【社会组织在促进教育公平中的作用】 怎么促进教育公平

社会组织在促进教育公平中的作用

近年来，随着我国社会公众教育需求的扩大和国家相关 政策的出台，社会组织开始蓬勃发展。据统计，改革开放以 来，特别是党的十八大以来，公众参与社会组织的意识和公 益情怀日益高涨，登记成立的社会组织从20世纪70年代末的 几千个增加到2016年第一季度末的66万多个，吸纳就业人员 700多万。… 社会组织在社区教育发展、留守儿童情感关爱、流动儿 童融入社会、教师专业发展以及农村教育发展等方面均做出 了突出的成绩。无论是构建社会主义和谐社会，还是推进教 育管理体制改革，社会组织逐渐成为提升教育质量、促进教 育公平的重要力量。

一、社会组织发展的背景 （一）政府职能的转变 我国自改革开放以来，以市场为导向的政府职能转变就 开始以时快时慢的速度艰难地向前推进。当前随着利益主体 的日益多元化和传统公共行政弊端的不断出现，公众对优质教育的需求得不到满足、权力的监督难以深化、约束机制不 健全等这些阻碍教育发展的制度性障碍促使我国教育行政 体制改革不得不从转变行政职能入手，我国经济社会的转型 升级对政府的转型也提出了迫切的要求。政府开始简政放权， 逐渐退出了一些领域，对社会不再具有过强的控制力。政府 承担的部分职能也逐步移交给了社会。因此，政府职能的转 变将促使社会组织日益壮大。

（二）国家方针政策的鼓励 20世纪90年代以来，国家相继颁发的重要的政策文本包 括《中国教育改革和发展纲要》、《关于深化教育改革全面 推进素质教育的决定》、《民办教育促进法》和《国家中长 期教育改革与发展纲要（2010-2020）》等，鼓励社会组织 的发展。通过政策文本内容梳理发现，国家对社会组织的性 质、地位、功能等做了越来越具体而清晰的规定，从笼统的 宏观表达到具体的微观行动，从象征性的倡导到实质性的推 进，从发挥参与性的作用到不可或缺的重要作用。

（三）教育公共治理的必然要求 20世纪90年代后，治理理论广泛应用于政治学、管理学 以及社会学之中。我国于2010年正式发布的《国家中长期教 育改革与发展纲要( 2010-2020》>中也首次提到了“教育公 共治理”这一概念，这标志着我国教育改革和发展的一种新 趋势。党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治 理能力的现代化”，“治理”一词的使用成为执政理念转变的重要标志。[2]教育公共治理要求治理的主体是政府、社 会组织和市场。教育公共治理要打破政府垄断提供公共产品 和公共服务的现状，提倡治理权力的多极化、治理主体的多 元化，将多方力量集中起来，共同解决教育中的问题。作为 教育的主体，政府、市场和社会是相互联系的，市场催生效 率，政府兼顾公平，而社会可以看作是调节教育公平与效率 的第三种力量。社会组织作为教育公共治理中重要组成部分， 能够在一定的程度上促进教育公共利益的实现，优化资源配 置，进一步促进教育公平的实现。

二、社会组织的类型及其在促进教育公平中的作用 （一）社会组织的类型 社会组织的存在纷繁复杂，形式各样。根据不同的标准， 可以进行不同的分类。从已有的文献来看，公益组织也被分 为了许多不同的类型。国外的灾害管理研究专家戴恩斯(R- Dynes.)曾根据社会组织本身构成状况与任务将社会组织分 为四种类型：1日结构与旧任务型、旧结构与新任务型、新 结构与旧任务型及新结构与新任务型；
[3]克雷默(Gidron B． Kramer)等学者则按照社会组织的服务类型对其进行了分类， 如教育组织、公民组织、研究机构、环保组织等。[4]我国 有学者从社会组织与政府关系密切程度这两个维度把社会 组织分为国际化组织和本土化组织；
[5]有学者认为社会组 织主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会等在民政部 门注册的社会组织或在工商部门注册的社会组织，以及其他无需或无法注册的社会组织。[6]还有学者将社会组织按照 是否营利和是否具有竞争性标准，将社会组织分为竞争性营 利组织、竞争性非营利组织、独占性营利组织和独占性非营 利组织。[7] 从世界范围来看，有国际性组织，比如联合国教科文组 织( UNESCO)、世界银行(World Bank)等，也有区域性组织， 如经合组织(OECD)、欧盟(EU)等。这些国际性组织在促进教 育公平中发挥着巨大的作用。以UNESCO为例，从1948年的《世 界人权宣言》到21世纪的《新千年发展目标》，“教育是人 的基本权利”成为其教育问题研究的逻辑起点。在开展行动、 提供资助等方式推动教育实质公平上，它的全民教育行动不 仅要求各国实现免费的、普及的基础教育，更要求各国提高 基础教育的质量。UNESCO提出了均衡化教育公平的理念，强 调人人享有教育的权利，所有人享有完全和平等的教育机会， 倡导全民教育、全纳教育、终身教育和可持续发展教育。OECD 有关教育公平的研究成果认为教育公平至少包括四个方面 的内容：第一，权利公平或机会平等；
第二，学习环境公平 或手段平等；
第三，成果（成就、结果）平等；
第四，使用 教育成果的平等。slPISA测试确立了全球的学术标准与测试 规范，成为各国教育质量之间进行比较的重要参照，也对各 国政府的政策制定产生了巨大的影响，成为学术的奥林匹克。

世界银行也强调知识经济的社会，关注人力资本的理论，强 调教育与经济和社会发展的密切关系，倡导公私合作伙伴关系，吸纳私营机构投资公共教育。

从我国的情况来看，我国将社会组织分为三类，即社会 团体、基金会和民办非企业单位。社会团体是由公民或企事 业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性 社团、学术性社团、专业性社团、教育智库和联合性社团。

基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织，包括公募 基金会和非公募基金会。民办非企业单位是由企业事业单位、 社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举 办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科 技、文化，劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等十大 类， （二）社会组织在促进教育公平中的作用 从抽象的意义上讲，社会组织参与公共治理并没有好坏 之分，它可能发展民主的价值，能够创造对社会管理有益的 实践行为。但是，社会组织参与并不必然给所有方面的政策 问题解决都带来积极的效果。[9]因此，应当辩证地认识社 会组织的作用。从积极方面来看，社会组织参与公共领域具 有重要意义，能够防止公共权力的滥用，推动公共政策的科 学与民主，实现公民权利，培养公民精神，促进社会的稳定 和谐。从消极方面来看，社会组织的参与也可能对政府合法 性和政治制度形成威胁。正如卡普斯所警示的那样，“我们 承认，任何非政府组织，不管是公共取向的还是私人取向的， 它们都力图在公共政策的决定中施加决定性的作用。这可能使政府的合法性产生危机，也可能对所有政治制度的权威性 形成威胁。”[10]限于篇幅，本文只论述涉及教育领域的社 会组织，而且主要从积极的方面考察社会组织在促进教育公 平方面的作用。

1．社会组织参与教育管理 2005年6月，上海市浦东新区社会发展局将所属的公办 东沟中学委托给上海成功教育管理咨询中心管理，这是上海 市第一例政府将学校管理权委托给具有独立法人资质的社 会中介机构运作的案例。此后，除了浦东新区，还有几个区 也开始尝试将农村薄弱学校委托给大学、教育学院和中介机 构等管理。这些带有某种自发性的委托管理显示了社会组织 参与治理有了一个良好的开端。

在各区各自开展学校委托管理工作的一段探索之后，上 海市开始统筹全市的学校委托管理工作。2007学年起，上海 市第一轮农村义务教育学校委托管理工作全面展开，共有20 所农村学校接受委托管理。其中，崇明、金山、南汇、奉贤 等远郊区县每区受托管学校各3所，青浦、松江受托管学校 各2所，其它各区县各有1所学校接受托管。第一轮委托管理 的期限为两年，最后结果显示被委托管理的学校面貌发生明 显变化，在学校管理、课程教学、师资建设、学生发展和学 校文化培育等方面取得不同程度的提升。

鉴于第一轮农村义务教育20所学校委托管理取得良好 的成效，2009学年，上海市又开展了第二轮农村义务教育学校委托管理工作。第二轮被委托管理的农村义务教育学校增 加到40所。其中，金山、南汇、奉贤及崇明等4个远郊区县 接受委托管理的学校各为6所，松江、青浦两区各为4所，闵 行、嘉定、宝山及浦东新区各为2所。2011年开始了第三轮， 委托管理的学校增加到45所，2013年第四轮委托管理增加到 50所，2015年第五轮委托管理又扩大了50所，在近十年的发 展历程中，上海的委托管理学校达到了200余所，覆盖3，300 多个班级，涉及12余万名学生。[11] 除了全市范围内的义务教育委托管理以外，各个区也在 积极探索非义务教育阶段学校的委托管理。浦东新区在这个 方面的工作比较具有代表性和典型性。除了义务教育阶段的 中小学之外，浦东新区还对幼儿园和成人教育等进行委托管 理，并且这样的委托管理还不在少数（见下表2）。

这样既扩大了区域的范围，也扩大了学校的范围。

总之，委托管理是在明确政府公共服务职能基础上，以 购买服务的方式将具体事务委托给专业性强、公信力高的专 业机构，并通过第三方评估机构对办学绩效进行评估，管办 既是分离又是联动的机制。在机制创新的实践中培育非政府 的专业教育机构，不仅活跃了市场经济背景下教育资源要素 的生长与发展，也为社会提供了新动力源。[12] 2．社会组织参与教育政策和教育评估 在政府职能从“管理”走向“治理”的过程中，社会组 织开始积极参与教育评估和教育政策的评估。主要表现在教育办学水平与教育质量的评估（比如学科、专业、课程和师 资等）、人力资源的测评与预测、学生综合素质评估、考试 招生政策评估、毕业就业评估等。

2014年，教育部委托社会组织开展教育评估监测，组织 第三方机构开展教育现代化监测和教育满意度测评，推进教 育管办评分离，逐步形成政府管教育，学校自主办学，社会 广泛参与的教育治理方式。2015年，教育部委托相对独立的 中科院、工程院、社科院、高校、学会或专业机构等12家第 三方机构对《国家中长期教育改革和规划纲要(2010-2020》 >实施五年进行了中期评估，历经大半年时间，完成了涵盖 学前教育、特殊教育、义务教育、职业教育、高等教育、教 师队伍建设等领域开展专题性评估，写出十个评估报告，比 如高等教育委托厦门大学评估组，义务教育委托西南大学评 估组，教师队伍建设专题评估委托北京师范大学评估组，特 殊教育委托中国残疾人联合会评估组。主要结论是：中国教 育发展总体水平己进入世界中上行列。

3．社会组织参与学校变革。

社会组织参与学校变革影响较大的教育案例是联合国 儿童发展基金会与我国教育部在2006-2010年间合作开展的 爱生学校和学习者质量项目。以《儿童权利公约》的理念为 基础，奉行“儿童优先”的教育理念，旨在通过学校围绕“儿 童的最大利益”提升教育的质量和促进教育的公平，实施性 别敏感、儿童为中心和参与式教学方法为主的学校变革策略，提升学生素质和教师质量，促进管理变革，从全纳与平等、 有效的教与学、安全健康和保护以及参与与和谐四个维度建 立中国爱生学校标准。惠及了全国1，655所学校的34万名儿 童。

还有一些公益教育组织比如田家炳基金会建立的田家 炳学校，国际儿童救助会对随迁子女学校的资助等。下面就 通过一个案例来具体剖析社会组织在促进教育公平中的作 用。

三、社会组织促进教育公平的个案分析 （一）背景分析 上海目前有50多万6-13岁的随迁子女，其中75%左右己 进入公办小学，尚有158所以随迁子女为主的民办学校，13 万名左右学生。2008年以来政府投入不断增加，学校硬件条 件日益完善。然而在学校管理和教师的教学技能等软件上与 公办小学相比仍有较大的差距，内涵亟待提高。

2012年3月国际救助儿童会(Save theChild)联合上海市 M区教育局及华东师范大学基础教育改革与发展研究所（简 称基教所）共同实施了“进城务工人员随迁子女民办小学基 础教育”项目。该项目旨在提升项目学校教学品质，帮助随 迁子女融入城市，并探索一个可推广的、提升随迁子女学校 教学品质的模式。在这个项目活动的过程中，国际救助儿童 会作为社会组织发挥着非常重要的作用。

（二）工作内容与职责国际救助儿童会于1919年成立于英国，目前己发展成为 在中国工作的最大的国际非政府组织。关注的是所有儿童尤 其是弱势儿童。工作领域包括教育、健康、儿童保护和紧急 救灾。救助儿童会致力于建立一个所有儿童都能享有生存、 保护、发展及参与权利的世界。推动全社会在对待儿童方面 取得突破性的进步并为儿童的生活带来及时和持久的改变。

国际救助儿童会在项目活动过程中提供经费支持。主要 通过需求分析确定项目的总体目标和思路，在项目过程中与 合作方一起开展项目活动。在项目推进过程中检测项目进度， 并对项目活动质量、项目经费使用以及成果的达到进行监督 和评估（如图1）。

（三）参与活动中的作用 1．区域推进教育均衡发展 随着我国改革开放的进一步深入、社会经济的发展以及 农村产业结构的调整，外来流动人口规模在不断扩大。上海 市M区共有16所随迁子女民办小学，共接收了25，000名随迁 儿童。如何解决城市化进程中流动人口子女公平受教育问题 不仅是我国也是一个世界性的难题。国际救助儿童会主要以 弱势群体为主，主要针对的是M区随迁子女学校的所有学生， 通过与政府和高校合作，推进弱势学校的变革。学生群体的 受益人数较多，收益面较大，促进了区域教育公平。

2．弥补政府和市场职能的不足 长期以来，政府集学校的举办者、办学者和 管理者为一体，这种多重合一的角色造成的直接 后果是政府干预过 多。政府过度或者无效的教育 干预会破坏教育发展的自然 规律；
而市场的自发 性、唯利性以及垄断性会引发一些不 当的竞争从 而导致教育发展的不公平，这便容易导致“政 府失 灵”和“市场失灵”。国际救助儿童会在项目实施 的 过程中通过契约和协商的方式表达了合作方各 自的利益诉 求，并对合作方承担的职责以协议的方式进行，各方进行了 合理的分工与协作，保证了整个项目健康、有序地运行。

3．参与的形式灵活，针对性较强 项目活动中，通过前期调研基本确定从“校长中层干部 培训、教师专业发展、家校合作、生活技能开发、班队活动 及课程整合”五个方面展开（如图2）。主要形式有培训、 工作坊、深入学校工作、课堂教学听评课等。

通过华东师大基教所给予理论和专业的支持，M区教育 局给予政策的倾斜，项目基地校也发生了令人瞩目的变化：
第一，学校领导管理理念与方式更新。校长角色的转变与管 理理念得到了提升；
中层领导团队管理理念的更新和管理智 慧受到了激发；
第二，教师的专业水平和专业能力大有提高。

基于项目活动开展的前期调研，通过数据收集发现，教师多 为外来人员；
教师的大专及以下学历占65.7%；
没有职称的 教师占64. 3%;工作经验在5年及以下水平的是76.7%。通过 参与式教学培训，教师的教育理念得到更新，逐渐将小组合 作学习、问题式教学、教育戏剧等融入自己的课堂教学，教师的教育理念得到更新；
通过班队合作活动，教师的教育方 式也开始多样化；
教师课堂教学的组织形式更加丰富；
教师 对于教育资源的整合能力得到提升。2014年上半年，上海市 M区随迁子女学校民办Y小学中一位教师评为中级教师。第三， 学生校园生活质量和综合能力得到显著提升。通过丰富多彩 的活动，随迁子女学校的学生也在悄然发生着变化。上海市 M区随迁子女学校民办H小学自2012年将全校所有学生的座 位进行调换，所有学生的座位改换成小组合作形式。学生在 学习过程中主要以学生的小组合作学习为主，学生的学习兴 趣得到极大的激发，上课的积极性明显得到提高；
教师较多 采用合作学习的形式，学生主动参与学习之中，学生合作意 识逐渐增强；
学生的语言表达能力也逐渐增强。

上海市教育评估协会作为第三方对此项目进行了结题 评估，指出了此项目的创新之处。第一，项目合作体制创新。

建构了政府、高校与基金会三方合作的体制。救助儿童会提 供经费资助，负责整体协调和资源整合：华东师范大学基教 所提供专业服务；
M区教育行政部门提供管理服务。三方优 势互补、协同推进项目，这种政府、专业机构和社会公益组 织的合作模式正是当前国家所倡导的一种公共治理方式。第 二，项目运作方式创新。为了增强项目参与学校和师生的主 体意识，在对项目整体综合设计和各分项目具体设计专题方 案以后，由专家团队进行项目发布，学校基于自己的兴趣与 基础进行项目认领，由此变“要我做”为“我要做”，有利于调动学校和教师的积极性。第三，培训方式的创新。项目 以联合国《儿童权利公约》为引领，实施了参与式工作坊、 教育戏剧、班团队学科整合等多种培训方式，这些方式相比 于通常的集体培训具有小型化、模块化、参与性、创新性， 能起到有效培训效果，其经验和做法得到较为广泛的认同和 辐射。[3] （四）问题与困难 在项目的开展与合作的过程中，作为社会组织的国际救 助儿童会也遇到一些困难。

首先，经费来源渠道狭窄。资金不足是困扰公益组织可 持续发展的重要问题。国际救助儿童会作为社会组织中的一 种，尤其是公益组织，其运作资金主要来源是基金会。主要 靠捐赠和筹款活动获得。这一资金来源具有不稳定性，不能 够为组织进一步发展提供稳定的财政支持，很容易导致社会 组织活动的开展在资金链一匕有缺口，从而限制了组织的进 一步发展。

其次，社会重视不够。主要是因为社会组织的法律地位 不够明确，制约社会组织加快发展。国际救助儿童会是国际 组织，在国内的进’步发展仍然受到较多的限制。

再者，政府职能转变不到位，政府还承担着许多原本由 社会组织承担的职能。政府购买组织服务的制度尚未有序建 立，影响了社会组织发挥功能和作用。国家扶持社会组织发 展的一系列政策措施还没有得到完全落实。四、政策建议 伴随着经济、社会等领域的不断转型，我国的社会组织 及公民社会进入了一个快速发展阶段。社会组织在推动利益 表达、民主参与、加速政府职能转变、促进社会稳定等方面 做出了积极的贡献，同时在促进教育公平方面发挥着愈来愈 重要的作用。然而，从长期发展来看，社会组织存在着自筹 经费能力不足、依附性较强、人员吸纳能力弱等问题。这些 问题逐渐成为当前制约社会组织发展的主要瓶颈。未来社会 组织的发展其前提是转变政府职能，关键是拓展社会资源， 还需要建构支持保障系统。

（一）转变政府职能是前提 从政府和公民社会的关系来看，社会组织作为民间社会 甚至公民社会的一部分，始终面临着与政府关系的协调问题。

由于我国的基础教育主要是政府提供公共服务，从政府主管 部门与社会组织的关系来看，政府工作仍然带有某种垄断性 质，社会组织活动的空间比较有限。随着人们对教育、卫生、 医疗、文化、体育等方面的需求不断上升，要满足这些需求， 需要政府积极调动社会组织参与教育的积极性。通过政府购 买、税收减免等措施，广泛吸纳资金、人才和技术等资源。

重点发展社会组织，形成政府、市场和社会共同推进教育发 展韵格局，使社会组织成为政府的有力助手。

（二）拓展社会资源是关键 社会组织的社会资源是指社会组织的各种社会及网络联系，是一切存在于社会结构中的各种有形和无形的资源。

社会组织的社会资源越丰富，其能力建设各项活动效果就越 好。国际救助儿童会依附华师大基教所的学术资源和M区教 育局的政策优势，对M区农民工随迁子女学校的学生、教师 及学校发展提供了积极的帮助。社会组织在发展和拓展资源 过程中一方面要加强社会组织与政府部门的联系。通过与政 府部门建立良好的关系，使社会组织在信息、资源获取上以 及社会认同上处于优势地位；
另一方面要加强与其他社会组 织之间的合作。社会组织与同行以及其他社会单位保持良好 的合作关系，能够得到更多的人力资源的支持以及更多的有 利资源。只有这样，社会组织的资源、人才短缺情况才会有 所改变，组织内部的规范化、透明化程度将大大加强，专业 化水平将会逐步提升。社会组织的发展空间也会逐渐多维， 功能将进一步拓展，类型将逐渐丰富。

（三）建构支持体系是保障 为了提高社会公共服务水平，改善民生、化解社会矛盾， 更好地促进教育公平，需要对社会组织提供一些支持保障。

为了实现社会组织的合力利益，政府应该在政策层面对社会 组织提供保障和支持，制定政府购买服务、社会组织管理服 务信息平台建设、社会组织人才建设等方面的相关政策，完 善社会组织制度体系，营造良好的制度环境。

同时也可以 通过税收优惠、活动经费补贴、转移支付等途径，调动各类 社会组织服务的积极性。政府在为社会组织提供发展空间和资源的同时，还要引导社会组织的发展，规范自身建设，健 全管理制度，提升社会组织管理质量，为社会提供专业化的 服务。

随着经济社会的转型和教育体制改革的深化，我国由一 个贫困落后的人口大国向教育强国和人力资源强国迈进，而 这些成就是与活跃在教育领域内的各类社会组织的努力分 不开的。社会组织是促进教育公平、改善教育质量的重要民 间力量。伴随着学习型社会的到来和社会公众对教育需求的 日益多样化，形成政府为主导、社会组织协同及公众参与的 新格局将是社会各方共同努力的方向。

参考文献：
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