抽象行政行为为什么不可诉 抽象行政行为受诉的合理性探析

抽象行政行为受诉的合理性探析

现行行政诉讼法排除了行政管理相对人一方对抽象行政行为的起诉权，进 而排除了人民法院对抽象行政行为的司法审查权。由于它们的界限不清，为某些 行政机关规避司法监督提供了可能，导致现实中大量以抽象行政行为形式表现出 来的行政违法行为出现。抽象行政行为与具体行政行为并不存在本质区别，从抽 象行政行为的特征来看，由于其具有普遍遵守性、重复适用性的特征，决定它一 经以规范性文件的形式颁布，便对公众产生普遍约束力，更成为大量具体行政行 为作出的依据。排除抽象行政行为受诉可能性，致使法院无法行使司法干预权。

排除抽象行政行为受诉可能性，使人权保障难以落到实处。排除抽象行政行为受 诉可能性，不利于违法错误的抽象行政行为及时得到纠正和行政效率的提高。

对抽象行政行为实行司法审查，不会影响现行司法与行政体制的正常运作， 不会混淆二者的职能。人民法院完全有能力对抽象行政行为进行行司法审查。人 民法院对抽象行政行为实行司法审查有其优越性。

赋予抽象行政行为可诉性是实现行政法治目的的要求。现代国家行政法治 的根本目的是控制政府权力滥用，防止其腐败，以保障公民、法人和其他组织的 合法权利。赋予抽象行政行为可诉性是依法治国的必然要求。任何权力的行使都 必须要受到合理的制约，权力一旦脱离了有效的控制，就有向其相反方向发展的 可能。赋予抽象行政行为可诉性是现代法治国家分权制衡原则的要求。赋予抽象 行政行为可诉性是现代法治国家主权在民思想的体现。这充分体现了社会主义国 家政府是人民的政府，公务员是人民的公仆，是为人民服务的这一民主精神。可以看出赋予抽象行政行为以可诉性不仅必要而且合理，是依法治国、依 法行政的要求。因为无论从政府职能上讲，还是从社会发展上讲，处于社会主义 市场经济体制下的我国的法律制度，对行政权的司法审查制度都应较计划经济体 制下的该种制度更为健全和发达。这是转变政府职能的必然要求，是对行政审判 权的扩充，也是对审判工作提出的更高要求。将抽象行政行为纳入行政诉讼的受 案范围，使之与市场经济相协调，才能更好地为改革开放保驾护航。

我国行政诉讼法自颁布实施以来，对于监督行政机关依法行政，保护公民、 法人和其他组织的合法权益起到了巨大作用。但在实施过程中有一个不容忽视的 问题，即行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，而对于抽象行政行为，即行 政机关制定的具有普遍约束力的行政管理方面的规范性文件，排除在受案范围之 外。十多年来的行政司法实践表明，由于抽象行政行为与具体行政行为之间的特 殊关系，非常有必要将其纳入行政诉讼的受案范围之内。基于此，本文拟就抽象 行政行为受诉的合理性略作探讨，以期能起到抛砖引玉之功用。

一、抽象行政行为不可诉性导致众多弊端 我国现行行政诉讼法受立法时的执法环境和法院体制等原因的制约，对受 案范围作了排除性规定，即排除了行政管理相对人一方对抽象行政行为的起诉权， 进而排除了人民法院对抽象行政行为的司法审查权。实践证明，这样规定带来很 多消极后果。

(一)从抽象行政行为与具体行政行为界限来看，由于它们的界限不清，而 行政诉讼法又将抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，从而为某些行政 机关规避司法监督提供了可能，导致现实中大量以抽象行政行为形式表现出来的 行政违法行为出现，这不但逃避了法院的司法审查，而且剥夺了当事人的起诉权， 使其无法寻求司法保护。

另外，抽象行政行为与具体行政行为并不存在本质区别，如果通过行政诉 讼法明确规定将抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，实际上就等于为行 政机关规避司法监督铺设了一条合法的途径，为枉法行政、滥用职权、以权谋私 等腐败现象的孽生提供了温床。

(二)从抽象行政行为的特征来看，由于其具有普遍遵守性、重复适用性的 特征，决定它一经以规范性文件的形式颁布，便对公众产生普遍约束力，更成为大量具体行政行为作出的依据。假使其具有程度不一的不合理性甚至违法性，那 么在抽象行政行为的普遍约束力转化为具体运用过程中，势必损害行政相对人的 合法权益，而又由于抽象行政行为的自身特征，决定了这一损害范围之广、危害 之大是某一具体行政行为无与伦比的。如果将抽象行政行为排除在行政诉讼受案 范围之外而仅允许行政相对人对据以作出的某一具体行政行为提起诉讼，使错误 的抽象行政行为继续发挥作用，难免给人以舍本逐末之嫌。

(三)排除抽象行政行为受诉可能性，致使法院无法行使司法干预权。人民 法院审查具体行政行为合法性并予以处理是行政诉讼法明确规定的。但是当具体 行政行为作出的依据是行政机关制定、颁布的具有普遍约束力的行政决定命令时， 对该决定、命令的合法审查就成为具体行政行为是否合法的前提条件。然而人民 法院只能撤销具体行政行为，对抽象行政行为无权处理，这就意味着即使该抽象 行政行为是错误的，还仍将继续有效存在，行政机关还可据此对其他相对人作出 同样错误的具体行政行为，这就使得行政诉讼只能应付个案，而不能消除错误行 政行为的根源。治标而未治本，堵流而未堵源，司法对行政的监督权不能充分发 挥。

(四)排除抽象行政行为受诉可能性，使人权保障难以落到实处。在当前， 建立一种以马克思主义为指导的，适应中国具体国情的，既顺应世界文明发展潮 流又合乎中国传统文化心理的人权理论迫在眉睫。人权是权利的一种，平等是人 权必不可少的形式要素。“一切人，作为人来说，都有些共同点，在这些共伺点 所及的范围内，他们是平等的”，这是“自然而然的，不言而喻的东西”。人权在 行政诉讼领域的体现就应当是有行政机关的权力，就应该有行政相对人的权利与 之相对应，如行政机关有作出具体或抽象行政行为的权力，行政相对人就应有对 这些行政行为起诉的权利。然而，我国现行{行政诉讼法》规定有普遍约束力的 行政决定、命令制定公布后即具有约束力，任何公民、法人和其他组织均无权对 其起诉，法院也因无法可依而不能直接对其进行司法审查，不能撤销违法的具有 普遍约束力的行政决定、命令。这势必助长行政机关恣意妄为的心态，无视行政 相对人的合法权益，进而违背人权保障的核心要求，使人权保障成为空谈。

(五)排除抽象行政行为受诉可能性，不利于违法错误的抽象行政行为及时 得到纠正和行政效率的提高。“善法是法治的最低要求。所谓法治，首先是善法 之治。”然而由于种种原因，在实施法治进程中，出现不良之法在所难免。此时 就需要对不良之法予以补正或撤销。但我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在行 政诉讼受案范围之外，排除了司法权对它的审查，而是通过权力机关和上一级行政机关对其进行监督审查，这虽然在某种程度上也起到了一些纠正错误的作用， 但由于人民群众对官官相护的忧虑以及这种解决方法在程序上的非科学性，使得 一些本该纠正的错误得不到及时的处理。当违法错误的抽象行政行为继续存在并 发生效力时，便会使大量的行政投入无法得到预期的行政效果。此外，由于抽象 行政行为不是司法审查对象而得不到司法权的保护，行政机关也就无权对拒不执 行行 政决定、命令的相对人直接采取强制措施，从而影响行政效率的提高。

另外，排除抽象行政行为可诉性与事实情况脱节，不符合马克思主义实事 求是的思想和作风，也不符合人类认识世界的客观规律。

由上述诸多弊端可以看出，将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围已成为 现实实践的必要。随着司法改革的深入，赋予抽象行政行为可诉性更具有了现实 的合理性和法理的合理性。

二、抽象行政行为受诉的现实合理性 (一)对抽象行政行为实行司法审查，不会影响现行司法与行政体制的正常 运作，不会混淆二者的职能。国家权力是通过不同性质的国家机关来实现，它们 的关系既是分工负责又是相互监督，在我国现有体制下，司法与行政之关系是监 督与被监督的关系，这种关系都统一和服从于人民代表大会制度，都对其负责． 在这样的幕提下，司法对行政的监督，通过行政诉讼法的有关规定有了具体的操 作模式。如果赋予人民法院对行政机关规范性文件进行司法审查的权力，既可以 保障司法监督职能的充分发挥，又可以使行政机关在其一切活动中服从并贯彻代 表全体人民意志的宪法和法律的精神，遵守并执行宪法、法律，对其错误的地方 进行及时的监督与纠正，这也正是我国民主制度要解决的重大问题。因此，对行 政机关制定规范性文件的抽象行政行为进行司法审查更有利于我国社会主义民 主政治制度的发展和完善。

(二)人民法院完全有能力对抽象行政行为进行行司法审查。十多年的行政 司法实践，使人民法院积累了丰富的审判经验，同时由于法官考试、考核制度的 实施，促使审判人员不断提高自身素质，出现了一大批具备较高法学理论素养的 法官。因此，法官审理行政案件的专业水平较行政诉讼法实施初期有了很大提高。

近几年政府机制改革，使司法机关逐步摆脱了行政机关的制约、牵制，处于超然 的法律地位。再加上我国近年来立法步伐的加快，在行政管理领域出台了大量的法律、法规，为人民法院审查抽象行政行为的合法性提供了立法依据。另外，我 国经济实力的增强为法院审查抽象行政行为提供了强大的物质基础。所以说，人 民法院完全有能力对抽象行政行为起诉进行审理。

(三)人民法院对抽象行政行为实行司法审查有其优越性。第一，法院处于 完全中立的法律地位，为超然的中立者，由它对抽象行政行为进行司法审查，最 可能获得行政相对人的信任，有利于行政机关与行政相对人之间矛盾的及时化解。

第二，法院通过行政诉讼，可以了解复杂多变的社会关系，发现抽象行政行为在 实施中的矛盾与冲突，及时予以调整，实现法治的统一。第三，法院是专门从事 司法活动的机关，其审判人员具有较高的法律专业知识，由它对抽象行政行为进 行审查，更容易发现问题的症结所在，以便及时解决。第四，由法院对抽象行政 行为进行审查，对行政机关行使行政权起到了监督作用，必将能够有效地防止行 政权的滥用，使行政管理真正走上法治化的轨道。

三、抽象行政行为受诉的合法合理性 (一)赋予抽象行政行为可诉性是实现行政法治目的的要求。现代国家行政 法治的根本目的是控制政府权力滥用，防止其腐败，以保障公民、法人和其他组 织的合法权利。即行政法治不仅要孳剞行政机关行使行政权力，还要对行政机关 权力的合法行使进行监督，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。然而，随 着行政权力的不断扩张，国家和行政管理活动波及到社会生活各个领域，超越职 权、滥用职权、违法行政等侵害公民、法人和其他组织合法权益韵现象解决行政 纠纷，现行法律法规规定了以行政复议和行政诉讼两种制度为主的救济方式。行 政诉讼制度作为一种司法救济制度，使行政相对人与行政机关在诉讼过程中处于 相对平等的法律地位，为纠纷解决提供了良好环境，从而成为纠正违法行政行为 最有力的手段。然而我国现行《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在人民法院受 案范围之外，即使它们违法，也只有通过国家权力机关和上级行政机关的监督来 纠正，而这种救济手段很可能会导致行政机关与行政相对人法律和事实上不平等 地位的加剧，不利于问题解决。而在法治国家，有权力就必然有救济，有损害就 必然有赔偿。如果由于抽象行政行为的作出损害了行政相对人的合法权益，就应 当允许行政相对人对其提起诉讼。这是符合我国行政法治宗旨和目的的。

(二)赋予抽象行政行为可诉性是依法治国的必然要求。“一切有权力的人都 容易滥用权力，这是千古不易的一条经验”。因此，任何权力的行使都必须要受 到合理的制约，权力一旦脱离了有效的控制，就有向其相反方向发展的可能。“一 个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界限的诱惑。”行政权力作为一种可能带来物质利益和非物质利益的权力，对人们具有 诱惑力和腐蚀性，行政机关工作人员稍微放松对自己的要求，就有可能滥用自己 手中的行政职权，使行政相对人的合法权益处于被剥夺、被侵犯的威胁中。所以， 对行政权的制约更应为社会所重视。抽象行政行为作为行政机关行使权力的一种 方式，如果因其不可诉性逃避了司法监督这一有力控制，它的行使将不可避免的 产生滥用职权、违法行政的情况出现，从而违背行政权力对社会行政事务进行有 效管理和协调的最终目的。相反，如果赋予抽象行政行为以可诉性，必然会促使 行政机关在行使行政权力时采取审慎的态度，制定出符合宪法和法律精神的行政 规范性文件，从而保证将行政权力的运作纳入法治化的轨道，符合行政法设定行 政权的精神和意蕴，全面体现依法治国的要求。

(三)赋予抽象行政行为可诉性是现代法治国家分权制衡原则的要求。自孟 德斯鸠将国家权力划分为立法、司法、行政三权以来，该制度一直延用至今。“当 立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了：因为人 们将害怕这个国王或议会制定暴虐的法律并暴虐地执行法律。”在我国，行政机 关作为国家机关，除了进行行政管理之外，还有权制定一些行政规范性文件。行 政机关在制定行政规范性文件时，经常因为司法机关无权对其进行司法审查，而 其制定出的规范性文件又往往与自身利益息息相关，所以常常只注意到本地方、 本部门的利益，所制定的行政规范性文件之间，甚至与根本法律之间相冲突、相 矛盾的现象层出不穷，这不仅严重损害了国家法制的统一，还危害了行政相对人 的合法权益。而赋予抽象行政行为以可诉性，允许行政相对人对抽象行政行为起 诉，由人民法院对抽象行政行为合法性进行审查，符合现代法治国家分权制衡原 则的精神。这是因为法院是国家专门的法律机关，是超然的中立者，它必然会从 整个法律体系上来考虑，从国家和人民整体的利益来考虑，从而实现对行政权的 有效监督与制约，建立起一道防止各级政府及其职能部门侵害公民权利的法律屏 障。

(四)赋予抽象行政行为可诉性是现代法治国家主权在民思想的体现。法国 启蒙思想家卢梭从社会契约论的观点出发，认为国家权力是公民让渡其全部“自 然权利”而获得的，这同他的“主权在民”的思想是一致的。资产阶级学者也承认 “人民是权力的唯一源泉”和“原始权威”。我国学者同样提出了“权力是权利的衍 生形态，公民权利是国家权力存在的基础和赖以产生的源泉，也是国家权力配置 和运作的实际指向和界限”。正是由于人民是权力的唯一合法的泉源和原始的权 威，因此人民权力具有绝对性、主导性和无限制性，而政府权力具有相对性、派 生性和受制约性。由此可以看出，在法治国家，国家权力属于人民，人民作为整体是国家权力的最终归属和拥有者。在我国是由人民选举自己的代表组成权力机 关——人民代表大会，再由人民代表大会授予政府以权力。这 充分展现了权利产生权力的真实过程。行政机关的权力正是由人民通过此 过程赋予的。所以，当行政机关行使其权力时，不仅不得违法行使和滥用，还应 保障行政权力的合法行使，充分发挥其保护行政相对人的合法权益的功能。为了 保障行政相对人的合法权益，行政法赋予行政相对人若干与行政权力相对应的权 利。例如，行政机关有强制的权力，公民就有复议和诉讼的权利。赋予抽象行政 行为以可诉性，正是从司法上对行政相对人的合法权益进行保护。当行政机关作 出的抽象行政行为侵害了行政相对人的合法权益时，由行政相对人向法院提起诉 讼，由法院强制行政机关纠正或撤销错误的抽象行政行为。这充分体现了社会主 义国家政府是人民的政府，公务员是人民的公仆，是为人民服务的这一民主精神。

综上所述，可以看出赋予抽象行政行为以可诉性不仅必要而且合理，是依 法治国、依法行政的要求。因为无论从政府职能上讲，还是从社会发展上讲，处 于社会主义市场经济体制下的我国的法律制度，对行政权的司法审查制度都应较 计划经济体制下的该种制度更为健全和发达。这是转变政府职能的必然要求，是 对行政审判权的扩充，也是对审判工作提出的更高要求。将抽象行政行为纳入行 政诉讼的受案范围，使之与市场经济相协调，才能更好地为改革开放保驾护航。