绝大部分成员并非政府 专职公务员（其成员由学者、校长、教师、教育团体成员等 人士义务兼任，当然各教育智库均会保留少量官守成员，以 实现咨询过程的多方参与），因此智库与政府的关系是一种 合作关系，而非科层制下的领导关系。在实际工作中，智库 的运行具有相对独立性，较少受到政府的干预，政府在与智 库的互动中主要起到提供政策议题、把握智库工作方向等宏 观调控方面的作用。

（二）“专家智慧”与“利益诉求”的双重集合体美国公共政策学家林德布罗姆认为，一项完善的政策必 定既包含了科学规划与理性分析，同时也是利益的博弈与妥 协的结果。［3］香港的半官方教育智库便兼具“专家智慧 集合体”与“利益诉求集合体”的属性。这些智库大多以委 员会的形式运行，即使该机构并不以“委员会”命名（如职 业训练局、课程发展议会）。委员会通过调研、数据分析、 研讨会等方式产生政策提案，并以委员会整体名义提交，在 此过程中委员们的权限和参与度较高。

三、香港半官方教育智库的功能 （一）提供“专家智慧”（Expertise） 在香港，半官方教育智库所提供的政策方案体现在其报 告书中，报告书是政府制定政策实施细则的“模板”，在教 育政策制定中具有重要的地位。在报告书的形成过程中，智 库通过汇集教育研究者、教师和教育管理者的智慧以保障报 告书的科学性，事实上，智库的成员大多为资深教育专业人 士。通常，报告书的形成需要经历长时间的调研、分析和讨 论，主要包含“拟订-咨询-检讨-提交”等四个阶段。［4］ 在报告书的形成过程中，智库会成立专门的工作小组，通过 实地调研、访谈专业人士、数据分析、收集和分析公众意见、 出国考察、会议讨论等多种形式凝聚“专家智慧”。为便于 智库获得充足的资源以聘请研究人员开展研究，政府还通过 “优质教育基金”为其提供资金保障。

（二）传递与整合利益诉求（三）体现程序民主 无论智库的建议是否最终被采纳，也不论政策方案最终 是否具有真正的科学性，作为一种程序性民主，政策咨询活 动本身便是合法性的应有之义。“在这个过程中，政策可以 是好政策也可以是坏政策；
政策可以成功也可以失败；
政府 又是可以聆听民意优势也可以不听；
但政府却最终在认受性 方面积累了愈来愈厚的本钱。”［5］现任教统会委员B 在 接受本研究访谈时印证了上述观点：“Legitimacy 的概念 是一种比较深层次的政治艺术（政治手腕），因此，不光是 政府实际做了什么很重要，民众觉得政府做了什么也同样重 要……教育政策咨询委员会的报告书就使得民众觉得政府 进行了大量的咨询，能够维持港府的合法性。” （四）进行政策宣传 现代智库的一项重要职能是为政府政策进行宣传、制造 舆论。［6］“进入了决策机制的‘民间’人物，由于实际 上已在直接地影响着一部分的教育政策，就不能再纯粹以反 对派的心态从事”［7］，当一项经过咨询的政策方案进入 执行阶段后，智库成员通常会较为积极地对其进行宣传、解 读和辩护。由于半官方教育智库成员（如教统会委员）在香 港本地通常享有较高的声誉和地位，因而能够很好地发挥政 策宣传的作用。正如现任教统会委员B 在接受本研究访谈时 所言：“经过咨询的政策在出台之后，当其受到攻击时，教 统会的委员们会很自愿地站出来替政府解释，因为委员们认为‘这件事我也是有份的’，这也就使得政策的决策过程和 实施过程有了很多的‘润滑剂’。” 四、对中国内地教育智库建设的启示 （一）营造适宜咨询的政策环境 教育智库的功能发挥离不开适宜咨询的政策环境。在香 港，政府营造了具有开放性、包容性和参与性特点的教育政 策环境，为智库功能的发挥提供了有利条件。与香港相比， 内地的教育政策环境则更多地呈现出封闭性、排他性、垄断 性的特征：政策制定参与人员成分单一，主要是具有官方背 景的人员，缺少政策研究者、咨询机构和利益相关者的参与， 来自一线基层的声音过于微弱［8］，类似于《国家中长期 教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》制定中的大量 咨询活动在实践中并不多见。需要注意的是，内地与香港地 区在政治文化和教育行政体制上存在着一定差异，因此在借 鉴香港经验时不可盲目照搬，而需要在承认并维持现有体制 的基础上进行渐进调试（Muddling Through）［9］。

（二）构建以“国家教育咨询委员会”为核心的专业教 育智库系统 在香港地区，以教育统筹委员会为核心的半官方智库系 统覆盖了教育领域的各个方面。在内地，随着2010 年国家 教育咨询委员会的成立，教育智库建设呈现出良好的前景。

但由于起步较晚（主要始于20 世纪80 年代），目前尚未形 成一个专业性的教育智库系统：缺乏专门性的、以直接服务于政策制定为主要任务的智库，政策咨询力量缺乏有效统和。

例如，虽然现有的各级教育科学研究所、教育行政学院、教 育学会均在不同程度上发挥着政策咨询的职能，然而，上述 机构并非专门化的智库，直接服务于具体政策制定的咨询活 动在一定程度上只是其“副业”。下一步的发展方向是构建 一个以国家教育咨询委员会为核心，包含教师教育、高等教 育、职业教育、学前教育等专业性智库在内的专业性教育智 库系统。

（三）完善智库参与政策咨询的制度保障 在香港地区，智库的运行得到了有效的制度保障：教育 行政部门有着主动咨询的传统，同时，教育政策文本的形成 需经历一套明确的程序。而内地的教育政策制定则具有较强 的随意性，缺乏明确的决策系统和咨询机制。对此，教育行 政部门需明确政策咨询的流程以及自身与智库的分工，并通 过规章文件的形式加以明确。未来的改革可从以下几个方向 入手：首先，推行重大政策制定中的“先咨询，后决策”制 度，将咨询环节定为重大政策制定的必经环节。其次，建立 常规政策咨询机制，由政府官员会同智库成员定期进行研讨， 将有价值的问题纳入政府议程。再次，完善智库政策咨询工 作的流程，在调查研究的基础上形成政策方案，并在收集、 分析、整合民众意见的基础上形成最终政策文本。

（四）营造教育智库的内部民主氛围 香港的经验表明，营造教育智库的内部民主氛围对于其功能的发挥具有重要意义：一方面，智库的“凝聚专家智慧， 提升政策科学性”功能需要以严谨的科研活动作为基础，而 科研成果的质量取决于研究者们独立思考与观点碰撞的深 度。另一方面，智库的“传递与整合利益诉求，提升政策的 合法性”功能需要以多元利益相关者间的平等对话、相互理 解作为基础。而智库内部的民主氛围能够保证不同的利益相 关者代表平等享有发言权、充分表达自身利益诉求，在政策 咨询方案的形成过程中充分进行利益诉求整合。

参考文献：
［1］香港教育统筹局. 教育行政和咨询组织检讨咨询 文件［R］. 香港：教育统筹局，1998. ［2］颜明仁. 战后香港教育［M］. 香港：学术专业图 书中心，2010：32. ［3］［美］查尔斯·林德布洛姆. 决策过程［M］. 上 海：上海译文出版社，1988. ［4］香港教育统筹委员会. 第五号报告书：教师专业 ［R］. 香港：教育统筹委员会，1992. ［5］［7］程介明. 政治变动中的香港教育［M］. 香 港：牛津大学出版社，1995：25、34. ［6］陈振明，等. 政策科学——公共政策分析导论［M］. 北京：中国人民大学出版社，1998：112. ［8］周洪宇. 建立更加完善的教育决策咨询机制［J］. 教育研究，2009，（11）：12.［9］Lindblom，C. The Science of“Muddling Through” ［J］. Public Administration Review，1959，19（2）：
79-88.