论“五四宪法”制定程序的民主性_宪法制定程序

论“五四宪法”制定程序的民主性

五四宪法是新中国成立以后的第一部宪法，因其在1954年颁布，故称 其为“五四宪法”。

五四宪法是中国历史上人民当家作主第一次自主制定的宪法， 是全体人民共同意志的凝结。由于在五四宪法的制宪过程中保障了人民群众的广 泛参与，集中体现了社会主义原则与人民民主原则，所以说在五四宪法的制定程 序方面体现着民主性。它是中国民主立法的开端，确立了人民当家作主的宪法地 位。由于在制宪过程中保障了人民群众的广泛参与，从而使得宪法拥有了广泛的 社会基础。五四宪法是中国人民独立行使制宪权的产物，它为立基于宪法之上的 新中国的建构奠定了民主性的规范基础。

一、五四宪法的制定充分体现了社会主义民主的优越性 中国封建社会有着几千年的历史，为了寻求民主，自1919年“五四运 动”开始，许多仁人志士便开始了艰辛的民主探索，许多先烈为此现出了宝贵的 生命。新中国成立后，1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次全体会 议全票通过了《中华人民共和国宪法》，即“五四宪法”，它标志着新中国第一部 “人民的宪法”由此诞生。这部宪法是中国民主立宪的开端，以此为开端，开创了 社会主义宪法的新篇章，对后来的宪法及制定都产生了深远的影响。五四宪法的 制定，真正了体现民主性。几十年后过去了，我们总结在它的制定过程中的经验 教训，对于完善宪法实施与监督机制能够起到一定的参考作用。

(一)人民当家作主的民主性 “五四宪法”是建立在《共同纲领》的基础上正式颁布的第一部社会主 义宪法，总结了新中国成立后的实践经验，吸收了不同法系的优秀法治文明成果， 相较于后来的历次宪法修改，“五四宪法”的制定过程，最大的特征就是“民主性”， 它的民主性主要是通过广泛征集民意，让最广大群众参与了宪法草案的讨论，是 全民讨论后的智慧结晶。什么是“民主”民主就是人民自己当家作主。马克思主义的民主观认 为：民主属于上层建筑，是建立在一定的经济基础上的;“争得民主”是无产阶级 解放的首要条件;社会主义民主的本质是人民当家作主;社会主义民主是比资本主 义民主更高类型的民主。在新中国成立之初，在中国共产党的领导下广大民众改 变过去被奴役被剥削的状态，人民群众建设新中国的积极性被充分地调动起来。

黄炎培与毛主席在延安关于“历史周期律”的谈话，也充分说明新中国的第一代领 导人找到的跳出“‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’的周期律”就是“民主”，就民主问题， 毛泽东认为“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈;只有人人起来负责，才不 会人亡政息。”。[ 2 ]人民群众的渴求，中国共产党及其领导人的沉思探索。都反 映在对民主的迫切追求上，反应在“五四宪法”制定中就是要充分体现并保障民主 的实现。

(二)程序制定的民主性 从“五四宪法”的制定过程我们就可以看出，新中国第一部宪法把“民 主性”摆在了非常重要的位置。1952年11月中央决定着手准备召开全国人大制定 宪法。1953年成立了以毛泽东为主席的宪法起草委员会，1953年下半年，在刘少 奇主持下，开始了全国范围的人口普查、选民登记和基层选举。1954年1月31日 完成了宪法草案初稿，同年3月23日，党中央向宪法起草委员会第一次会议提交 了《中华人民共和国宪法草案(初稿)》。1954年5月1日由宪法起草委员会将宪法 草案公布，直至同年 6月11日，宪法起草委员会举行了七次正式会议讨论，全国 政协及其他机关组织了8000余人参加讨论，提出意见达到近6000条。再到9月之 前，此间交由全国人民讨论长达三个月之久，先后有1.5亿人(当时全国总人口是4 亿人)参加讨论，提出的意见多达138万条。据统计，在这三个月里，全国各地普 遍成立宪法草案讨论委员会，宣传员和报告员组织各种宣传与讨论，很多地区参 加讨论人数达到当地成年人的70%以上，部分城市高达90%以上。

(三)参与主体的民主性 从参与主体来看，在“五四宪法”的制定中汇集了不同社会阶层(包括 政治精英、知识分子、普通农民、工人等)的意见，是多元主体集体智慧的结晶。

从知识背景来看主体组成，既有来自本土的深受中华法系传统法文化影响的资深 学者，也有来自英美法系和来自大陆法系学成归来的精英专家、学者。正是这种 多元性，才使得“五四宪法”充分体现了民主性。根据“五四宪法”的制定程序以及 民众参与程度，我们可以说“五四宪法”的制宪过程是全民参与、全民讨论的过程，也是新中国成立后第一次大规模的有序的践行民主的一次成功尝试，充分体现了 社会主义民主的优越性。

二、五四宪法及其制定程序的意义 通过“五四宪法”的制定及其内容，我们可以回答何为宪法。宪法在社 会主义国家：(1)以人民当家作主为原则;(2)人民权利的保障书，充分而广泛的保 障公民各项权利与自由;(3)国家根本大法，规定国家与公民关系等重大事项;(4) 政治法，体现并维护国家政治合法性，是政治的法律化。

“五四宪法”的制定主体是全体人民，它是全民参与讨论制定的，这是 中国历史几千年具有开创性的第一次，具有开创性的意义。从制宪权角度来看， 在社会主义的新中国，“五四宪法”以其制定的实践过程充分证明了制宪权属于人 民，任何违背民意的条款都不会被写入宪法。“五四宪法”是名副其实的人民宪法， 它充分体现了人民意志，规定公民享有广泛的自由和真实的权利，对人民的权利 给予了充分地肯定与保障。比如1954年宪法的第八十五条规定：“中华人民共和 国公民在法律上一律平等。”[ 3 ] 1954年宪法的第九十条规定：“中华人民共和国 公民有居住和迁徙的自由。”[ 4 ]“五四宪法”为了保障人民权利，也对国家公权力 做了规定。在公权力方面，“五四宪法”明确的规定了权力归属以及权力行使方式， 即：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是国家的主人。对于权力的行使 方式，基于国情考虑，“五四宪法”创造性的规定了人民代表大会制度、人民民主 专政制度等。这些制度设计既能够保障人民意志的表达，又能够高效实现对国家 的治理，充分展现社会主义民主与集中的统一。

从五四宪法的制定程序中，我们可以看到这对新中国宪法发展产生了 四个方面积极影响。首先，人民群众对宪法草案所表现出来的政治热情是空前的， 宪法贴近了人民群众的生活;其次，人民群众广泛讨论宪法草案，一方面扩大了 宪法存在的社会基础，另一方面也为宪法的实施与遵守营造了良好的社会环境;
再次，通过新中国第一部宪法草案的讨论，在宪政体制建立初期，人民群众开始 关注宪法在国家生活中发挥的重要作用，并对新建立的政权体制产生社会共识;
第四，全民讨论，提高了全国人民社会主义觉悟和爱国主义情怀，推动了社会各 项事业的发展。

作为新中国的第一部宪法，五四宪法在内容、程序与技术上有了较为 完美的民主制度与精神。在制宪过程中充分考虑到了中国的实际情况，结构是谨 严而明确的;内容是完整而充实的;措词是简易而明确的。毛泽东指出：“搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要相信，就是说，不要迷信。”[ 5 ] 五四宪法是中国历史上人民第一次自主制定宪法，也是新中国第一部 宪法，确立了人民当家作主的宪法地位，集中体现了社会主义原则与人民民主原 则。从历史的角度看，这是一部承前启后、具有基石意义的宪法。它开启了中国 社会主义宪法的崭新历史，在根本上巩固了人民民主的社会主义政权的合法性， 确认了国家的各项基本制度，宣告了人民权利受到宪法保障的事实，其精神延续 至今。

三、五四宪法及其制定程序的历史教训及经验总结 “五四宪法”没有起到应起的作用，这其中原因是多方面的，主要有：
(1)家国一体、家国重构的历史文化传统对国民的影响使得宪法主导下的法治文 化观念难以形成，个体的民众也就无意识、无能力去对抗非理性的人治政治主导 下的国家行为，全民或者无意识或者无奈的共同虚置了“五四宪法”。(2)党的领导 全面覆盖国家和社会，党在革命年代给人民带来的利益以及党对“五四宪法”制定 的领导使民众充分信任党代表的是全体人民利益，使人民对党形成了信任利益的 依赖，然而党在革命时期依靠政策和决定、命令来领导的执政习惯在有了宪法以 后却没有得到及时的转变，使得民众依旧随着党对“五四宪法”的虚置而虚置，随 着党对“五四宪法”的背离而背离。简言之就是没有妥善处理好党的领导与宪法的 关系。(3)“五四宪法”文本自身存在的规定模糊、定性与现实的脱离等局限性也在 一定程度上影响了这部宪法的实效性。

从五四宪法的制定及其内容可以看到，它是以民主为核心，以东、西 方成功法治为辅助。以新中国基本国情为基础的，具有开创性的新宪法，满足了 人民群众对民主的渴求。五四宪法由于当时受中国政治环境的影响，实施时间很 短暂，但其历史光辉对后来的“七五宪法”、“七八宪法”的制定都产生了不可估量 的重大影响，其经验教训也很值得我们借鉴。[ 6 ] 1.宪法是国之大法，不容亵渎 宪法作为国家的法律之纲，是根本大法，一旦动摇，后果是十分严重 的。自上50年代后期开始，在政治上的“左倾”错误指导下，民主被异化，阶级斗 争被扩大化、普遍化，党内民主、人民民主、法治都遭到重创。从国家公权力的 实际运行来看，“五四宪法”的文本并没有在政治实践中有效实施，宪法被虚置。

十年动乱，宪法仅仅徒有虚名，却无实际影响或者说约束任何人，党和国家损失是十分惨重的。

2.宪法的制定、实施要考虑从理论到实践的过程 一部宪法无论其措辞多么完美，逻辑多么严谨，结构多么完整，若不 能从理论走向实践，不能用高深的理论去指导社会现实的生活，那么这部宪法就 会束之高阁而起不到应起的作用。“五四宪法”是我国民主立法的开端，它开启了 全民参与制宪的先河，从制宪程序到宪法内容都充分体现了社会主义宪法的人民 性、民主性。五四宪法作为新中国的第一部宪法，确实从设想到制定都是比较完 善的，但关键问题是这部宪法从没有真正实施过，没有起到它应起的作用。宪法 是国家根本大法，不应该无所作为;不应该仅仅被制定而后被虚置;不应该仅仅停 留于文本，而是应该从理论走向实践，应该存活于整个国家与人民之中并不断在 实施中得到新生。在全面推进依法治国的进程中，我们应该吸取这样的经验教训， 深入思考，让宪法真正的有所作为。

具体而言：(1)依法治国就是要依宪治国，依法执政就是要依宪执政。

要真正让宪法在国家治理中充分发挥其作用，让宪法成为国家治理与政党执政的 首要遵循的法则。(2)基于宪法是根本法、是公法、是其他行政法的母法的属性， 要确保宪法在整个法治体系中应有的地位，其他任何法律都不得与宪法相冲突， 任何违背宪法的无效法律法规都应当及时进行必要的清理，宪法对其他法律法规 有指导和监督之效，它是其他法律法规制定的坐标和参照系。以此，确保法治体 系能够以宪法为制高点，维护法治体系内部的统一和谐。(3)法律的生命在于实 施，宪法的生命在于运行。没有实施机制的宪法和没有真正运行的宪法都是没有 生命的宪法。生命在于运动，宪法重在实施。我们必须让宪法得到确实的实施， 让文本的宪法成为一部“活法”，成为“行动中的法”，唯有如此，宪法的生命才不 至于终结，宪法才会充满生命力、充满希望。只有实施良好宪法的国家才会有真 正的民主、才会充满希望。

作者：李晓 来源：中共山西省直机关党校学报 2015年4期