市场经济条件下合理调整国家机关公务员工资水平的思考 中央机关公务员

工资水平是生产关系的重要内容，是改善人民生活，调动劳动者积极性，促进生产力发展和社会进步的重要因素。在社会主义市场经济条件下，合理确定国家机关职工的工资水平，对于促进经济和社会事业的健康发展具有重要的意义。

在计划经济体制下，国家机关工资水平一直以企业的工资水平为参照，由于工资决定的集权性，国家可以实行高积累政策，使得工资水平与经济的发展没有相应的联系。1985年工资制度改革，国家虽然在工资管理上将机关事业单位与企业分离开，但由于计划经济的惯性和经济发展状况，在确定国家机关工资水平时，还是局限于同企业工资水平相适应。1993年工资制度改革时，由于我国经济体制改革已经取得了重大成就，国家有能力较大幅度地提高工资水平，因此不仅实现了机关与事业单位工资制度相分离，而且建立了正常增资制度。但仍有一些地区相继出台调整工资水平的政策，反映出决定工资水平的因素没有充分发挥作用。目前，在社会主义市场经济条件下，如何确定国家机关的工资水平，是工资管理工作的重大问题。

一、现实生活中确定工资水平应考虑的因素

劳动经济学理论认为，市场经济条件下，工资水平由劳动力供给和劳动力需求之间的关系来确定，既然工资水平由劳动力供求的关系来确定，那么影响到劳动力供求的因素都会影响到工资水平。一般来说，人口的减少，经济总量的扩大，经济的增长，社会劳动生产率的提高，资本和土地的数量、质量的提高，以及价格的相对昂贵都会有利于工资水平的提高。上述因素中，社会劳动生产率是影响工资水平最根本的因素，只有在同样的社会必要劳动时间内不断地创造出更多的物质财富，或创造同样数量的物质财富所需的社会必要劳动时间逐步减少，才有可能不断提高工资水平。

然而，市场经济条件下，工资水平始终存在一个上限和下限的问题。国家财政的支付能力和职工通过工作取得工资收入来满足生活需要的迫切程度，将共同决定实际工资水平的上限和下限。因此在现实生活中，影响工资水平的实际因素可归纳为以下三种：

1.职工个人及其家庭成员所需的生活费用

职工所获得的工资收入必须能够维持职工本人及其家庭成员的基本生活需要，这一点已被世界各国普遍认同。这里所指的职工本人及家庭成员在计算所应抚养和瞻养人数时应以2人计算。虽然目前我国机关广大职工的子女大部分为独生子女，但独生子女是计划生育政策的特殊产物，有其特殊性，加之考虑到部分职工需要赡养老人，所以按2人计算为妥，目前世界各国也普遍按2人计算。基本生活费用不是生存费用，其内涵为有一定质量的生存费用。通常包括以下几个方面：

——衣食住行的费用衣食住行的费用不能简单理解为饿不着冻不着，而是在一定时间空间条件下，职工对衣食住行的普遍需求，或者叫均衡需求。在衣着方面，“新三年旧三年缝缝补补又三年”已经成为历史，人们的需求从应季服装向应节气服装过渡，并且追求面料和款式。在食品方面，人们更加讲究营养和食品结构。在居住方面，国家改革力度较大，一方面引导人们不断提高消费需求，另一方面取消福利分房制度，加大了职工个人住房支出。在交通方面，物价指数上涨带来的支出远远大于对该项的补贴，而随着生活节奏的加快，人们对此的需求却越来越旺，至于个人买车，那还是极少数特殊岗位、特殊情况的职工所能考虑的，绝大多数机关职工仍是可望不可及。上述只是职工用于衣食住行方面支出的主要内容。劳动经济学通常用恩格尔系数来衡量职工家庭的富裕程度，恩格尔系数是用职工家庭衣食住行费用的支出占家庭工资收入的比例来反映职工家庭生活富裕程度的变量。目前世界上比较富裕国家职工家庭的恩格尔系数为25％左右，比较贫穷国家职工家庭的恩格尔系数为50％左右。

——健康及发展的费用健康及发展是劳动者扩大再生产的需要。健康是劳动者从事劳动所必要的身体素质保证；发展是劳动者从事劳动所必要的思想政治及业务素质保证。我国公费医疗体制改革力度较大，个人承担的比例逐渐增加。基层政府和基层单位因财政紧张，需财政承担的部分往往得不到落实，因此一些职工医疗费用常年不能报销，职工用于医疗和健身费用支出较大。加之职工的家庭成员有老有小，正是医疗保健的消费时期，职工对此也必有一定的支出。

为了适应社会的发展，不断地提高自身素质，更好地进行劳动创造，职工就必须注重自我发展，不断地学习以至于支出一些与学习有关的费用，如培训费、书本材料费、购置必要的设备，甚至购置电脑并支付网络服务费等。

除此之外，职工需支出的更大费用为子女培训费。我国虽然实行了九年义务教育，然而由于发展不平衡，同为基础教育，教育质量差距较大，大量生源涌向少数学校，教育行政部门为此做了大量工作，但没能从根本上解决问题。目前全国多数大中城市还是“千军万马共挤独木桥”，在这种情况下“过桥费”自然就

——享受的费用享受的费用应包括旅游疗养、文化娱乐等内容。目前广大机关职工很少有人能自费外出疗养、外出旅游、更根本谈不上出国旅游，也很少有能经常自费出入文化娱乐场所的。他们不是没有这一需求，而是很难安排这笔支出。

在确定工资水平时，应充分考虑职工的基本生活费用，如职工所获得的工资不能满足基本生活费用的需求，势必增加职工的生活负担和心理压力，影响其工作的专一性和积极性，抑制创造性，不利于在工作岗位上创造一流的成绩，不利于社会的健康发展。

当然，由于国与国、地区与地区之间的生活标准和消费习惯不同，各自的基本生活费用所包括的内容及其水平高低亦有所不同。不过随着社会的发展、经济的增长，基本生活费用所反映的内容必然会越来越丰富。

2.不同行业、职业之间符合同工同酬原则的程度

对于完成同等价值的劳动者应支付同等水平的工资，这一原则应贯彻不同行业、部门，不同的民族、种族，不同性别的劳动者之间。过去我们在考虑国家机关的工资水平时，一直以企业工资水平为参照标准。然而改革开放以来，我国的经济成份和管理体制发生了重大变化，外资企业、私营企业、个体经济不断增多。国有企业自主经营、自我发展，企业间工资水平的差异越来越大。加之外企的工资拉动作用，垄断企业的工资水平飞速提高。很难想象银行部门省级分行的处长，比省级机关的处长工作责任大多少？但前者的工资水平却是后者的6倍还多。如进一步考虑福利因素，二者的差距就更大。上述高工资者的消费示范，将拉动整个社会的基本生活需求，从而提高机关职工家庭恩格尔系数，降低机关职工家庭的富裕程度。因此在考虑国家机关工资水平时，应全面考虑国内各种经济成份中职工的工资水平，并注意适当考虑其福利因素。

3.国家财政的支付能力

国家财政的支付能力实际是由国家宏观政策决定的，财政依据国家的职能通过税收等手段在对国民经济进行初次分配时，已经充分考虑了国家机关的工资支出因素。但如果国家要特殊保护某种经济成份的发展，给予其税收等方面的优惠政策，那么财政收入可能就少一些，某种经济成份的工资水平可能就高一些，这样一推一拉，财政的支付能力就弱一点。再如，国家要增设机构、增加编制、增加国防开支或扩大积累、增加基本建设规模，财政的支付能力就要弱一点，反之，财政的支付能力就强一些。目前我国的财政管理体制由五级政府预算组成，有一级政权就有一级财政、一级预算。各级负责本级的工资性支出。这样国家总的支付能力未必能反映出各地各级的支付能力。在市场经济条件下，财政的支付能力直接决定国家机关的工资水平，财政的收入能力直接决定财政的支付能力。目前财政对预算收入和预算外收入的管理有些弹性，每年例行的财政、税收大检查都能追收一些资金，而查不到的地方和查不细的地方还有多少可收资金不得而知。因此应不断加大财政收入的力度，加强财政收支的有关法制化建设，使其时刻与经济发展相协调，为社会发展和职工生活改善提供财力保证。

二、工资水平的确定应促进经济发展并与总体改革相适应

经济发展决定工资分配。经济发展是把“蛋糕”做大，工资分配是把“蛋糕”分好。只有不断地发展经济，才能不断地增加收入。目前我国正在积极推进社会主义市场经济，各项改革正在重新调整各方面的利益，因此在考虑工资水平时，应同时考虑经济发展和总体改革。

1.正确处理积累和消费的比例关系

积累和消费的比例关系，是国民经济重大比例关系。它最终决定着国家建设规模和人民生活的改善程度。积累是扩大再生产的源泉，关系到人民的整体利益和长远利益；消费直接用于改善生活，关系到人民的个人利益和当前利益。我国是一个12亿人口的发展中国家，目前正处在现代化建设的创业阶段，百业待兴，国家必须有一定的积累，才能集中力量办大事，才能增强生产发展的后劲，才能为社会的持续发展进行必要的物质储备。我们应该清楚，消费的增长必须建立在生产发展和国民收入增长的基础上，消费基金的增长率不能超过可分配的国民收入和财政收入的增长率；职工工资水平增长率不能超过劳动生产率和人均财政收入的增长率。消费水平和消费结构要适应生产发展水平，如果个人收入和消费水平增长过快，势必影响国家的积累，继而影响职工的长远利益，因此国家应建立有效的宏观调控制度和方法，处理好积累和消费的比例关系。

2.注重适时提高职工工资水平

小平同志提出，职工收入水平提高有利于调动职工的工作积极性、促进经济增长。小平同志说：“发展经济工作要增加收入，反过来也才能促进经济发展”，“为国家创造财富多，个人的收入就应该多一些，集体福利就应该搞得好一些。不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。革命精神是非常宝贵的，没有革命精神，就没有革命的行动。但是，革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”提高职工工资水平，至少可以从两个方面促进经济增长，一是从生产力理论考虑，人是生产力中最活跃、最重要的因素，增加职工收入，可以调动、激发职工的工作积极性，进一步解放和发展生产力，提高社会劳动生产率，在同样的时间内、同样的投入下，创造出更多的物质财富，实现更多的社会效益。二是从生产过程的理论考虑，生产、交换、分配、消费相辅相承、相互影响，职工收入增加，职工的消费能力就会提高，需求的上升会拉动供给的增加，刺激生产的扩大，促进经济发展。总之，不能简单地认为，消费基金的增长，就会影响积累的规模，进而影响经济的发展。适时提高职工工资水平，一方面可以直接改善职工生活，另一方面可以促进经济发展。

3.注重与总体改革相适应

工资水平是一个很重要的国民经济变量，它同经济增长、物价、就业、进出口贸易等国民经济变量相互作用、相互制约。如物价指数的波动对工资水平的影响就很直接。职工工资是货币工资也叫名义工资，并非实际工资。实际工资是指货币工资所能购买到的商品和服务量，是经过物价指数调整后的货币工资。正因如此，在实际生活中，就可能会出现货币工资上升而实际工资下降的情况。因此经济领域中的任何变革都会影响到工资水平。目前职工面对着教育体制改革、住房制度改革和医疗保险改革，促使职工把目光聚焦到工资水平上。工资是广大机关职工的主要收入或唯一收入，要想使子女能够较顺利地完成社会教育，需要有一笔存款；要想实现一个较为合适的居住条件，需要一笔存款；要想解决本人及其父母、子女治病甚至救命的问题，还要有一笔可观的存款，或者在工资中安排一部分现款购买保险。这些因素都需要体现在工资水平中。目前，国家极力采取措施扩大内需，但实际经济生活当中，居民储蓄存款增加，消费品零售总量增速减缓，缺少必要的需求来拉动供给，以刺激生产、推动经济增长，为此，经济界担心出现通货紧缩现象。其原因就在于广大职工后顾之忧较大，因此自主控制消费规模。可见，在考虑工资水平时，兼顾各项改革对职工需求产生的影响，不仅关系到职工生活能否下降，而且关系到改革能否顺利推进、经济能否健康发展。

三、工资水平的确定应考虑必要的工资差别

所谓工资差别就是指各类人员在工资水平上的差异。经济学家和社会学家在研究中发现，人们不仅关心工资水平，而且关心工资差别，并且对后者的重视往往甚于前者。随着社会的发展，人们总是力求缩小社会成员之间的收入差别，但是这种差别的存在必然是长期的。一方面工资差别从本质上讲是同劳动相联系的，只要职工的素质和技能不能完全相同，工资差别就不可能消除；另一方面，工资差别的存在同市场中价格差别的存在一样，具有在整个社会范围内不断重新配置资源的功能，从而优化人才资源配置效率，这对于社会发展具有积极的作用。

我国正处于社会主义初级阶段，在相当长的历史时期，工资差别的长期存在也是必然的。过去我们在考虑工资水平时，就注重了工资差别这一因素，在当前大力发展社会主义市场经济的新时期，我们更要适应市场经济的要求，利用工资差别，规范工资差别，以促进社会发展。

1.不同地区间的工资差别

地区间的工资差别是客观存在，而且越来越大。地区间的工资差别是市场经济的必然反映，有利于促进经济的发展。由于地区间国民经济发展水平和速度不同，社会劳动生产率不同，财政收入不同，工资水平必然不同。但也不是差别越大越好，这一点应按小平同志关于“先富和共富”理论来认识。

小平同志认为：“我们坚持走社会主义道路，根本目标是共同富裕，然而平均发展是不可能的。过去搞平均主义，吃‘大锅饭’，实际上是共同落后，共同贫穷，我们就是吃了这个亏。改革首先要打破平均主义，打破‘大锅饭’，现在看这个路子是对的”。1978年12月小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”关于“先富”帮“后富”的问题，小平同志认为：“对一部分先富起来的人，也要有一些限制，例如，征收所得税。还有，提倡有的人富裕起来以后，自愿拿出钱来办教育、修路”，还有，就是发扬社会主义互助精神，“沿海如何帮助内地，这是一个大问题，可以由沿海一个省帮内地一个省或两个省，也不要一下子负担太重，开始时可以做某些技术转让。”“如果富的越来越富，穷的越来越穷，两极分化就会产生，而社会主义制度就应该而且能够避免两极分化。解决的方法之一，就是先富起来的地区多交点利税，支持贫困地区的发展”。

因此我们要承认地区间的工资差别，富裕地区工资水平高一些，符合当地经济发展的实际。国民经济各种变量之间保持合理的比例关系，有利于促进当地经济的持续发展，同时可以带动、帮助其他地区。目前，沿用过去计划体制的办法管理各地区国家机关的工资水平，已经显得很吃力、很难平衡了，与其这样吃力而且又不平衡，不如主动适应社会主义市场经济的现实，从宏观上管好、从微观上搞活。可以让当地根据国民可支配收入总量和增长速度、社会劳动生产率的增长率、人均财政收入的增长速度，自主确定工资水平，以便将各种明补和暗补纳入工资之中，提高工资的透明度，使工资能更好地发挥其应有的作用。

2.机关与其它行业间的工资差别

计划经济时期，机关与其它行业工资水平大体相当，改革开放后，随着我国向有计划的商品经济过渡以及向社会主义市场经济推进，从工资制度上机关与其它行业相分离，从工资水平上机关与不同企业出现了不同差距。但由于机关和事业单位职工的工资都是由国家财政通过再分配的方式予以支付，所以一些工资管理者和部分职工在思想观念上总是力求找到二者在工资水平方面的对应关系，这些观念一直左右着工资管理工作。

劳动经济学理论认为，不同部门间存在工资差别的原因是各自不同的工作特点所决定的。机关工作人员是国家公务员，执行国家公务、行使国家权力、管理国家事务、履行国家行政管理的职能，工作特点明显，工作责任重大，其工作好坏直接关系到广大人民群众的切身利益，关系国家和民族的振兴。因此对公务员的要求，不但要有相应的业务素质，而且还要具有较强的政治修养及较高的自我约束能力，以便廉洁奉公，避免乃至杜绝以权谋私，避免人为造成的不必要的损失。古今中外都有高薪养廉之举措，1712年（清雍政五年）清政府为搞廉政建设，开始建立养廉银制度，“以养官吏廉洁之心”。如当时吉林道所辖各知县，年养廉银均为800两。世界上一些市场经济国家，也对公务员实施高薪养廉。然而，目前一个县长的工资水平往往只相当于大中城市营业员的工资水平，可见目前公务员的工资水平从工资差别上考虑，与其工作特点不相适应。因此在考虑公务员队伍工资水平时，应依据上述因素，适当予以提高，达到依靠工资投入，使公务员队伍生活的富裕程度位于社会成员的中上等水平，使少数高级公务员生活的富裕程度位于社会成员的上等水平。这样既符合市场经济的客观要求，又有利于公务员增强工作责任感，减轻生活方面的心理压力，便于他们一心一意为社会服务。于此同时，再配之以必要的监督和奖惩措施，就可以使公务员队伍更加廉洁和优质高效。

3.不同岗位间的工资差别

不同岗位间的工资差别已被人们普遍接受，以至于有的地区或有的部门自行建立了岗位津贴。劳动经济学理论认为不同岗位间存在工资差别的主要原因是：在工作强度和工作条件方面的差别、岗位所要求的工作能力的差别、岗位所需承担责任程度的差别以及岗位的社会安全程度的差别。按照上述因素考虑，不论是行政人员还是专业技术人员，上一级别应比下一级别工资水平高；不论是机关、事业单位还是企业，干部应比工人工资水平高。但现实的情况是：在国家机关中技术工人比基层干部的工资水平高，特别是在县及其以下机关更为明显。这一点按现行体制，国家在统一制定政策时很难平衡，因国家机关干部职位配置较高，如逐级考虑基层职务与技术工人保持相应的差别，在国家机关就会反映出工人与干部工资水平差别过大的矛盾。因此在管理上，还是应该宏观管好、微观搞活为妥。

在考虑不同岗位间的工资差别的大小时，应以大体补偿不同岗位工作强度的差别、不同岗位所要求的工作能力的差别、不同岗位所负责任的差别以及由此带来的心理等方面的压力的差别为原则。差别过小，不利于职工积极上进，不利于解决以权谋私的问题；差别过大，有逆于人类社会力求逐步缩小社会成员之间收入差别这一总的趋势。但上述补偿因素应集中体现在工资水平方面，应逐步将医疗保险、公务用车、职工住房等单位福利和社会福利方面的补偿因素转移到工资水平方面。使工资水平这一国民经济重要变量与国民经济其他变量协调作用，促进社会健康发展。

工资差别还包括地区自然条件的差别、职业安全程度的差别等。现实情况下，工资差别的存在，有利于稳定队伍、稳定社会；有利于鼓励先进、激励后进；有利于经济的发展、社会的进步。长远考虑，随着社会的发展，工资水平的差别将逐步缩小。

工资水平是工资研究领域普遍关心又颇感艰难的课题。在社会主义市场经济条件下对工资水平的思考，应以小平同志提出的“三个有利于”为标准，依据经济规律的客观要求，解放思想、实事求是，把广大职工的当前利益和长远利益有机地联系起来，从理论上大胆突破长期计划体制下固有观念的束缚，进一步丰富和完善社会主义收入分配理论，以便使工资水平的提高始终与社会的发展相协调，并对总体改革以及社会的全面发展起到支持和保障作用。