学校治理中内部人控制的创新路径分析:治理路径

学校治理中内部人控制的创新路径分析

一、学校内部人控制的概念与影响 (一)学校内部人控制的概念 内部人控制最初由日本学者青木昌彦(Masahi ko Aoki)提出，是在研究现代公司治理结构缺陷时经常使用的 一个概念。内部人控制问题是指独立于所有者(外部人)的经 理人员(内部人)掌握着企业的实际控制权，在公司经营中充 分体现自身利益，甚至与职工“合谋”谋取各自的利益，从 而架空所有者的控制与监督的情形。[1]可以看出，这一概 念的实质在于强调由于外部人(投资者)和内部人(管理者) 存在不同的利益需求，在信息不对称或监督无效的情况下， 可能造成内部人对外部人利益的损害，或者对外部人预设目 标的偏离。在此意义上，本文将学校内部人控制界定为在学 校管理中，因所有权和管理权的分离而形成了委托代理关系， 当学校的所有者不能有效地对管理者行为进行控制时，作为 管理者的“内部人”出于自身利益最大化的考虑，会采取有利于自身的行为而与委托人的目标相偏离，并加大因监督这 种偏离行为而产生的代理成本的现象。

(二)内部人控制对学校治理的影响 1.导致学校教育目标的偏离 举办公立学校的目的主要包括以下两个方面：一是培 养符合国家需要的人才；
二是为公民提供受教育机会。这两 个目的在《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》) 第5条关于教育方针的规定和第9条关于平等受教育权的规 定中有较明显的体现。另外，《教育法》第28条第7款规定， 学校具有“管理、使用本单位的设施和经费”[2]的权利。

但与此相伴的是，学校出现内部人控制问题后，这种国家赋 予学校的办学权、管理权和使用权不是主要用于学校公共利 益目标的实现，而是为控制人的私利服务。这就有可能形成 以下几种情况：学校会尽量降低办学成本，从而获得更多的 办学剩余；
学校会把一些本应用于教育教学活动的资源用于 非教学用途(如出租、投资等)；
学校会利用这些资源进行权 力寻租(包括个体权力寻租和集体权力寻租)。以上行为的最 终后果必然导致学校教育质量的下降，或者导致受教育者教 育机会的减少或丧失，并致使教育目标无法实现。例如，某 些重点中学只将其招生指标的10%用来招收平价生，剩余的 90%则用于招收择校生。这种做法就会使某些家庭贫困学生 的受教育权受到损害。

2.损害国家和公民个人财产利益在办学过程中，学校常常以法人实体的名义与其他主 体进行民事交易活动，如学校的基建、采购等。此时，掌握 着资金使用权的内部人，在缺乏所有者的有力监督时，可以 利用职权之便，寻求自身受益的资金使用方式，如通过拿回 扣、与他人合谋、直接中饱私囊等手段侵吞资金，从而导致 国家财产的损失。同时，学校要发展，就必须筹措资金，而 筹措方式之一便是向学生收费。所以，一旦监管体制不健全， 学校就会乱收费。由于目前我国学校之间的不均衡状态比较 明显，家长若拒绝缴费或少缴费就会导致学生受教育权的限 制，因而对于这些乱收费行为，家长并无反抗之力。学校通 过乱收费所获取的资金通常会进入其小金库，这极易引发贪 污腐败行为。

3.强化学校的科层制管理传统 学校是一个从事教育教学活动的组织，教学和学术水 平应成为评价其内部成员的重要标准之一(另一个标准是师 德)。而在内部人控制背景下，谁掌控了学校的行政权力， 谁就控制了学校的资源，并可以利用这些资源来为自身的利 益服务。在此情况下所形成的社会评价标准不再是教学和学 术水平的高低，而是行政权力的大小。学校成员的目标便从 寻求自身素质的提升转向寻求自身权力或地位的提升，而当 其获得相应地位和权力之后，又会利用这些地位和权力来加 强对学校或学校中某类事务的控制并为自己谋利。如此循环 的结果便是“官本位”思想在学校盛行，并进一步强化学校的科层制管理传统。

二、学校内部人控制的原因分析 笔者认为，学校出现内部人控制现象的原因主要有以 下几方面。

(一)学校产权制度安排使得所有权人虚置 《教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构具备 法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。

学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担 民事责任学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。

学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。” [2]此规定一方面确认了学校的独立法人资格，另一方面又 规定了国家对学校财产的所有权。这种规定的初衷或许在于 防止国有资产流失和保障教育的公益性，但却带来了两个弊 端。其一，从经济学角度看，国家是以投资人身份来举办公 立学校的，由此决定了国家对学校内部事务的安排只能基于 类似于企业股东的身份，各级教育行政部门对学校事务的管 理只能涉及其外部事务。因而，此规定违背“股东权不是所 有权”“学校的财产权利主体只能是学校本身”等基本法理。

其二，国家对财产的所有权实际上是一种“虚拟所有权”， 这种所有权只能通过层级委托由各行政部门分割行使，而教 育行政部门再通过委托代理由学校的管理者来行使。由此， 国家的抽象所有权会导致国家资产主体缺失这一致命危害， 同时使所有权缺位与越位并存，造成政事不分、政资不分和内部人控制。

(二)行政任命制使得学校管理者缺乏竞争压力 《教育法》第30条规定：“学校的教学及其他行政管 理，由校长负责。”[2]这也是我国中小学实施校长负责制 的基本依据。在现实中，公立学校的校长都是由主管教育行 政部门来任命的。这容易导致以下两方面问题：第一，校长 或以校长为代表的行政系统拥有对学校事务和学校财产的 实际控制权；
第二，校长的职位不是来源于基层选举而是来 源于上级行政部门任命，按科层制的组织原则，校长只对上 级行政部门负责，而不对学校其他成员负责。从经济学角度 看，教育行政部门与学校负责人之间是一种非完全契约形成 的委托代理关系。作为学校的委托人，教育行政部门不是通 过一个完善的合同，而是通过采用委任书的方式来任命代理 人。这种方式的结果是委托人不能对代理人形成真正法律上 的约束，在这种情形下，代理人就有可能发生渎职或者偷懒 行为，进而影响学校的治理效率。加之我国能上不能下的人 事行政制度，学校组织的内部人在谋取个人利益、损害组织 及利益相关者利益时不必对其行为负相应责任，不存在职位 竞争和风险，因而极容易形成内部人控制。

(三)学校教育活动的专业性与信息不对称导致学校 管理者实际掌握了学校的剩余控制权 随着工业革命的发展和资本主义制度的逐步建立，受 教育权开始从统治阶级向一般民众扩展，与此相伴随的是国家教育权的扩张。但由于学校教育是一种专业性极强的活动， 不太可能由政府机构来完成，国家便通过授权把一部分原属 于国家的教育权委托给学校来行使。对于这类活动，尽管国 家也试图通过完善法律规定来规范学校的办学行为，但这种 规范只能是一种形式上的外部规范，对于学校内部事务必须 而且也只能通过学校中的专业人员来实施。学校管理者通常 被认为是兼具管理素质和专业知识的人员，由其来对学校办 学活动进行控制是减少成本和提升专业性的最佳途径。但随 即而来的是：学校与教育行政部门专业知识的不对称；
学校 与社会专业知识的不对称；
学校与学生(包括直接支付学生 教育成本的家长)专业知识的不对称。我们不禁发现，在学 校中，具有专业优势的人可能具有实际权力，因为具有法定 权力的教育行政部门实际上会遵循他们的建议。这样一来， 即使政府将学校剩余控制权安排给各级教育行政部门所有， 但他们相对于管理者的专业劣势地位使得剩余控制权实际 上还是由学校管理者享有。

(四)学校办学自主权的扩展并未伴随着治理结构的 完善 1949年以后，我国教育逐渐形成了一个与计划经济相 适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的办学体 制，集权化、等级结构、非人格化的规章制度和自上而下的 行政管理构成了学校体制的基本特征。[3]在这种体制下， 虽然学校也存在着所有人缺位的情形，但严格的行政体制在一定程度上消除了内部人控制产生的土壤。自20世纪80年代 以来，我国通过两个重要教育文件——《关于教育体制改革 的决定》和《中国教育改革和发展纲要》，逐步展开了教育 体制改革。就这场改革的结果而言，对学校产生重要影响的 是1995年《教育法》第28条关于学校自主管理权的获得和第 31条关于学校法人地位的确定。这意味着学校已经从政府附 属机构向独立的法人实体转变，教育行政部门对学校内部事 务的控制已经从行政控制转为产权控制。但是，这种转变并 未伴随着学校治理结构的完善，学校内部监督和外部监督的 缺失容易被部分“内部人”所滥用，并导致学校治理的内部 人控制现象。

三、对解决学校内部人控制问题的初步思考 (一)思考之一：促进外部人和内部人利益的一致性 产生内部人控制的一个重要原因在于内部人和外部 人利益的差异性。在缺乏监督的情况下，内部人利用实际控 制权为自身私利服务，从而导致对外部人目标的偏离。所以， 解决该问题的关键在于解决双方利益的差异性问题。

1.外部人和内部人利益目标一致的可能性分析 在讨论此问题之前，必须要解决的是双方利益重合的 可能性。由此，我们可以对双方的利益目标作初步分析。首 先，外部人的利益目标包括以下两方面：通过学校教育完成 为社会培养人才的任务，包含数量和质量上的目标；
作为公 共利益的代表为公民提供教育服务，包含基本的教育机会和高质量的教育服务。其次，内部人的利益目标包括以下几部 分：机会利益——获得工作岗位；
经济利益——获得与工作 绩效相对应的经济收入；
权力利益——获得对人力、物力或 财力资源的控制权；
社会利益——获得社会的尊重和自我实 现。

当然，内部人的利益实现包括获得正收益和避免负收 益两个方面。前者需要合理的激励机制来实现，而后者需要 通过责任机制来实现。由此可以看出，二者的利益在形式上 并无重合之处，其能否结合的关键在于激励机制和责任机制， 即外部人通过赋予内部人与其工作绩效相应的权利(权力)， 对内部人形成激励，当然激励的内容应该与外部人的目标相 一致；
通过要求内部人承担相应的管理责任，对内部人形成 制约机制。

2.促进外部人和内部人利益目标一致性的制度保障 第一，内部人的激励制度。学校的管理职位对于管理 者的激励作用主要体现在三个方面：该职位的社会认可度；

该职位权力与责任的对等性；
该职位能够给管理者带来的实 际合法性利益。由此，要形成对内部人的正确激励，学校需 要做到以下三方面：首先，必须进一步提高管理者的政治待 遇和社会地位，以保持该职业的外部竞争力；
其次，完善对 学校管理者的评价体系，这种体系应符合教育规律和学校特 色；
最后，对管理者的激励应当是一种持续性的激励。为完 善校长的发展性激励，各学校可以借鉴在我国部分地区实行的校长职级制，并拉大不同职级之间的差异，使校长处于不 断发展中，形成校长的发展预期。

第二，内部人的责任制度。首先，内部人的责任制度 应是一种现实责任和机会责任。对于管理者因运用权力而谋 私的行为，教育行政部门应让其承担相应的行政责任，即建 立管理者的问责机制，并通过相关法律和政策将其明确化和 具体化。同时，相关部门要剥夺其担任学校管理者的机会。

经济学研究表明，来自市场的惩罚对经理人来说更多地是一 种可信任的惩罚威胁，即如果经理人不提高自己的努力程度， 将被经理人市场中的竞争者所替代，并且自己将在经理人市 场上产生贬值，甚至将会彻底失去以后工作的机会。[4]从 学校看，最为迫切的需要是形成一个职业化的校长市场，通 过职业校长之间的良性竞争，保证学校管理层的良性流动， 避免由于单一的校长人选而出现的学校所有权被架空现象。

为此，学校可借鉴经理人市场的选拔机制，通过网络、报纸 等多种渠道，更加广泛地从社会各方面选拔具备能力者担任 校长。

(二)思考之二：强化外部人对学校治理的参与 如前分析，学校出现内部人控制问题的一个重要原因 就是所有人的虚置以及监督缺位。由此，解决内部人控制问 题的另一个思路就是强化外部人对内部人的有效控制。

首先，谁可以成为外部人？企业治理中的外部人主要 有两类：产权市场上的所有人和资本市场上的债权人。因而，解决企业治理中内部人控制问题的措施主要体现在完善董 事会制度和债权人参与制度，以强化对企业治理的参与和监 督。从学校治理看，其外部人主要表现为国家以及通过层级 委托而实际上行使委托人权力的教育行政部门。因为国家对 学校的融资行为有严格控制，所以资本市场对学校治理的影 响有限，企业的治理经验在学校治理中并不具有完全的可借 鉴性。但基于管理者和所有权人身份的重合性，仅仅依赖教 育行政部门对学校治理进行内部监督是远远不够的，而且这 也可能导致政校不分的弊端。因此，学校可以考虑从其他渠 道来拓展外部人的范围。例如，学校教师是学校教育活动的 直接实施者，对学校教育活动的相关事项最有发言权；
由于 学校的决策、管理等所涉及到的任何方面都与学生的利益息 息相关，学生家长在成为学校外部人方面具有了可能性；
由 于教育活动具有明显的专业性，学校吸纳部分教育界的专家、 学者有利于为学校提供更多的专业化建议，也有利于加强对 学校某些专业性工作的监督；
等等。由此，我们可以把学校 的外部人分为两部分：代表投资人的教育行政部门和与学校 办学活动关系密切的其他利益相关者(如家长、教师等)。

其次，外部人如何制约内部人？当前，外部人对内部 人的控制主要是一种行政控制，即通过行政任命来监督内部 人的管理行为。行政控制带有明显的主观性，容易受教育行 政部门意志变更的影响。只有将这种控制转变为制度控制， 才能在完善相应制度的基础上保证控制的客观性。在外部人制约内部人的制度上，可供选择的制度主要有董事会制度、 教职工代表大会制度和信息披露制度。

从部分西方发达国家的学校治理来看，许多国家实行 的都是董事会领导下的校长负责制。其董事会的成员不仅包 括教育行政机关的代表，也包括部分教师代表、家长代表和 社区代表。其代表的广泛性有助于保持学校治理主体的多元 化。借鉴国有企业改革的成果，我国可在公立中小学成立类 似于理事会的决策机构，并通过法律规定或教育行政部门的 行政决定给理事会授权，促使学校内部管理体制变革。

《教育法》第30条规定：“学校及其他教育机构应当 按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等 组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”[2]这表明 教职工代表大会制度是我国学校治理中一个必不可少的组 成部分。同时，学校建立教职工代表大会，加强民主管理和 民主监督，也是为了弥补校长负责制的不足。在完善学校治 理结构过程中，充分发挥教职工代表大会的参与和监督职能， 有助于防止管理者权力的滥用。

学校是由政府举办的非营利性公共组织，非营利组织 的资金来源及服务对象的特殊性决定了其不应当有“组织秘 密”，而应当向社会公众全方位地公开其财务、人事、管理 等方面的信息。这种基于公共责任的真实充分的信息披露是 公众有效监督的必要前提。因为只有在知情的情况下，社会 公众才谈得上对学校组织的有效监督。由此，教育行政部门可以通过强化学校信息披露制度，减少信息的不对称性，加 强社会公众对学校治理的监督。

(三)思考之三：由身份管理向契约管理转变，形成代 理人的合理预期 1.正式契约的意义 当前的学校治理结构实际上是一种委托代理关系，但 这种委托代理所形成的契约关系不是一种正式契约，而是一 种关系契约(身份契约)。教育行政部门对学校管理者的安排 是一种行政任命，任命之后就与教育行政部门形成一种身份 依附关系。这种关系契约对于委托方和代理方而言都充满了 不确定性。对于委托人而言，其不确定性在于无法判断代理 人的努力程度和努力方向。对于代理人而言，其不确定性在 于未来的发展预期缺乏保障。委托人对代理人的权力和绩效 拥有剩余控制权，因此代理人无法预知其可能的评价结果， 这就容易产生“有权不用，过期作废”的现象。因而，解决 内部人控制问题的另一条途径就是完善委托代理契约，以形 成代理人的合理预期。

2.如何实施契约管理 契约管理有三个核心要素，即契约约定、契约监督和 契约考核。此三方面的设计直接影响着契约管理的效率。

首先，契约约定。委托人和代理人之间的契约约定主 要关涉契约内容和契约签订方式两个因素。就契约内容而言， 由于学校办学活动具有明显的专业性，且影响活动效果的外部环境过于复杂，相关部门在确定契约内容时需要考虑以下 因素：契约内容的确定不应是教育行政部门的单方设计，而 应是在征求专家意见或民众意见基础上的一个综合；
其内容 不应过于具体，而应保留管理者在一定程度上解释契约的权 利；
由于学校是一个非营利性组织，其绩效激励和晋升激励 应有别于企业。从契约签订方式看，应保持代理人之间的竞 争性，即契约签订不应是一个封闭性的契约缔结过程，而应 是一个开放式的有利于自由竞争的过程。学校管理者的公开 选拔制度和公示制度是契约公开性的重要制度保障。

其次，契约监督。理性的有限性、主体的自利性以及 外部环境的复杂性，使契约很难得到顺利执行。因此，对契 约执行情况进行监督是必要的。但是，监督就涉及监督成本 问题。在学校监督上，行政监督、内部监督和社会监督三者 相比较而言，由于信息的不对称性，社会监督的成本最高， 内部监督的成本最低，行政监督的成本居中。但对于监督的 权威性而言，行政监督最高，内部监督其次，社会监督最低。

所以，在学校治理中，有效的监督方式应以内部监督为主。

前面所谈到的教职工代表大会监督制度可以解决由于专业 性、信息不对称所导致的监督成本上升问题，但其前提是必 须增强教职工代表大会的权威性，即应赋予教职工代表大会 一定的对学校管理者的强制性监督权(甚至包括罢免权)。

最后，契约考核。为学校管理者所设计的绩效激励和 晋升激励能否起作用，关键在于对管理者工作的考核评价。由于学校管理并无明显的经济类指标可供参考，其评价的主 观性会有所增加。由委托人掌控评价权会加深学校对教育行 政部门的依附性，而由学校内部成员掌控评价权会影响学校 治理中的二次委托问题。所以，我国可以尝试采取第三方评 价方式，即以中立性的专业评价机构评价为主，辅以委托人 评价和内部成员评价的方式。其困难之处在于该类机构在我 国还较为缺乏。因此，为解决内部人控制问题所设计的制度 不仅仅停留在教育内部，还与教育外部的制度完善有关。

注释：
①在我国，公立学校和民办学校的治理结构问题分别 由不同的法律所规定，二者存在着较大差异，其内部人控制 的表现和原因也不尽相同。为便于将此问题分析得更为清楚， 本文只探讨公立学校的内部人控制问题。