论我国非公有制经济的宪法之路 我国宪法对非公有制经济

论我国非公有制经济的宪法之路

当前的中国正处于社会转型期，非公有制经济在国家经济发展中发挥着越 来越重要的作用，研究非公经济的宪法地位之变迁，完善非公经济的宪法规定， 对于我国经济的可持续发展具有十分重要的意义。

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年指出：“极端的公有化和极端 的私有化都会导致无穷的经济问题。[1]”为了公有化而公有化，为了私有化而私 有化，都不是理性的方式。关键在于，要在不同所有制之间找到一个合理的平衡， 通过它们之间的竞争达到资源的合理配置、经济效益的最大化，同时也通过法律 来保证社会公正的实现。改革开放以来，非公有制经济对于我国经济发展的贡献 不可抹杀。研究非公经济的宪法地位之变迁，完善非公经济的宪法规定，对于我 国经济发展意义重大。

一、现阶段非公经济宪法地位的必要性 非公有制经济之所以被我国《宪法》所认可，从客观上说，是市场经 济发展的需求决定了其地位确立的必要性。

首先，从非公经济对于国家与市场关系来说，非公经济的充分发展促 进了国家与市场的分离，使市场得到松绑与解放，减轻了政府的很多压力。因此， 非公经济宪法地位的确立有利于降低政府公共服务之成本，使市场主体多元化， 共同承担经济发展之重任，大大减轻政府失灵带来的损失。

其次，从非公经济对于整个国民经济发展而言，它为国民经济发展提 供了巨大动力。目前，我国非公经济在国民经济中所占比重较大，非公经济所占 GDP的比重超过了60%，税收贡献超过了50%。在国民经济中非公经济的比重截 至2013年已经占到了61.8%，并不断提高。[2] 再次，从非公经济对于整个社会就业问题的解决来看，它创造了很多 就业机会，吸纳了许多待业人员。截至2012年6月，个体工商户、私营企业等非公有制经济体所吸纳的就业人数占全部新增就业人员的90%。[3]从全国范围来看， 非公经济体为解决就业问题做出了巨大贡献。

最后，从非公经济对于市场经济体制来看，非公经济的发展有利于不断完 善社会主义市场经济体制。改革开放以来，我国非公经济从无到有，从小到大， 从弱到强，目前已经成为社会主义市场经济的重要组成部分，成为发展生产力和 完善社会主义市场经济体制的重要力量。

经济体制的改革就是要革除壁垒，要尊重市场规律，让市场在资源配置中 起决定性作用。在实践中非公经济的发展对于不断完善市场经济体制意义重大， 非公经济的发展会促进整个市场主体多元并存，市场竞争机制会促进公平、诚信， 透明的行业规范被制定，进而达到公有制与非公有制的共同发展，相互促进。

此外，非公经济对于我国经济发展的贡献还体现为它是财税收入的重 要来源。据统计，2008-2013年，五年非公企业年利润均增21.6%，税收贡献超过 50%。个体工商户缴纳税收收入从2005年的1386亿元增加到2008年的1988亿元， 同期私营企业缴纳税收收入从2700亿元增加到5873亿元。[4] 非公经济对我国经济发展贡献巨大，它不仅仅是我国国家与地方财税 收入的主要来源，也是解决就业问题的主要渠道，与此同时还促进了我国社会主 义市场经济体制的不断完善。从长远来看，在法律上确定其合法地位，对于促进 非公经济的发展十分必要。可以说，确立其宪法规范地位是现实的需要。

二、我国非公经济的宪法规范变迁 非公经济基于激发市场活力的需要，基于财税、就业的需要，基于完 善市场经济体制的需要，从根本上说是基于国家更好的履行政府职能、平衡市场 与政府之自由的需要而产生发展壮大的。非公经济在中国的发展历程从一定程度 上反映了国家宏观层面对于权力与权利的调控，反映了政府与市场关系的平衡。

了解我国非公经济的宪法规范之变迁对于正确认识非公经济的价值，完善我国当 前的市场经济体制是十分必要的。

(一)非公经济宪法规范的变迁 1.1949-1956年关于非公经济的宪法性规定 新中国成立之初，起到临时宪法作用的是《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称共同纲领)。《共同纲领》第二十六条规定：“中华人民共和国经济 建设的根本方针，是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到 发展生产、繁荣经济的目的……使各种社会经济成分在国营经济领导下，分工合 作，各得其所，以促进整个社会经济的发展。”[5]这条规定可以认为是新中国成 立之初对非公经济的原则性规定。

对于私营经济，毛主席还提出了“有所不同，一视同仁”的方针[6]，“有所 不同”就是国营经济是社会主义性质的，处在主导地位，它和私人资本主义经济 合作经济却不同，要加以区别。但在其他问题上要按《共同纲领》办事，公私一 样发展，有公无私是不对的，这就是“一视同仁”。[7] 在“三大改造”过程中，“既搞得过纯过公，又搞得过急过快。[8]”城镇 个体劳动者从1949年724万人，1953年898万人，占城镇就业总数32.6%，1956年 骤降到16万人，私营企业就业人数也从1953年367万人骤降到1956年的3万人。[9] 制定的目标并没有使五种经济成分共同发展，社会主义改造于1956年就完成了， 自此，社会主义全民所有制和集体所有制成为我国当时国民经济的基础。

2.1956-1978年非公经济的覆灭 社会主义改造完成后，我国经济进入了社会主义公有制经济阶段，经 济成分主要是社会主义全民所有制和集体所有制，被称之为社会主义的基本经济 制度。该阶段的中央政策就是实际运行的宪法，政策取代了《共同纲领》的规定， 公有经济占到国民经济总量接近100%，非公经济几乎销声匿迹。[10]3.1978-1992 年宪法之规定 1978年国家开始实施改革开放政策，1979年中央出台《关于对原工商业者 的若干具体政策的规定》，1980年中共中央转发《进一步做好城镇劳动就业工作》， 均提出“鼓励和扶植城镇个体经济。”1982年宪法第十一条规定“在法规定范围内 的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合 法的权利和利益。”1984年十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》 指出：积极发展多种经济形式;全民所有制经济是我国社会主义经济的主导力量;
集体经济是社会主义经济的重要组成部分;坚持多种经济形式和经营方式的共同 发展。

1987年党的十三大报告中强调要在公有制前提下继续发展多种所有制经 济，私营经济在一定程度上的发展，有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人们多方面的生活需求，是公有制经济必要和有益的补充。1988年宪法 修正案在宪法第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在 和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利 和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”这一时期，中国经济格局发生了 很大变化，逐步从单一的公有制转变为公有制经济与非公有制经济共存，形成了 九大成分：国有经济、集体经济、合营经济、个体经济、联营经济、私营经济、 外商投资经济、港澳台投资经济和其他经济。[11] 4.1999宪法修正案之规定 在1999年宪法修正案中，关于非公经济的规定有三大修改：一是宪法 第六条中规定了公有制为主体，多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度。

二是宪法第十一条增加规定“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有 制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。”三是国家保护非公经济的合法权 益和财产，“要健全财产法律制度，依法保护各类企业的合法权益和公平竞 争。”[12]这就从宪法的高度充分肯定了非公经济的法律地位。

5.2004年宪法修正案之规定 2004年宪法修正案中涉及非公经济的规定或者修改条款主要有：①宪 法第十一条第二款修改为“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法 权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依 法实行监督和管理。”②宪法第十三条修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯”， “国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对公民的私有财产行实行征收或者 征用并给予补偿。”这些规定或修改条款从宪法角度确保了非公经济的合法地位 与合法权益。

6.2005-2010非公经济新旧“36条” 2005年和2010年国务院分别出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体 私营等非公有制经济发展的若干意见》(非公经济36条)、《关于鼓励和引导民间 投资健康发展的若干意见》(非公经济新36条)。这两个文件可以视作2005-2010 这个阶段国家关于非公经济的宪法性规定。其中，“非公经济36条”从七大方面支 持、引导和促进非公经济发展：放宽非公经济市场准入;加大对非公经济的财税 金融支持;完善对非公经济的社会服务;维护非公企业和职工的合法权益;积极引 导非公企业提高自身素质;改进对非公经济的监督;加强对非公经济的指导和政策协调。[13]2010年的“非公经济新36条”进一步拓宽投资领域和范围，鼓励引导民 间资本向更多领域发展，比如政策性住房建设领域、国防科技工业领域等等。

7.党的十八届三中全会《决定》之规定 党的十八届三中全会的《决定》中首次提出了“坚持公有制主体地位， 发挥国有经济主导作用”与“使市场在资源配置中起决定性作用”、“公有制经济和 非公有制经济都是我国经济社会发展的重要基础”，决定的第二部分第八条规定 “坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理 规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。”这 些提法大大提升了非公有制经济在我国的地位。

(二)非公经济宪法规范的发展趋势 通过对非公经济宪法性规定的梳理，我们不难发现，在我国非公经济 的宪法规范对于非公经济的规定有以下趋势：
1.对于非公经济的限制逐步减少 非公经济在中国的宪法之路可以说是非公经济的地位变更之路。1949 年我国宪法性纲领《共同纲领》中关于非公经济是实行“公私兼顾、劳资两利”;
但社会主义改造时期，非公经济几乎全盘覆灭;1982年宪法修正案规定非公经济 是社会主义公有制经济的“补充”，国家保护其合法权利和利益;1993“社会主义市 场经济”入宪，1999非公经济被上升为社会主义市场经济“重要组成部分”。对于 非公经济的态度经历了由1956年的完全排斥到1978改革开放的逐步放开、1999 宪法的“引导、监督和管理”变更为2004年宪法的“鼓励、支持和引导”。2005-2010 的2个“非公经济36条”更是拓宽了对非公经济的支持领域。这些变化貌似仅仅是 措辞的改变，事实上是政府对非公经济认识的转变、态度的转变。

2.对非公经济的认识逐步由“左”向正转变 1956年社会主义三大改造时期，国家层面认为“非公经济”是资产阶级 自由化在经济领域的表现，1978年改革开放后，对非公经济的认识逐步转变，1982 年宪法修正案到1999宪法修正案再到2004修正案的转变，可以发现国家对非公经 济的贡献已经逐步发现并给予肯定和认可，对非公经济从最初的“偏见”(不仅仅 是不重视，且对非公经济甚至可以随意增收不予补偿)到保护非公经济体的合法 权利和利益，再到目前鼓励非公经济的发展，这充分说明我们国家已经摆脱了“左”的思想影响，正确认识到了非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部 分，且对我国国民经济贡献较大，是解决就业的最主要渠道。

3.非公经济的宪法地位不断提高 纵观我国“非公经济”的宪法规范之变迁，不难发现非公经济在我国的宪法 地位是不断提高的。从最初《共同纲领》非常原则的一句“公私兼顾、劳资两利”， 到 1984年成为公有制经济的“补充”，1999年非公经济被提升为社会主义市场经 济的“重要组成部分”，2005年的“非公经济36条”使得非公经济获得了更大发展空 间，被称为“国内第一部促进非公经济发展的系统性政策文件。” 从内容上看，对于非公经济的规定是越来越详细，从用语上看，非公经济 的宪法地位是在不断提升的。党的十八届三中全会的《决定》中更是充分尊重市 场经济的规律，对于政府与市场的关系明确理顺，要让市场在资源配置中起决定 作用。三、完善对非公经济宪法保护之建议 尽管非公经济的宪法地位随着历次宪法修改以及国家各种实际起着宪法 作用的规定、决定的不断出台，非公经济在我国的宪法地位不断提升，非公经济 对于国民经济的贡献不断增大，非公经济已经成为我国社会主义市场经济的重要 组成部分。但是在实践中，非公经济的发展依旧面临着一些非常现实却严重制约 其发展的因素，比如：土地的使用先天受限、融资渠道不畅、财税政策歧视等等。

面对我国非公经济的贡献，我们不能不支持其发展，但基于非公经济生产 目的的追逐利润，部分非公经济体存在着生产假冒伪劣产品、劳工权利得不到保 障等现象，这些又违背社会主义本质。基于此，我们必须不断完善非公经济宪法 规范，使其既能够促进非公经济正能量的充分发挥又能够促进非公经济在法定范 围内健康发展，从而促进社会主义市场经济体制的不断完善。

1. 增强这些宪法性规范的实际可操作性 不断细化宪法规范中关于非公经济的规定，并将宪法规范中关于非公 经济的原则性规定转化为具体部门法之规定，从而增强这些宪法性规范的实际可 操作性。我国对于非公经济的宪法性规范，最主要的途径是通过宪法修正案来规 定的。关于非公经济的专门性的规定还很不全面，目前仅有“非公经济36条”，从 宪法规范本身的特征来说，语言和内容都更多的是原则性的，可操作性并不强， 因此，在今后完善非公经济的宪法规范中，应该考虑增强规定的可操作性，并将宪法性规定转化为部门法之规定。

2.不断加强非公经济宪法性规范的落实 非公经济的宪法性规定逐步增多、内容上不断完善，但如果得不到落 实就是废纸一张。因此，落实这些宪法性规范十分重要。具体而言，国家可以从 立法、行政、司法等方面着手：①立法层面应该将宪法性规范，尤其是宪法修正 案以外的那些“决定”“规定”之类的，对于此类实际发挥宪法性作用却没有宪法之 名的，应该将其体系化、规范化、法定化，建立完整的非公经济法律体系，从而 增强其权威性和可操作性。②在行政上，相关的行政部门应该转变传统型统治观 念与模式，让“市场的回归市场”，政府的“有形手”该出手时才出手，不能继续坚 守“家长式”管理理念与模式，应该减少不必要的类似行政审批之类的干预。③在 司法上，司法机关应公正司法，真正为非公经济维权提供救济途径。不能因为一 方是非公经济体，一方是公有制的大国企，就牺牲民营企业之利益而偏私于国企， 这样不仅仅会打压非公经济的发展，更会让司法的公信力不仅仅在非公经济体中 丧失，甚至会让整个社会对司法公正产生怀疑。

3.转变对非公经济的偏见认识 由于长期以来我国公有制经济曾经独霸天下，1978年改革开放后，受 城乡二元等多重因素之影响，人们对非公经济的偏见根深蒂固，现在残留的意识 依然影响着人们。事实上，从国家统计局和工商总局的统计数据来看，非公经济 对我国经济贡献颇大，非公经济体提供的就业岗位、税收都已经过半，非公经济 对市场经济体制的完善也起着至关重要的作用。因此，今后应该通过国家宪法性 规范的引导，逐步改变政府、民众对非公经济的认识，从而使非公经济能够得到 健康发展。

非公经济在我国法律地位的不断提高对于非公经济发展十分有利，我 国非公经济与市场经济相联系是别具特色的，这样就决定了非公经济在我国发展 是不同于西方资本主义国家的。因此，在当前国家提出“全面深化改革”、“全面 推进依法治国”这样的战略布局下[14]，对于市场经济体制完善背景下的非公经济 发展而言，“法治”之路是一条最为积极稳妥的发展之路。要通过不断完善对非公 经济的宪法性保护，保障非公经济的发展，促进其活力的展现。

作者：李晓 来源：中共山西省直机关党校学报 2015年5期