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行政管理论文-对《农村土地承包法》的几点看法

来源:国庆节 时间:2020-01-19 07:47:32 点击:
行政管理论文-对《农村土地承包法》的几点看法

——在合肥地区经济学界第20次季度交流会上的发言稿

  刚才程主席说,“农产品能产不易卖、农村土地能用不能动、农民想富找不到路”是当前农村的三大难题,“农村土地能用不能动”实际上是个土地制度问题,关于农村土地制度如何变革,在学界已经争论几年了,我也参加了这个问题的讨论,几年争论的成果是最近诞生了一部《中华人民共和国农村土地承包法》。今天,我想就这个机会谈谈对这部即将实施的法律的看法。8月29日,全国人大常委会以绝对多数票通过了《农村土地承包法》,并定于2003年3月1日正式实施。应该说这部法律的立法目的是明确的,那就是要通过立法来保护并且稳定农民对土地的承包经营权,从而促进农村土地流转市场的发育。但是,为达成这个目的所做的具体法律规定仍然显得有些保守。最值得称道的是,这部法律把农民的土地使用权界定为物权,而不是债权,在一定范围内肯定了农民对土地的排他性占有,把对土地的占有、使用、转让、继承等权利都赋予了农民,应该说这是一个历史性的突破,其积极意义是不可否定的。但她在取得长足进步的同时,又留下一个让我费解的尾巴——农民的土地使用权不准抵押。实际上,我们搞经济的都知道,从土地流转的效率上来看,抵押是比直接转让更容易实现的流转方式。我曾经坚决主张,把除所有权以外的其他权利都赋予农民,所以,“不准抵押”对我来说是一个遗憾,恐怕对农村土地流转市场更是一个遗憾。我在费尽心思地猜想,立法者的“不准抵押”是基于何种考虑,想来想去,我以为立法者可能的顾虑是,在现有条件下,抵押的实际操作是困难的,因为农民的土地使用权是有期限限制的。比如说,甲从集体承包了一块土地,承包期限为10年,甲想经商而缺少资金,甲把这块土地的使用权抵押给乙,乙付给甲10000元;10年后甲经商破产,无力偿还乙10000元,而乙却无法追偿曾经被甲占有的那块土地,因为此时甲对那块土地的承包期限已到、已经失去了对那块土地的使用权;这样一来,甲无异于利用集体财产空手套白狼——净得10000元而未承担任何义务,集体或国家因未介入甲乙之间的交易当然也不对乙的损失负责。这样的情况当然是不能允许出现的,所以,我想立法者的顾虑恐怕就在于此。如果我的猜想是正确的话,那么,我们又可以从反面得到另一个启发,那就是——要想培育完善的农村土地流转市场的话,农民的土地使用权必须是永久性的!这将是我们今后的努力方向之一。这部法律的另一个值得关注的规定是,30年承包期内不允许进行土地调整——不管农户的人口增减情况如何都不准调整,立法者的用意是很清楚的,他们希望通过这个规定把农民对土地的承包经营权稳定下来,因为他们也知道,只有把农民对土地的承包经营权稳定下来,农村土地的顺畅、规范流转才能成为可能。但是,“不准调整”能否兑现?这里恐怕要打个问号。首先是这部法律本身给基层政府调整土地留下了口实,因为这部法律仍然规定农村土地集体所有,既然是集体所有制,那土地的“所有者”当然有权对土地进行局部调整喽!农村土地的集体所有权早已虚置,又何必舍不得扔下那已嚼得无味的糖渣呢?干脆规定农村土地国家所有、农民可以永久使用,岂不省去许多麻烦。其次,“不准调整”未必能得到农民的理解和拥护,在中国,土地对于农民来说不仅是生产资料,它也具有社会保障功能,自古以来,“均田制”在农民社会里都有市场,历次农民起义的领袖们无不以“耕者有其田”的承诺作为动员农民造反的有力武器,共产党也是使用“打土豪分田地”的口号才使农民们认识到“革命有理”的,在缺失社会保障的农村社会,农民们普遍认为土地人手一份才是公平的,增人增地、减人减地在他们看来是天经地义的,中国(海南)改革研究院的调查表明,80以上的农民认为根据人口增减进行土地调整是合理的。曾记否?今天的家庭联承包制是当年农民们背着政府自发创造出来的,那么,“不准调整”的执行结果会不会出现这样的情况——上面不准调但下面继续调,明着不调而暗中继续调。所以我认为,你要“不准调整”,就必须给土地对农民的社会保障功能找到一个合适的替代物,只有完善了农村社会保障,“不准调整”才不会落空,农村的土地流转市场才能真正建立起来!即使“不准调整”能够得到真正贯彻执行,在现有这部法律的制度框架内,农村土地流转的范围和效率也极其有限。《农村土地承包法》规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”,即你要拥有土地使用权,你就必须具备某个农村社区成员的资格,所以,这部法律很明显地隐含着对农村劳动力在社区之间流动的限制,以及对土地向非社区成员流转的限制。这不仅将对农村剩余劳动力的转移产生不利影响,也会使得农村土地流转很可能局限在一个个孤立的社区内,最后我们辛辛苦苦培育出来的农村土地流转市场,很可能是一些散布全国的一个个“社区土地集市”,这当然不符合资源配置的效率原则!

我们安徽省曾经是家庭联承包制的发源地,我在想,我们能不能在农村土地制度改革方面再带一次头,以即将实施的《农村土地承包法》为基础,制定一个地方性实施条例,把这一次的土地制度改革搞得更彻底一点。比如,把农民土地使用权的期限规定得更长、甚至无限期,把农村土地所有权上收到县或省,推进农村社会养老保险,打破土地流转的社区限制,等等。以上是本人的一点浅见,请大家给予指教,谢谢大家!

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