中德宪法自然资源管理之比较研究_自然资源研究

中德宪法自然资源管理之比较研究

该基本法前后经过多次修改，最近一次修改在2012 年7 月11日，并于2012 年7 月17 日生效。德国基本法关于自然资源规定的条款并不多，且分散，主要涉及 自然资源保护、利用、权利归属及管理等方面，但是规定概念清晰，保护自然资 源的宗旨十分突出，而且将自然资源保护纳入法治化轨道的规定也十分明确。

(一)德国基本法关于自然资源的有关规定 1.德国基本法关于自然资源概念的规定。德国基本法没有对自然资源概念 的规定，即便是列举式的。德国基本法提及自然资源的用词是Naturschatze，核 心词Schatze 是Schatz 的复数，与翻译为中文的宝贝是同一个词。此外，德国基 本法部分条款虽未使用自然资源一词，但是按照我国对于自然资源的归类是属于 自然资源或者经人工改造后的自然资源，如自然生活环境和动物、联邦水道以及 部分帝国财产。

2.德国基本法关于自然资源权利归属的规定。德国基本法第89 条联邦水 道第(1)项规定，前帝国国有水道属联邦所有。第134 条帝国财产继承规定，(1) 帝国财产原则上成为联邦财产。(2)如帝国财产按其原来目的主要是用于行政任 务，而依据本基本法规定此类任务不为联邦的行政任务时，则财产应无偿地转移 给今后承担此项任务的主管机关，如有关任务今后由各州负责执行的，此项财产 的使用有助于当前的行政任务且不只是临时性时，则应把此项财产无偿地转移给 各州。联邦也可以将其财产转移给各州。(3)过去由各州和乡镇(联合乡镇)无偿提 供给帝国使用的财产，如联邦无需以此完成本身的行政任务时，则应归还给各州 和乡镇(联合乡镇)。(4)具体由联邦法律予以规定，并取得联邦参议院的批准。从 以上规定可以看出，德国基本法并没有按照自然资源归类划分权属，自然资源的 归属尊重历史，可以由联邦所有、州所有、乡镇所有或(和)私人所有。

依据德国基本法，属于联邦所有的自然资源原则上由联邦实施行政管理。

第87 条联邦行政管理对象规定，(1)依照基本法第89 规定的联邦水路和航运由 联邦行政和下属行政机构予以管理。(3)此外，为处理联邦立法权限内的事务， 也可根据联邦法律设立独立的联邦高级行政机关和联邦直属的公法机构和组织。第89条联邦水道规定。(2)联邦通过其自设机关管理联邦水道。联邦对超出一州 范围的国家内河航运事务和法律授权的海洋航务予以管理。联邦可以根据某州申 请将其领域内的联邦水道委托该州管理。流经多州地界的水道，联邦可将管理权 委托给有关各州所建议的一州行使。(3)在管理、扩建和新建水道时，联邦应征 得各州同意以适应农业和水利的需要。

3.德国基本法关于自然资源保护的规定。德国基本法第20a 条保护自然生 活环境规定，出于对后代的责任，国家在宪法秩序的范围内，通过立法并依法由 行政和司法机构对自然生活环境和动物予以保护。该条明确了对自然生活环境和 动物予以保护的基本宪法原则，而且明确了本条规定的目的是出于对后代的责任， 具体在宪法秩序的范围内，通过立法并依法由行政和司法机构来实现。德国保护 自然生活环境和动物的立法主要包括，《水资源管理法》《联邦污染保护法》《废 物处理法》《联邦建筑法》和《包装法》等。

4.德国基本法关于自然资源利用的规定。德国基本法第15 条社会征用规 定，土地、自然资源和生产资料用于社会化的目的的，可以依据有关补偿方式和 补偿范围的法律转为公有财产或其他公有经济形态。对于补偿，第14 条第3 款 第3 句和第4 句相应适用。第14 条第3 款第3 句规定是，确定财产补偿时，应 适当考虑社会公共利益和相关人员的利益。第4 句规定是，对于补偿额有争议的， 可向普通法院提起诉讼。从以上规定可以看出，第一，除前帝国财产外，德国自 然资源权属的主体一般为个人;第二，自然资源用于社会化的目的的，可以依据 有关补偿方式和范围的法律转为公有财产或其他公有经济形态;第三，不仅要有 法律规定有关补偿方式和补偿范围，而且基本法明确了确定补偿额的裁量原则和 补偿额争议解决途径。德国在利用自然资源时充分考虑到自然资源的多功能性， 如基本法第89 条联邦水道第(3)项规定，在管理、扩建和新建水道时，联邦应征 得各州同意以适应农业和水利的需要。

5.德国基本法关于自然资源的其他规定。德国基本法规定了联邦与州的立 法权分配，根据第74 条竞合立法权对象规定，自然资源属于竞合立法权对象， 即按照第72 条竞合立法权规定：在竞合立法范围内，只有联邦不制定法律、不 行使立法权时，各州才有立法权。此外，作为财产的一类，德国基本法中关于财 产的规定也与自然资源有关，如第14 条财产权，继承权和财产征收规定：(1)保 障财产权和继承权。有关内容和权利限制由法律予以规定。(2)财产应履行义务。

财产权的行使应有利于社会公共利益。(3)只有符合社会公共利益时，方可准许 征收财产。(二)德国基本法关于自然资源规定的文化背景分析 1. 德国自然资源和自然环境保护意识极强。在德国，负责联邦环境保护 的是联邦环境部。在联邦环境部管辖下有柏林环境局、波恩自然资源保护局以及 萨茨基特德联邦放射防护局，联邦州也有自己的环境部，地方环保方面的主要任 务由城市和乡村负责。德国花极大精力采取了很多细致、科学和有效的措施循环 使用材料，如垃圾分类并重新加工利用、生活水的循环使用等措施，达到尽可能 减少能源的消耗。德国对于自然资源的保护趋于绝对，在其基本法第20a 条中明 确规定，出于对后代的责任，国家在宪法秩序的范围内，通过立法并依法由行政 和司法机构对自然生活环境和动物予以保护。不仅明确了保护宗旨和原则，而且 将各项保护纳入了法治轨道。

2.德国自然资源在很大程度上依赖进口。德国资源有限，国内市场狭小， 国民经济与世界经济紧密交织，主要依靠进口来满足本国原料和能源的供给，进 口商品主要是消费和生产型的，如粮食、天然气和石油、矿产品、化工原料以及 一般的机电产品。但是德国科技发达，重工业发达，汽车和机械制造、化工、电 气等部门是支柱产业，产值占全国工业产值的40%以上，因此出口结构是知识和 技术密集型的，主要出口机电产品、各种车辆、钢铁产品及化学品和医疗产品。

据统计，在西方采掘工业产品中，德国的消费量约占10%，而它自己的采掘只有 1%。德国除煤炭和钾盐资源丰富以外，其他矿产资源或相当缺乏，或完全没有。

现代工业不可缺少的许多原料，几乎完全依赖进口。德国还有一个特点就是，极 其珍惜自有资源，即使本国拥有的自然资源，也绝不轻易开采，如森林，而进口 别国资源。

3.德国采取了诸多切实可行的节能措施。联邦政府确信，新的能源结构将 带来经济的蓬勃发展。因此以节能先于产能为准则，采取一系列措施资助节能技 术。1994 年，德国颁布实施《循环经济和废弃物处置法》，规范人们处理、处 置废弃物的行为，避免二次污染的发生以及将有用的废弃物资回收利用。2000 年 出台了全世界第一个真正意义上的可再生能源法，为可再生能源产业提供法律保 障。对于可再生能源利用、投资的政府扶持，德国已经远远走在了世界前列。德 国能源政策的基本目标是循序渐进地结束使用能源，目的在于减少有损于自然、 从而有损子孙后代的大量资源和能源的消耗。德国的节能排放宣传随处可见，如 采用直观图例对不同技术的二氧化碳排放量进行比较说明。

二、我国宪法关于自然资源的规定我国《宪法》第9 条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂 等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和 山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物 和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第26 条规 定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓 励植树造林，保护林木。根据以上规定，可以对我国宪法有关自然资源法律规范 的内容做出如下归纳：
(一)关于自然资源的范围 宪法没有对自然资源进行定义，其第9 条只采用列举式对部分自然资源进 行了罗列，并以等字作为结束，以表明还有其他尚未列举全面的其他自然资源。

《辞海》对自然资源的定义为：指天然存在的自然物(不包括人类加工制造的原 材料)并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源， 是生产的原料来源和布局场所。联合国环境规划署对自然资源的定义为：在一定 的时间和技术条件下，能够产生经济价值、提高人类当前和未来福利的自然环境 因素的总称。自然资源具有可用性、整体性、变化性、有限性、空间分布不均匀 性和区域性等特点，是人类生存和发展的物质基础和社会物质财富的源泉，是可 持续发展的重要依据之一。

万年庆等学者通过研究认为，自然资源是一个相对概念，随着社会生产力 水平的提高和科学技术的进步，先前尚不知用途的自然物质逐渐被人类开发和利 用，自然资源的种类日益增多，自然资源的概念也在不断深化和发展。通过对自 然资源定义的回顾、分析，可以看出，不同学科对于自然资源的概念的文字表述 不同，但究其实质，自然资源包括实体性自然资源和环境资源，如给予人以舒适 性、提供生产发展场所等，所以，自然资源是指在一定的时间条件下，具有某种 功能以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。同时，自然资源的概念 应从不同的维度(时间维、空间维)和价值角度(物质性价值、生态环境价值)来认 识，从根源上引导人们树立正确的自然资源观，指导人们从事自然资源的开发、 利用与保护等实践活动。可见，自然资源是一个庞大的集合名词，它所涉及的内 涵较广，而且随着人类的认识和开发活动而不断发展变化，对其是难以通过列举 来完成。但是从其形成、存在、状态和用途等方面看，它既有共同特点，如天然 存在和可以利用;也有不同特点，如非耗竭性和耗竭性、可再生资源和不可再生 资源等。我们必须从宪法学的角度加强对自然资源的研究，掌握其共同特点，将 所有应该纳入宪法规范的自然资源都纳入规范管理，同时为了对不同特点的自然资源实施有效管理，必须对其不同特点进行分类归纳。

(二)关于我国自然资源的权利归属问题 我国宪法除第9 条涉及自然资源的权力归属外，在第十条第一款和第二款 中也有相关规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律 规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集 体所有。结合第9 条和第10 条两条内容我们可以看出，我国宪法规定我国自然 资源的所有权归属主要包括两种形式，一是国家所有，即全民所有;二是集体所 有。而自然资源的实际存在状态则有以下四种，一是单一的国家所有制形式，如 矿藏、水流等自然资源和城市的土地;二是一般情况下为国家所有，经法律规定 属于集体所有，如森林、山岭、草原、荒地、滩涂;三是一般情况下为集体所有， 经法律规定属于国家所有，如农村和城市郊区的土地;四是单一的集体所有制， 如宅基地和自留地、自留山。由于我国宪法中关于自然资源的概念并不清晰，未 被明确列举(包括未被发现)的自然资源应属于第9 条第1 款中的等自然资源之 列，属于国家所有。

(三)关于如何对待自然资源宪法确定的基本原则 虽然宪法没有根据自然资源的特点对其进行科学分类，但是确定了对待自 然资源的基本原则分别有合理利用和保护两类。

1. 关于保障自然资源合理利用的宪法规定。《宪法》第9 条第2 款明确 规定：国家保障自然资源的合理利用，这应该是我国宪法确定的对待自然资源最 基本的原则：自然资源应该被合理利用，而且国家保障其被合理利用。这里的合 理利用和保障都是原则性的规定，对于不同自然资源的合理利用必然是采取不同 的方式，如利用水流发电、航运、灌溉都是可以的，而利用煤矿则是限制开采的;
保障的手段也是多种多样的，如利用多种多样的科技手段和法律手段。国家保障 自然资源的合理利用的含义不仅包括过程，也强调结果，即不仅包含合理利用的 方式和保障的手段，而且包含保障其合理利用的结果。

2.关于保护自然资源的宪法规定。宪法并没有对自然资源从整体上做出保 护的规定，在《宪法》第9 条第2款中对保护一词的使用仅限于针对珍贵的动物 和植物。即，对于珍贵的动物和植物，强调的是保护，而不是合理利用。但是， 从不同的角度来看，也可以将保护理解为合理利用的一种特殊形式。因为保护珍 贵的动物和植物不致其灭绝对于人类生存最有利，说明珍贵的动物和植物与其他自然资源相比，对于人类及其生态环境具有不同的存在意义。对于保护这种合理 利用的特殊形式，随着人类认识的进步，也有可能不仅限于针对珍贵的动物和植 物。从以上分析可以看出，我国宪法关于自然资源的规定只是原则性的，并不具 有实际操作性，必须通过相关法律法规具体化后方可实施，但是我国宪法并没有 明确规定要求制定相关法律。

(四)关于禁止侵占或者破坏自然资源的宪法规定 我国宪法在作出合理利用自然资源以及保护珍贵动物和植物规定的同时， 还对禁止侵占或者破坏自然资源作出了原则性的规定。第9 条第2 款规定，禁止 任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第10 条第4 款规定，任 何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。虽然我国 宪法并没有明确规定要通过法律实现一系列原则性的宪法规定，但是根据这一宪 法原则，我国刑法规定了破坏环境资源保护罪对违反环境保护法律，污染或破坏 环境资源，造成或可能造成公私财产重大损失或人身伤亡的严重后果，触犯刑法 并应受刑事惩罚的行为追究刑事责任。民法通则、物权法等对侵占和破坏自然资 源的行为设定了相应的民事责任，相关的自然资源和环境保护等行政法律法规也 对侵占和破坏自然资源的行为设定了相应的行政责任。

三、我国宪法关于自然资源规定在实施中存在的问题分析 从我国目前宪法实施的实践看，宪法规定基本都是通过普通法律得到间接 实施的。从实施中去发现并分析存在的问题，可以更准确地找到宪法规定如何加 以完善的途径。我国宪法有关自然资源的规定实施，存在的主要问题如下：
(一)实施《宪法》的相关普通法律体系缺乏全面性和系统性，难以完整包 括对所有自然资源的规范 如前所述，我国规范自然资源管理秩序相关的法律法规有很多，自然资源 相关普通法律法规基本形成体系，但并不全面，系统性也较差。主要是因为我国 自然资源相关普通法律都是针对某类具体的自然资源立法，对自然资源没有一个 统一的定义，相关的法律规范不能全面涵盖所有的自然资源，势必造成部分自然 资源没有纳入规范管理，或者对有的自然资源难以清晰地找到合适的法律依据进 行管理。而且，相关法律法规从逻辑上缺乏紧密联系，如自1986 年10 月1 日起 施行的《矿产资源法》和自2002 年1 月1 日起施行的《长江河道采砂管理条例》， 在《矿产资源法》第35 条第1 款规定，国家对集体矿山企业和个体采矿实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针，鼓励集体矿山企业开采国家指 定范围内的矿产资源，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、 石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。

其中允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土 以及为生活自用采挖少量矿产的描述说明，用作建筑材料的河砂是属于《矿产资 源法》所规定的矿产资源范畴，但是《长江河道采砂管理条例》的立法依据并没 有明确为《矿产资源法》。长期以来，非法开采江砂失控，主要原因是《长江河 道采砂管理条例》中设定的行政处罚远远不能遏制人们对获取暴利的追逐。也正 是由于相关规定不够明确，人们对江砂是否为矿产资源意见不一，有的地方政府 纳入矿产资源管理，有的地方政府未纳入矿产资源管理，难以统一是否依据《刑 法》中设定的非法采矿罪实施刑事处罚。

(二)人类对自然资源开发利用的合理程度难以把握，导致相关普通法律制 定不科学 自然资源对于人类来讲，用途是多样的，如果不加以规范，往往会引发不 同从业人群对资源利用的争夺。要将如何合理开发利用自然资源加以立法规范， 必须通过科学研究与论证，把握人类对自然资源开发利用的合理程度，控制好人 类合理利用资源与破坏生态环境的平衡界限。例如，在我国历史上出现的过度伐 木、过度养殖等现象，都是人们不懂得如何科学地合理开发利用自然资源的具体 表现。又如，江砂是一种自然资源，又是土建工程中重要的原材料，目前长江干 线大部分水域被划为禁采区，然而由于市场对黄砂的大量需求，在长江干线出现 严重的江砂盗采现象，难以把握控制开采和社会需求的平衡关系。

(三)具有多种人类利用功能的自然资源在管理机构设置上过于分散，难以 形成统一协调的管理合力 大部分自然资源对于人类生存和生活所具备的功能不是单一的，有的自然 资源具有多种功能。我国对于自然资源的管理基本上是同时考虑了自然资源的种 类和功能，即不仅以自然资源的种类考虑设置不同管理机构，而且对于同种自然 资源根据其不同功能分设管理机构。例如水资源，具有发电、航运、水产和渔业 养殖等功能，那么对于水资源的管理就设有水利、航务、海事、航道、渔政等多 家管理机构，公民、法人和其他组织在水上进行的同一行为往往涉及多个管理机 构。比方开采江砂，采砂区由水利审批，采砂船舶由海事管理，是否破坏航道由 航道部门判断处理，是否持证驾驶由公安监督;渔船载客运输也涉及海事与渔政等多家管理。按照这种思路设置资源管理机构带来的后果，一方面增加了公民、 法人和其他组织合法利用自然资源的难度，造成不便民;另一方面国家要多头投 入执法人力资源和设施设备资源，无论是上级还是同级机构之间都需要投入大量 精力用于协调，大大提高了行政成本，而且还极容易导致职责不清、相互推诿， 难以达到较好的管理效果。

(四)禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源的《宪法》 规定实施手段不足 如前所述，我国大量有关自然资源的行政法律法规对于违反相关管理秩序 的行为均设定了相应的行政责任，但是在非法侵占自然资源所获取的暴利面前， 行政处罚、行政强制不足，致使追究这些行政责任并不能达到理想的惩戒效果。

《刑法》中也设定了有关侵占或者破坏自然资源的罪名，但只是针对有限的几类 具体的自然资源。笔者认为，侵占或者破坏自然资源的行为没有得到应有的重视， 主要原因，一是自然资源是自然形成，虽然法定国有，但是具体到某种自然资源， 国家所有权的管理责任并不明确;二是大部分的自然资源被侵占或者破坏，在短 期内并看不到什么危害后果，或者是人们对其危害后果没有统一认识。总之，对 于公共财产损坏、公共利益侵占、公共环境破坏之类涉及公共的问题，如果不破 除官本位思想、不改变部门立法现状、不动真格明确管理责任，是很难形成一股 执着的力量去努力尽快解决的。

四、我国宪法与德国基本法有关自然资源规定的比较及结论 从德国基本法和我国宪法有关自然资源的规定可以看出，两法对于自然资 源概念的规定都不清晰。除了在所有权归属上有较大区别外，在以下方面存在较 大区别：
(一)德国基本法更侧重于保护自然资源，我国宪法更侧重于合理利用自然 资源 德国基本法第20a 条规定，出于对后代的责任，国家在宪法秩序的范围内， 通过立法并依法由行政和司法机构对自然生活环境和动物予以保护。我国《宪法》 第9条第2 款规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。对 照以上条款，德国基本法将所有动物与自然生活环境全部纳入保护对象，而我国 宪法仅将珍贵的动物和植物纳入保护对象，除此之外绝大部分的自然资源和非珍 贵的动物和植物则由国家保障可以被人们合理利用。(二)我国宪法关于合理利用的规定较原则德国基本法第15 条规定，土地、 自然资源和生产资料用于社会化的目的的，可以依据有关补偿方式和补偿范围的 法律转为公有财产或其他公有经济形态。而且规定，确定财产补偿时，应适当考 虑社会公共利益和相关人员的利益。说明德国基本法虽然不提倡利用自然资源， 但是还是规定了如何合理利用，一是用于社会化的目的的;二是应适当考虑社会 公共利益和相关人员的利益;三是在利用自然资源时充分考虑到自然资源的多功 能性，如基本法第89 条联邦水道第(3)项规定，在管理、扩建和新建水道时，联 邦应征得各州同意以适应农业和水利的需要。而我国宪法除了使用合理利用一词 外，没有更具体的规定。

(三)我国宪法没有明确规定将自然资源的具体管理事项立法 德国基本法在涉及自然资源的多处规定均提到，通过立法或者依法由行政 和司法机构等途径实现基本法的原则性规定，而我国宪法并不习惯明确地规定哪 些方面应该立法，只是在实践中确实对宪法的一些原则性规定进行了立法，但是 并不必然，因此显得有些随意。一般来说，一国宪法规定往往体现本国国情和深 层次的文化传统，简单从法律文字照抄往往很难迅速改变现状，但是好在通过循 序渐进的政策宣传和立法改进，我国人与自然和谐相处的情景已经逐渐普遍。基 于前面分析，我国宪法关于自然资源的规定可以从三个方面借鉴德国基本法，一 是扩大自然资源的保护范围;二是明确合理利用自然资源的基本原则;三是通过宪 法或者立法法明确关于自然资源的立法事项。