共和国司法体制改革６０年|2014年司法体制改革

共和国司法体制改革６０年

1950年5月——1954年9月：建国初期的《婚姻法》和《五四宪法》 1950年5月1日公布施行的《中华人民共和国婚姻法》是新中国颁布的 第一部法律。全文分为8章，共27条。内容以调整婚姻关系为主。同时涉及家庭 关系方面的各种重要问题，“废除包办强迫、男尊女卑、漠视子女利益的封建主 义婚姻制度。实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等。保护妇女和子女合 法利益的新民主主义婚姻制度”，就是该法在原则问题上所作的重要规定。为了 肃清封建婚姻制度的残余，该法还明确规定禁止重婚、纳妾、收童养媳、干涉寡 妇婚姻自由、借婚姻关系索取财物等。

新中国成立才半年多，第一部法律《婚姻法》就颁布实施了。为何要 在这么短的时间内，拿出这么一部法律曾参与起草当年《婚姻法》成员之一的原 中央妇委委员罗琼是这样解释的：
1948年9月，解放战争进入了全面战略反攻阶段。此时，中央妇委召 开了一次解放区妇女工作会议。会议期间的一天傍晚，邓颖超对妇委会的同志们 说!“少奇同志让咱们过去一趟，要布置新的任务。” 从东柏坡到西柏坡也就二三里地，没走多远就到了。刘少奇说：“再 有一年左右时间。我们就能从根本上打倒国民党反动统治，建立起一个新民主主 义的国家。新中国成立后。我们这么个五亿多人口的大国。没有一部婚姻法岂不 乱套了这个任务交给你们中央妇委。你们马上着手。先做些准备工作。” 解放区妇女工作会议结束后，中央妇委立即成立了婚姻法起草小组。

由邓颖超主持。成员有帅孟奇、杨之华、康克清、李培之、罗琼、王汝琪。中央 妇委借用了东柏坡老乡两个小院。前院两间土屋，办公用;几位大姐和工作人员。

住后院两间土屋。起草小组成员中，真正学过法律的只有毕业于复旦大学法律系的王汝 琪。她们首先派出工作组对婚姻问题进行专题调查。调查表明。当时在已解放的 地区，婚姻案件占民事案件的比例很高。

1949年3月23日。中共中央离开西柏坡。向北平进发。《婚姻条例》 草案曾修改过三四十次。1950年5月1日，中央人民政府正式颁布了《中华人民共 和国婚姻法》。

1954年9月20日，中华人民共和国第一眉全国人民代表大会第一次会 议通过了《中华人民共和国宪法》(以下简称“五四宪法”)。这是新中国历史上第 一部社会主义类型的具有典范意义的成文宪法。“五四宪法”以及全国人大一届一 次会议通过的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，对新中国的司法体 制与制度进行了相对系统完备的规定。一是确立了从属于人民代表大会的“一府 两院”的政治体制架构。在人民代表大会制度业已确立的条件下。实行司法与行 政的分离，并把司法机关纳入国家权力机关的监督范围、包括司法机关向同级人 大及其常委会报告工作。二是各级法院院长由同级人大选举产生。三是改变以往 上级法院领导下级法院的体制，建立了法院内部监督体制，规定最高人民法院监 督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。上级法院监督下级法院的审判 工作。四是确立了审判独立原则，即人民法院独立进行审判，只服从法律。五是 建立了具有中国特色的两审终审制度、合议制度、审判委员会制度、陪审制度和 辩护制度。上述制度设计，为建设有中国特色的社会主义司法制度奠定了比较坚 实的基础。直到今天。它所确立的一些基本宪法原则仍然是我们进行各项制度建 设的重要法律依据。

在谈到建国初期的法制建设时，不能不说一下新政权的司法操作问题。

1949年2月颁发的中央“二月指示”里明确规定。在当时法律还不完备 的情况下，司法机关的办事原则是：“有纲领、法律、命令、条例、决议规定者。

从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议规 定者。从新民主主义的政策”。而那时候，只有婚姻法、土地法、惩治反革命条 例等几部法律，主要还是靠政策，靠最高人民法院的司法解释和政策性解释。除 此之外，就是靠总结司法实践经验来判案。在这方面，董必武的作用功不可没。

1954年他当选最高法院院长后，特别重视直接总结审判经验来指导办案。1955 年，他提出对刑民事案件进行程序总结，于1956年制定出了各级人民法院刑事案 件审判程序总结和民事审判案件程序总结。接着董老又调集了19000多个案卷。从中选取5500多件案子为基础，制定了《罪名、刑种、量刑幅度的总结》，确定 了9类罪、92个罪名、10个刑种。大大加强了审判工作的可操作性。可以说。董 老是新中国审判工作的奠基人。

1957年——1978年：司法虚无主义泛滥，中国社会主义法制遭遇空前 劫难 建国之初的法律与司法革命，在中国大地上创设了社会主义类型的法 律与司法系统，揭开了中国法制与司法现代化的历史新篇章。但是，在后来的历 史岁月中，这一法律与司法革命进程遭遇了严重的挫折。

1957年反右斗争扩大化。党的指导思想开始出现“左”的偏差。此后 1958年的“大跃进”运动和1959年庐山会议后的反右倾斗争。使“左”的错误进一步 延续。经过这三次运动的冲击，法律与司法虚无主义思潮开始泛滥，从中央到地 方刮起了一股对司法机关的“取消风”。1960年11月，公安部、最高人民检察院、 最高人民法院三机关实行合署办公，最高人民检察院仅保留二三十人。

1966年5月“文化大革命”开始后，“四人帮”攻击“公安部、检察院、最 高人民法院都是从资本主义国家搬来的，是凌驾于党政之上的官僚机构”。提出 要把公、检、法机关从“政治、思想、理论、组织上彻底砸烂”。全国各级政法机 关遭到严重破坏。1968年3月20日。中共中央、中央军委、中央文革发出通知， 决定对各级检察机关和司法机关派驻中国人民解放军军事代表。实行军管。1968 年12月。最高人民检察院军代表、最高人民法院军代表、内务部军代表和公安部 领导小组联合提出《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位。公安部、高法 院留下少数人的请示报告》。报告经批准后。最高人民检察院、军事检察院和地 方各级人民检察院先后被撤销。1969年2月，最高人民检察院160多名干部、职工， 下放到湖北省荆州地区沙洋劳改农场进行劳动锻炼，沙洋农场成为最高人民检察 院的“2K七干校”。1975年1月。第四届全国人民代表大会第一次会议通过了第二 部宪法。规定“检察机关的职 权由各级公安机关行使”，在宪法上确认了检察机 关被撤销的事实。从1966年5月到1976年10月的十年“文化大革命”。使我国社会 主义法制遭到了空前的劫难。

1978年12月党的十一届三中全会召开——1987年8月党的十三大召 开：全面恢复和重建司法体制与制度 以1978年12月党的十一届三中全会召开为标志，中国开始了改革开放的伟大社会变革，当代中国法制与司法也由此进入了一个恢复与重建的历史新时 期。

结束“文化大革命”十年动乱后，怎样避免那样的历史悲剧重演如何保 持国家的长治久安这一重大的时代课题很自然地摆在了全党全国人民面前。在 1978年12月13日中央工作会议闭幕会上的讲话中，邓小平同志深刻指出：“为了 保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种法律和制度 不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。并且强调 要“加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”。

随后召开的党的十一届三中全会提出了实行社会主义法治的指导方针，并且强调 “检察机关和司法机关要保持应有的独立性：要忠实于法律和制度。忠实于人民 利益。忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人 有超于法律之上的特权”。三中全会所确立的我国法制建设与司法工作的指导方 针，有力地促进了当代中国司法体制与制度的恢复和重建，推动了当代中国司法 法治化的时代进程。

在当代中国司法体制与制度的恢复与重建过程中，形成了以下三个方面的 标志性成果。

一是确立了司法法治化的基本方针。1979年7月召开的五届全国人大 二次会议通过了新中国历史上第一部刑法典和刑事诉讼法典，从实体和程序两个 方面把刑事审判工作建立在刑事法治化的基础之上。为了贯彻执行这两部法律。

1979年9月，中共中央专门向全党发出了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实 实施的指示》(以下简称“九月指示”)。强调这两部法律能否得到严格执行。是衡 量我国是否实行了社会主义法治的重要标志。是一个直接关系到党和国家信誉的 大问题：要求各级司法机关严格按照这两部法律办事，处理违法犯罪问题，都必 须以事实为根据，以法律为准绳。具体分析，准确量刑。不允许以各种理由。指 令公安、检察机关违反刑法规定的法律界限和刑事诉讼法规定的司法程序，滥行 捕人抓人：或者背离法律规定，任意判定加重或减免刑罚。“九月指示”对具体实 施司法法治提出了明确的要求，有着极其重要的意义。1982年12月4日。五届全 国人大五次会议通过了新宪法(以下称“八二宪法”)。把三中全会以来推进法制建 设的成功经验上升为宪法规范，明确提出国家维护社会主义法制的统一和尊严， 强调任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。这在新中国法制与司法建 设史上具有里程碑意义。

二是建立了党的领导与司法机关独立行使职权有机统一的体制与机制。如何正确认识和处理好坚持党的领导与司法机关独立行使职权之间的关系， 这是事关司法工作正确发展方向的根本性问题。中央“九月指示”根据实行社会主 义法治的方针，第一次全面地科学地确立了中国共产党对司法工作领导的基本原 则与工作机制，指出要加强党对司法工作的领导。切实保证司法机关行使宪法和 法律规定的职权：强调党委对司法工作的领导，最重要的一条就是切实保证检察 院独立行使检察权，法院独立行使审判权。使之不受其他行政机关、团体和个人 的干涉。“九月指示”还宣布，中央决定取消各级党委审批案件的制度：并且对新 形势下如何加强和改进党对司法工作的领导提出了明确具体的措施，要求各级党 委要成立政法委员会。以便统一加强对政法工作的领导和协调。“九月指示”具有 重大的意义。它从理论与实践的结合上，科学地回答了中国特色社会主义司法制 度的根本政治保障问题，有力地推动了当代中国司法制度的现代化进程。上述党 的司法政策在这一时期的国家立法中得到了充分的反映。1982年3月8日通过的 《中华人民共和国民事诉讼法》(试行)，按照“九月指示”的精神，对审判独立原 则作出了与1979年法院组织法不同的新的表述，即：“人民法院依照法律规定对 民事案件独立进行审判。不受行政机关、团体和个人的干涉”(第4条)。后来，这 一规定在“八二宪法”中上升为宪法原则，成为国家司法体制的基本准则。

三是重建了国家司法体制与司法制度。粉碎“四人帮”以后，摆在司法 机关面前的一项十分重要而紧迫的任务，就是恢复和重建被“文化大革命”破坏的 国家司法体制与制度。1、重建了司法组织体系。1978年3月，五届全国人大一次 会议通过的宪法(以下称“七八宪法”)，恢复了检察机关在国家政权体系中的地位。

在中央的直接推动下，各级检察机关的重建工作进展顺利。与此同时。法院组织 系统也在进一步健全。1979年法院组织法沿袭1954年法院组织法的精神，规定各 级法院的司法行政工作由司法行政机关管理。随着国家民主与法制建设的进展， 原先的规定因带有某种司法与行政不分的痕迹，显然已经不适应新形势的要求。

1983年9月，六届全国人大常委会第二次会议对1979年法院组织法的有关规定作 了修改。明确各级法院按照需要所设的助理审判员，不再由司法行政机关任免。

而由各级法院直接任免;并且删去了原来关于“各级人民法院的设置、人员编制和 办公机构由司法行政机关另行规定”的条文。此后，当代中国的司法组织系统适 应司法改革与发展的需要，日趋健全完善。2、进一步明确了司法机关的领导原 则。关于法院的领导体制，“五四宪法”以及法院组织法明确。法院组织的领导原 则实行上级法院对下级法院的监督原则。1978年春召开的第八次全国司法工作会 议，曾经提出要在坚持党委统一领导的前提下，加强上级法院对下级法院的领导， 监督下级法院的审判工作。1979年的法院组织法以及“八二宪法”并没有规定上下 级法院之间的领导关系，而是再一次确认了“五四宪法”关于法院组织领导原则的规定精神，并且一直延续至今。1979年的检察院组织法确立了检察机关的双重领 导体制，即：一方面部分恢复了“五四宪法”所确立的检察机关上下级的垂直领导 关系，但另一方面又与“五四宪法”和1954年检察院组织法的相关规定不同，规定 各级检察院要向同级人大及其常委会负责并报告工作。“八二宪法”用根本大法的 形式确立了检察机关双重领导制的原则。3、司法组织制度进一步完善。通过1979 年法院组织法和检察院组织法以及“八二宪法”，新时期法院审判组织制度和检察 组织制度得到了进一步的健全与完善，这对于更加充分地发挥司法职能，起到了 积极的作用。

1987年8月党的十三大召开——1997年10月党的十五大召开：实行以审判方 式改革为主导的司法改革 随着当代中国改革的逐步推进，现行的 司法体制与制度的一些弊端 日益显现出来。改革司法体制与制度，建立具有中国特色的社会主义司法体制与 制度，愈益成为一个重大的课题摆在人们的面前。因此。从20世纪80年代中期开 始，逐步形成改革开放以来当代中国司法改革的第一个发展阶段。从时间上看， 这个阶段经历了从1987年8月到1997年10月大约十年的时间。这个阶段又可分为 前期和后期两个时段。

前期时段是从上世纪80年代中期到1992年春邓小平同志南方谈话之 前。在前期时段，人民法院司法改革更强调要适应经济体制改革新形势的要求， 加强和改进人民法院工作。1987年8月召开的党的十三大深刻阐述了社会主义初 级阶段理论和党在这个阶段的基本路线，提出了深化经济体制改革、推进政治体 制改革、发展社会主义民主和加强社会主义法制建设等一系列任务。在这一新的 形势下，最高人民法院于1988年7月召开了第十四次全国法院工作会议。会议从 六个方面提出了人民法院自身改革和建设的任务。一是改善执法活动。保证严肃 执法。这包括：坚持依法独立审判的宪法原则;认真执行公开审判制度;改进合议 庭工作;强调当事人的举证责任。二是改革法院人事管理体制，逐步建立具有中 国特色的社会主义法官制度。三是改革法院干部教育培训管理体制，建立多层次、 正规化的法院干部教育培训体系，四是改革和加强法院系统的司法行政工作，加 强审判法庭建设，修改民事诉讼收费办法。改革法院业务经费管理办法。五是大 力加强基层建设，进一步建立健全人民法庭，加强对人民调解委员会的业务指导。

六是积极开展同外国法院的司法协助工作。很显然。上述改革任务涉及法院工作 的全局，为后来人民法院司法改革的逐步深入打下了重要的基础。

后期时段主要是以1992年春邓小平同志南方谈，话之后到党的十五大之前。进入20世纪90年代以来，当代中国的司法改革开始在更加广阔的背景下和 更大的范围内展开。1992年春的邓小平同志南方谈话。掀起了新一轮思想解放的 热潮。邓小平同志明确作出了社会主义完全可以实行市场经济的著名结论。随后。

1992年10月召开的党的十四大，在邓小平同志南方谈话的基础上，又进一步明确 了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。党的十四届三中全会作出 了相应的决定，比较系统完整地设计了建立社会主义市场经济体制的基本框架。

在邓小平同志的南方谈话和党的十四大精神的鼓舞下，司法改革被提上了重要议 事日程，从而进入了第一个阶段的后期时段。1992年12月召开的全国政法工作会 议。强调要积极改革政法管理体制，并且要求中央政法各部门要按照党的十四大 精神，根据建立社会主义市场经济体制的需要。深入调查研究，制定本系统相应 的改革方案。逐步实施。根据中央政法委员会的统一部署。最高人民法院在深入 调查研究的基础上，于1995年12月召开了第十七次全国法院工作会议。这次会议 提出了从“九五”到2010年中国法院改革的目标和任务，指出在“九五”期间，审判 方式改革普遍推行，法院体制问题基本解决，法官法全面落实;到2010年，形成 比较完善的有中国特色社会主义的司法制度。

关于审判方式改革，那一时期的国家立法特别是民事诉讼立法的新进 展，为推进审判方式改革提供了重要的法律条件。1991年4月9日，七届全国人大 四次会议通过了新的民事诉讼法。新的民事诉讼法反映了发展社会主义商品经济 的法权要求，一方面强调当事人有平等的诉讼权利，另一方面明确规定了当事人 的诉讼权利。诸如。请求司法保护。委托诉讼代理人。提出回避申请。提供证据， 进行辩论。请求调解，自行和解，提起上诉。申请强制执行。等等。新的民诉法 弱化了职权主义的民事诉讼模式，引入并确立了当事人举证责任制度，强调当事 人的举证责任，法院不再享有依职权全面调查收集证据的权力，由此引发了当代 中国民事审判方式的转型与变革。最高人民法院先后制定了多个规范性文件，积 极推进民事与经济审判方式改革。1996年。最高人民法院专门召开了全国法院审 判方式改革工作会议，进一步提出了改革的目标、内容和基本要求。这一时期审 判方式改革的主要内容包括：逐步改变职权主义的庭审模式。强调当事人的举证， 加强对证据的质证和开庭辩论。充分发挥开庭审理的功能：强化依法适用简易程 序。及时处理一般经济纠纷：简化诉讼程序，减少诉讼消耗。以取得最佳的审判 效果;加强调解工作，凡是能够调解的。当事人也愿意调解的。开庭前可以调解。

庭上庭下也可以进行调解，等等。审判方式改革的全面推进，有力地推动了庭审 模式的深刻转变，促进了审判质量的提高。

随着形势的发展。经济检察部门在功能、规格、人力、设备等方面都已经不能适应惩治贪污贿赂犯罪的需要。设立专门机构应对这类犯罪便显得尤为 必要。1988年3月，广东省深圳市检察院首创了贪污贿赂罪案举报中心。最高人 民检察院迅速推广了这一经验，在实践中逐步建立起受理、初查、立案侦查、保 护、奖励和信息反馈等一套制度，1991年5月还特别颁行了《关于保护公民举报 权利的规定》。在这一思路的基础上。检察机关根据实际情况。决定把经济检察 部门的侦查、预防功能和控告申诉部门中的受理举报功能结合起来，成立了集举 报、侦查、预防功能于一身的专门反贪机构，即反贪污贿赂局。1989年7月。最 高人民检察院经济检察厅率先改名为贪污贿赂检察厅。1989年8月18日，全国第 一个反贪局在广东省人民检察院宣布成立。随后。全国各级检察机关也先后成立 了这一专门机构。

为提升检察人员的素质和保障检察行为的规范性，1995年颁布实施 《检察官法》。《检察官法》对于检察官的职责、权利、义务、条件、任免、考 核、培训、奖惩等诸多方面。都进行了较为全面详尽的规定。

作者：黄金旺 张文刚 来源：蓝盾 2009年10期