【处境不利儿童教育补偿政策比较研究】处境不利

处境不利儿童教育补偿政策比较研究

教育公平概念实质上是针对处境不利的弱势群体提出 的。其中，处于基础教育阶段的处境不利儿童最容易引起人 们的关注。处境不利儿童是一个比较宽泛的概念，在不同国 家或地区有着不同的对象和范围。在美国，处境不利儿童指 成长环境存在问题的儿童，主要包括来自低收入家庭、少数 民族家庭、新移民家庭、单亲家庭、未婚母亲家庭的学前儿 童，以及自身发展状况存在问题（如身体残疾或有心理发展 障碍）的儿童。［1］在印度，处境不利儿童则主要是表列 种姓、表列部落、身体残疾、街头流浪及其他落后阶层的儿 童。而在中国，处境不利儿童群体包括以家庭贫困为主要特 征的农村留守儿童、城市流动儿童、残疾儿童、贫困农村及 少数民族区域的儿童等。虽然各国处境不利儿童群体的指向 不尽相同，但他们具有许多共同的特性，这些特性包括家庭 经济贫困、群体话语权缺乏、弱势状况容易代际传递等。在 改变这些儿童的不利处境的过程中，教育被赋予了积极的功效和巨大的期望，人们相信教育能够促进人的发展，进而促 进社会的阶层流动，教育公平能够带来社会的公正。正如美 国“公立学校之父”霍拉斯·曼（Horace Mann）所说：“教 育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类的 发明都要大得多。”［2］正是基于上述意义，教育补偿成 为了世界各国应对处境不利儿童发展的社会共识与基本选 择。比较美国、印度和中国处境不利儿童的教育补偿政策， 梳理归纳它们的共性和个性，分析它们在实践中有益的经验 和一些失败或成效较差的教训，对我国进一步解决处境不利 儿童教育问题有着极大的借鉴意义和参考价值。

二、三国处境不利儿童教育补偿政策的比较 （一）政策理念：三国政策皆基于“教育公平”理念， 但在思想基础和政策表述上有所差异，美国强调“公民”意 识，印度基于“全民”思想，中国注重“人民”概念 美国对处境不利儿童的教育补偿政策体现了“同为美国 公民”的“公民”思想。美国在宪法修正案中就确立了“平 等保护”的公平法律基础。而在美国两百多年的发展历程中， “公民”思想已经逐渐深入人心。1982 年著名的普莱勒案 （Plyler v.Doe）是体现美国“公民”思想的典型代表。该 案由“没有合法身份”的墨西哥籍学龄孩子的入学问题引起， 法院终审判决书认为：这些非法移民“儿童虽然目前没有正 常身份，但以后还是很有可能成为美国人……拒绝向非法移 民儿童提供平等的受教育权，等于拒绝了他们正常地生活在我们这个公民社会的能力，也使他们丧失了向国家和社会进 步作出贡献的可能”［3］。印度对处境不利儿童教育的政 策补偿则是基于“全民教育”（Education for All）的“全 民”思想。这种“全民”教育思想有着深厚的文化背景，也 有着公平问题严重的社会现实。印度的诺贝尔奖获得者阿玛 蒂亚·森（Amartya Sen）对处境不利儿童教育公平有着深 刻的见解，他认为发展的最高价值是自由，核心内容是增进 人们享有真实的自由。对处境不利儿童来讲，提高教育水平 保障才可能让他们摆脱贫困，实现自由。在政策层面，从印 度宪法到《国家教育政策》（The National Policy on Education），再到2010 年生效的《儿童免费义务教育权利 法案》（The Right of Children to Free and CompulsoryEducation Act）等，均凸显了为“所有”儿童 提供平等教育机会的理念，特别强调对各种处境不利儿童的 补偿。1993 年12 月，由联合国教科文组织（UNESCO）、儿 童基金会等发起的“九个人口大国全民教育首脑会议”就是 在印度首都新德里召开的。而1994 年印度在《萨拉曼卡宣 言》（SalamancaStatement）上签字，印度在处境不利儿童 教育中引入了“全纳教育”（Inclusive Education）这一 崭新理念，进一步容纳了包括残疾儿童在内的所有学生，体 现了全民教育思想。中国的处境不利儿童政策非常注重“人 民”这一概念。在国家宪法及相关教育法规中，“人民”这 一理念被反复强调，这一特征与我国是人民民主专政的国家政体相一致。因此，在教育公平领域，我国相关政策非常强 调对“人民”负责，为“人民”服务，让“人民”满意。

（二）政策设计：三国都注重政策的顶层设计，但美国 是基于民主法治社会的要求，印度着眼于公正社会的构建， 中国以国家民族复兴为动力 美国民主思想的精髓，就是美国前总统林肯曾经解读的 “民有、民治、民享”。因此，在教育政策设计方面，美国 政府非常重视处境不利儿童的补偿教育，让每个在美国的儿 童享有同等教育机会。美国是一个法律体系健全的国家，法 治意识深入人心，因此美国处境不利儿童教育的诸多政策出 台都有相关法案或法院判决的影响。正是因为有了前面所说 的普莱勒案判决，作为弱势的非法移民子女群体才有机会无 条件地接受免费公共教育。对于印度，处境不利儿童教育政 策则主要是着眼于公正社会的构建。印度是一个传统文化深 厚、等级制度森严且社会歧视严重的国家，处境不利群体长 期受到不公正待遇。按照西方国家建立民主政体之后，印度 需要构建公平正义的社会制度，这也是为解决国内民族、宗 教、社会等方面的歧视与冲突，为适应经济发展和国内团结 等要求作出的必要改革。因此，印度在处境不利儿童教育政 策设计中特别强调表列种姓、落后地区儿童特别是女童等弱 势群体的教育补偿。1986 年印度《国家教育政策》及其1992 年的修订版本都明确要求“采取一切措施解决社会不公平问 题”。中国的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》指出：“中国未来发展、中华民族伟大 复兴，关键靠人才，基础在教育。”教育是民族复兴的基石， 教育公平则是社会公平的基础。教育必须实现均衡发展，中 华民族才可能整体性复兴，只有部分人或部分区域的发展不 可能实现民族的真正复兴。新一届中央政府把民族复兴定义 为“中国梦”，而教育公平是实现中国梦的基本要求，因而 在教育政策设计上国家凸显了对农村留守儿童、城市流动儿 童、残疾儿童等处境不利群体的倾斜性支持。

（三）政策实施：三国都通常以专门项目落实政策，但 在实施主体上有所差异，美国是地方主导、联邦促进，印度 是中央与地方合作、正式与非正式教育互补，中国是中央政 府主导 为弥补处境不利儿童一般教育活动的不足，三个国家都 推出系列专门项目改善他们的教育状况。美国因为是一个地 方分权制国家，因此保障处境不利儿童教育权利主要是各个 地方政府负责。但联邦政府会通过各种支持项目，以拨款的 方式促进各地处境不利儿童教育状况的改进。在20 世纪60、 70 年代开展的“肯定性运动”（Affirmative Action）就 是一种典型的针对少数民族等处境不利群体的补偿性计划。

而Title I 更是一项覆盖范围广泛的教育补偿项目，其目的 就是为了缩小处境不利儿童与其他阶层儿童的学业成就差 距。几十年来，Title I 已经逐步从早期的中小学弱势群体 辐射到学前，成为涵盖全体儿童的高质量的教育项目。另外比较著名的补偿项目还有“早期开端项目”（Early Head Start）、“ 作为老师的父母”（Parent as Teachers）、 针对残疾人教育的支持计划IDEA 等。在印度，促进处境不 利儿童教育的项目具有中央与地方合作、NGO 及国际组织（如 联合国教科文组织、世界银行、儿童基金会等）支持的特征。

印度也在推行许多针对处境不利儿童的教育补偿项目。仅以 残疾儿童教育为例，典型的就有1974 年社会福利部推出的 “残疾儿童融合教育计划”（IEDC）、1987政府联合国际支 持组织的“残疾人融合教育项目”（PIED）、1994 年中央 政府发起的“区域初等教育项目”（DPEP）、2000 年开始 的“ 初等教育普及计划”（SSA）及其2005 年伴随性的“残 疾儿童与青年全纳教育行动计划”（IECYD）、2009 年发起 的“中学阶段残疾人全纳教育计划”（IEDSS）等。其中， 在1995 通过的《残疾人法案》明确强调：“中央政府和地 方政府要共同担负起融合残疾儿童进入普通学校学习的责 任。”在中国，处境不利儿童教育补偿性项目主要是由中央 政府或国务院相关部门组织实施，通过“自上而下”的方式 开展教育活动，项目资金来源主要由政府预算拨款。比如， 中华慈善总会发起的“为了明天·关爱儿童”慈善项目，是 一项针对包括处境不利儿童在内的弱势群体的全国性、持续 性、综合性重大援助项目。各类处境不利儿童群体还有一些 专门的支持项目，比如针对残疾儿童的大型项目就有“特殊 教育提升计划”“交通银行残疾青少年助学计划”等。（四）政策保障：三国都注重构建综合保障体系，但从 保障方式看，美国和印度侧重法律保障，而中国比较侧重行 政保障 美、印、中三国都注重构建综合的政策保障体系，注重 从法律法规、财政投入、效果评估与反馈、基础支撑研究等 多方面保障处境不利儿童教育补偿政策的落实。但概括来看， 三个国家在政策保障方面还是有所差异的。美国和印度较侧 重于法律保障。美国在改善处境不利儿童教育的历程中，出 台了一系列的法律和规章。比如，1965 年的《初等与中等 教育法》要求各地方政府要向所在地方教育机构提供拨款， 以资金援助方式满足低收入家庭儿童的教育需求。1978 年 该法得到重新授权，明确将移民子女等弱势群体列为资助的 重点对象。新世纪以来颁布的一些法律具有很大的影响力， 比如2001 年布什政府出台的《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act），规定所有儿童不分地区、家庭 背景、肤色均有接受高质量教育的平等机会，其实质是不能 让处境不利儿童“掉队”。2010 年，美国对《不让一个孩 子掉队法》进行最新的修订，强调教育公平的核心要求，强 调政府对残疾学生、无家可归学生、移民学生、农村地区学 生等处境不利学生给予更多关注。［4］2015 年12 月10 日， 美国总统奥巴马签署的《每一个学生成功法案》（Every StudentSucceeds Act），要求学校必须确保每一个学生都 获得达到一定质量的教育。印度处境不利儿童教育政策中也很注重法律的保障作用。以残疾儿童为例，从《宪法》《国 家教育政策》到1995 年的《残疾人法案》（People with Disabilities Act，PWD），再到2010年的《儿童免费义务 教育权利法案》（The Right toEducation，RTE），以及最 新的2011 年《残疾人权利法（ 草案）》（Rights of Persons with Disabilities Bill，RPDB），印度出台了一系列重要 的法案。在中国，在保障处境不利儿童教育政策实施中，比 较侧重于行政力量保障。我国行政制度的特征决定了我国将 项目执行权完全下放给基层政府或非政府机构是不现实的。

中国一般是采用自上而下的行政管理、以同级多部门或同部 门多层级的行政联合网络，比较高效地保障政策目标的实现。

（五）政策效果：三国政策都取得了明显的效果，但美 国和中国效果更为显著，印度相对来说效果不够令人满意且 存在不少问题 对处境不利儿童的政策努力都得到了显著的回报，三个 国家通过持续的补偿性教育政策，儿童的教育数量与质量都 得到了较大的提升。美国相关政策的效果非常明显。以著名 的处境不利儿童教育项目“Title I 学前项目”为例，众多 学者研究评估后显示：短期上看项目显著提升了儿童的学业 成就，改善了儿童入学准备［5］；
而据25 年长期跟踪研究 看，Title I 对儿童的教育成就、经济收入和社会地位、健 康状况及其家庭经济等方面都有显著的积极效果和影响。

［6］而且，社会评价反馈美国教育政策的可持续性比较和稳定性都较好。就中国处境不利儿童教育政策的效果来看， 成绩也是非常显著的，在一定程度上体现了“ 集中力量办 大事”的高效性。目前，我国特殊教育的成就巨大，主要包 括六个方面：定位上，特殊教育纳入了国家教育改革发展顶 层设计；
特殊教育纳入国家第一个基本公共服务体系规划；

五年出台了两个国务院促进特殊教育发展提升的文件；
五年 持续投入数十亿元支持特殊教育；
特教师资培养首次纳入国 培计划；
社会力量支持特殊教育力度大增。［7］当然，我 国相关政策也有一些比较消极的结果。比如，由于长期“输 血式”帮扶，缺少“造血式”发展，一些少数民族地区的儿 童家庭产生了一定的政策依赖心理，在自我发展动力上有所 降低。相对来说，印度虽然也在处境不利儿童教育方面取得 了不少成绩，统计数字表明印度已有93.66%的特殊需要的儿 童在各类项目中受益。［8］但其存在的问题还是比较多的。

以残疾儿童为例，人们认为印度残疾儿童入学率不超过4%。

即便按人力资源部宣称的“印度有108 万残疾儿童接受教育” （2004 年）这一非常乐观的数据来看，残疾儿童受教育的 比例也只有67.5%。［9］而从教育质量看，研究显示，相对 于一般儿童中文盲率35%的比例，印度残疾儿童文盲率达到 52%。［10］ 三、三国处境不利儿童教育补偿政策比较的启示 （一）要倡导“儿童中心”思想，培育“弱势补偿”的 社会共识教育政策或项目能否取得真正的成功，最根本的条件还 是依赖于整个社会的广泛理解和支持。因此，在保障处境不 利儿童教育的过程中，必须注重提升整个社会对处境不利儿 童教育认同和对相关补偿性政策的理解。美国具有“儿童中 心”的文化传统与民众共识，在美国社会的方方面面都能体 现出对儿童尤其是处境不利儿童的重视与关照。因此，美国 社会的新移民家庭儿童、残疾儿童、贫困家庭儿童等不仅能 得到政府最低生活保障，还能在语言学习、营养午餐、假期 生活等方面都到免费的特别帮扶。我国正大力倡导教育公平 理念，但目前对于儿童地位、弱势补偿等认识都还是不太重 视的，层出不穷的儿童伤害事件就是最好的警示。因而对儿 童的认识和关照意识目前还远远不够，整个社会的共识还需 要努力构建。［11］ （二）要注重顶层设计，为处境不利儿童教育构建综合 性支持体系 政策的顶层设计是自高端开始的总体构想，它从全局角 度，对相关任务的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集 中有效资源形成合力，从而高效快捷地实现预定目标。因此， 在处境不利儿童教育补偿政策的顶层设计上，既要坚持印度 的“ 社会正义”，也要注重美国的“民主法治”，从中华 民族伟大复兴的宏伟高度，充分认识处境不利儿童教育补偿 的必要性、重要性和紧迫性，认识到社会给予处境不利儿童 的教育不是给他们的一种“施舍”，而是一种义务与责任。同时，顶层设计还必须注重处境不利儿童教育补偿政策的渐 近性、发展性、系统性和前瞻性。另外，与美国不同，我国 的政权组织形式决定了政府出台的政策具有更大的强制性， 地方政府落实政策的自主性相对更少，因而顶层设计特别要 注重科学化和严谨性。

（三）要强化政策实施，保障处境不利儿童教育权利落 到实处 对我国来讲，强化政策实施要从五个方面做起。一是要 保障教育投入，教育投入占年度财政预算4%的底线比例只能 逐年增加，这是处境不利儿童教育补偿的经济基础；
二是要 借鉴美国成功之处，减少“人治”性行政命令，以完善的法 律体系保障处境不利儿童教育权利；
三是要借鉴美国和印度 做法，强化地方政府的教育责任，中央政府要重点关照处境 不利儿童的教育补偿；
四是健全政策实施的监督机制，“将 内部监督和外部监督充分结合起来，将专门的监督机构与社 会民众的力量结合起来，落实透明公开的监督机制”；
［12］ 五是要充分挖掘和利用民间力量和国际支持，借力非政府组 织（NGO）和国际组织如联合国教科文组织、儿童基金会等， 提升处境不利儿童教育补偿的力度和效果。

（四）要完善绩效评估，促进处境不利儿童教育政策不 断优化 要保证处境不利儿童教育政策不断改善优化，就必须重 视教育政策和项目实施的绩效评估、考核与反馈。美国在这方面做得较好，每年都有大量来自教育界、第三方评估机构、 学术委员会的绩效研究和评估报告等，对各类处境不利儿童 教育政策进行全方位的考评和反馈。而相对应的，印度处境 不利儿童教育政策效果欠佳的一个重要原因就是缺乏科学、 标准的绩效评估机制。我国处境不利儿童群体数量庞大、结 构复杂，在相关教育补偿政策的绩效评估中还存在不少问题， 包括评估标准不够明确、评估方法不够科学、评估过程不够 透明等。因此在政策评估方面，我国还需要加强理论研究， 有效借鉴美国等评估机制完善的国家的经验，以促进处境不 利儿童教育政策不断改进和优化。

参考文献：
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//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_254/gzdt_255/ 201505/t20150508_447140.shtml，2016-06-25. ［8］安双宏，李佳宇. 教育公平视角下的印度残疾人 教育［J］. 比较教育研究，2014，（9）：92. ［9］［10］ Ranjita Dawn. Education of Childrenwith Disabilities in India：A Critique［J］. Economic &Political Weekly，2014，（5）：23、23.