[美国公共行政理论的政策取向]

由于美国的公共行政从早期开始就坚守政治与行政分开的传统，政策的制订、评估归于政治，而政策实施则由行政承担，因此，相当长的时期中，美国公共行政很少去关注研究公共政策。60年代以后，随着政治与行政相分立的观念被打破，公共行政理论则以公共政策为主要的研究内容。

一、公共行政与公共政策的关系

1.公共行政恢复对政策的研究

本来公共政策是政治学家研究的对象。在美国60年代以前的公共行政理论中，由于威尔逊、古德诺的提倡，公共组织与公共政策的制订、评估是不相干的。1887年威尔逊在《行政的研究》一文中（注：Wilson,Woodrow."TheStudyofAdministration."PoliticalScienceQuarterly,June2,1887,.197—222.）将政治学和行政学分开，认为政治学应负责决定和制订政策，而公共行政学则应负责执行政策。另一位行政学家古德诺则专门著书以论证政治与行政的分立。他认为美国宪法对权力的严格划分已经遭到破坏，因此，应当重新审视权力划分的理论，使之更切合实际。他主张将国家的权力运行分为“国家意志的表达”（expreionofitswill）和“国家意志的执行”（executionofthatwill）。政治所考虑的是国家意志在政策中的表达，行政则是注意国家意志的执行。（注：Goodnow,Frank.PolicyandAdministration,NewYork:Macmillan,1990P.15.）

当然，对这种把公共行政的功能仅仅归结为执行公共政策的观点，也有不少行政学家提出过质疑。比如怀特在40年代末就提出了政策与行政相互影响的看法。（注：White,LeonardD.IntroductiontotheStudyofAdministration,NewYork:Macmillan,1948.P13.）

怀特指出，行政当局在公共行政中执行公共政策的主动性有日益增强的趋势。其原因是，行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时广泛地使用行政裁量；政策在制订过程中也常常需要对文官加以咨询，听取他们的建议。而且，由于行政人员态度公正，具有专门技术，也的确提供有效的政策建议。由此，怀特甚至提议“行政部门有最好的机制可以用来制订真正的公共政策，从而避免特定的利益集团从中获取暴利”。

到40年代末，行政学家亚伯雷比进一步综合各种批判政治与行政两分法的观点，（注：Aleby,Paul,PolicyandAdministration,University:UniversityofAlabamaPre,1949.P.27,P.170.）指出，行政人员其实对政策的制订影响极大，他们可以用各种方法特别是运用行政裁量去影响决策过程，“行政人员作为政策的执行者将会持续地为将来立下规则，并且持续地决定这些规则的意义以及对行政的影响”。除此以外，行政人员亦能通过对立法的建议来影响政策的制订。由此，亚伯雷比认为“决策不仅仅属于政治”，在一定意义上说，“公共行政就是制订政策”。

到了60年代，以诺顿·隆为代表的行政学家干脆提出公共行政的主要任务是制订、评估公共政策。他在《政策》一书中写道：“官僚处于政策之中并且在主要的政策中活动。事实上，在日常生活中，官僚很可能成为我们政策形成的主要来源”。（注：Long,Norton.ThePolicy.Chicago:RandMcNally,1962.）

在60年代，大多数的行政学家已被吸引到公共政策的制订与分析的领域中来。许多行政学家认为，政府最重要的活动就是公共政策的产出，政府运作的过程也就是公共政策的制订与评估过程，因此，研究政府，其实质就是研究公共政策。而公共政策的研究可以涵盖公共行政的所有领域。主张将公共行政的重点转向政策分析的学者提议，不仅要创造出一组新的范畴来检验和衡量政府的行为，而且要发展出一组新的公共政策的分析与评估技术。以往的“行政人”将被更具有现代性的“政策分析家”所取代。

2.政治学对公共政策的理解

虽然在60年代以后，没有人再坚持公共政策的制订与分析只能属于政治家和政治学家的事而与公共行政无关的观点了，但是，政治与行政尽管可以相互联系，不等于这二者之间就不存在差别。在公共政策方面，事实上，政治学家所理解的公共政策取向与行政学家所理解的取向是不一样的。

在政治学家那里，公共政策的取向主要是其规范性、解释性和分配性。以拉斯韦尔和卓尔为代表的政治学家强调公共政策是对社会规范的选择。他们认为在对公共政策制订的系统过程加以研究时，其重点应放在对作为工具性的政策与社会目标的相互关系上，公共政策只能是对指导社会发展方向的规范性的选择。（注：Lawell,Harol

以戴伊为首的政治学家认为，公共政策的研究与分析主要目的是用来为对政府的运作过程作出解释提供基础知识。在戴伊看来，“公共政策就是政府选择作为与不作为”；政策分析则是“发现出政府作什么、为何会如此作为，作与不作以及这样作为与那样作为有何差别”。（注：Dye,Thomas.PolicyAnalysis,University:UniversityofAlabamaPre,1976,P.1.）公共政策分析不是对某项特定政策将会对某一特定问题产生何种效果的回答，它只是对政策的原因提供解释。政策研究只认同于解释模式而并非认同于建议。

以伊斯顿为代表的后行为主义政治学家则将公共政策视为是对“价值的权威性分配”。伊斯顿认为，政治体系包含政治行为者的互动模式。政治体系的环境会对体系产生许多的需求与支持，而这些需求与支持经过综合后将会转变成公共政策的“产品”输出，这些“产品”作用于环境后又被反馈到政治系统中、对体系的下一轮输入发生作用。（注：Easton,David,AFrameworkforPoliticalAnalysis.Englewoodcliffs,N.J.:PrenticeHall,1965,P.110.）

但是，公共行政学家则比较多地关注公共政策的反映性与有效性。所谓反映性又可以称为回应性（reoivene），它有应答、反应的意思。公共行政上的反映性即是指官僚体系作出的公共政策应反映社会的需求即社会对官僚机构的期望。所谓有效性（effectivene）指的是在制订公共政策所选定的方案要比其它方案更能达到人们所希望的结果。

以公共政策的上述两种取向进行过较多研究的是弗兰西斯·罗尔克。他在《官僚、政治和公共政策》一书中指出：“官僚机构会对公共政策产生影响。在机构对公共政策体系的作用中有三项因素是最主要的，一是机构所获得的来自政府部门以外的支持和来自政府内部的支持；二是各个机构所掌握和拥有的信息与专业知识；三是各个机构本身的活力及领导的有效性。如果某个官僚机构它所获得的外部支持多，掌握的专业知识多，本身充满活力，那么，它对公共政策系统的影响就很明显，反之则影响较小。”（注：Rourke,FrancisE.Bureaucracy,Politics,andPublicPolicy.Boston:Little,Brown,1969.）

但是，官僚机构究竟如何看待其公共政策反映性？是否要公共组织中的成员为了取得公民的赞赏而把精力集中在一些较小的事务上，是否意味着公共部门要刻意地去迎合立法者和民意代表们的偏好，公共政策所反映的公共利益，究竟是由民意测验表明的，还是由他们所理解的？如果民意所表达的并不是公众利益，能否运用所拥有的知识与技术来引导人们去追求真正的公益？这些都是需要研究的。对公共行政学家来说回应性与有效性是不可分割的。公共政策一旦没有实际效用，其反映公民意志就成了空话。一般来说，公共政策的有效性是同公共组织能否协调与控制各种利益集团以及能否运用科学的决策和分析方法联系在一起的。

二、公共政策的反映性与有效性

1.公共政策的反映性

西方的公共行政学家认为，公共政策的反映性与官僚人员的特质、公共组织人员的责任以及公共行政人员的伦理等因素有关。

从亚伯雷比开始，西方的行政学家试图探索一个好的公共组织的官僚应当具备何种特征。亚伯雷比重视的是有关适合于政府服务者的人格特质，他建议对那些想进入公共行政领域的人的背景加以了解并加以适当的培训，从而使这些人具备公共责任感。他并不主张过多地去培训公共组织人员的人际关系能力、授权能力、对决策的关注及个人行为能力，而是集中培训这些人能将组织中的个人精力与能力组织起来，并全力以赴地参与组织活动，即培训他们的“民主精神”。（注：Aleby,Paul,BigDemocracy,NewYork:Knopf,1945,P.4.）

后来的贝雷和狄马克又进一步完善了亚伯雷比的关于“民主精神”培养的思想，贝雷指出，一个好的公共行政的官僚必须懂得公共服务道德的优先性及其内在的矛盾性，最要紧的是他们必须具备适应、勇气、慈善、公平这一类品质。狄马克则谈到忠诚、诚实、热心、人性等公共服务所必须的品德。（注：Bailey,Stephen,"EthiesandPublicService."InPublicAdministration:ReadingsinItitutio,Procees,Behavior,EditedbyBobertT.Golembiewski,FrankGion,andGeoffreyCornog..22—31.Chicago:RandMcNally,1966,P.24.）

公共行政组织中的人员必须有强烈的责任感。最早，人们认为行政人员的责任应当由政府机构中的“政治领导即总统、国会及一般民众间的明确层级指挥系统”（注：Aleby,Paul.MoralityandAdministrationinDemocraticGovernment.BatonRouge,LiaLouisianaStateUniversityPre,1952,P.250.）中来规定。但是，这些机构和指挥系统中经常发生责权上的竞争与冲突，从而使行政人员的责任变得复杂了。在责任问题上还存在客观责任与主观责任的争论。客观责任是对他们或群体负责；主观责任则是个人行事方式方面的责任。当一名行政人员被召集去作出某项决定时，他并不以先例或上一级单位的命令为依据，而是根据其专业技术的知识和对“民意”（PopularSentiment）的了解来决定。（注：Friedrich,CarlJ."PublicPolicyandtheNatureofAdministrationReoibility."InBureaucraticPowerinNationalPolitics,EditedbyFranceRourke,P.320.Boston:Little,Brown,1972.）

随后，像莫雪等则提出政府应逐步掌握在专业人员手中。这些专业人员受过特殊的公共精神专业的训练，有特殊的专业知识。但是，仍然存在下列问题：一是负责行政专业的学校及这些专业本身能否对民主的责任感进行沟通与强化；二是这些专业中的标准是否与民主相一致。

在讨论反映性的问题时，人们十分关心行政领域的伦理。在美国，引导行政人员加强伦理水平的途径通常有两种：一种是强化理论培训，如学习罗尔斯的《正义论》，然后研究将理论贯彻到公共行政的问题上去。但理论往往是模糊的。从而出现另一种途径，即直接地去掌握官僚的伦理。罗尔斯在其书中指出，官僚有道德上的义务去支持“制度价值”（regimevalues），当官僚宣誓效忠宪法而使制度存在，并持续地陈述宪法的精神与意义时，当他们在运用裁量权时应从宪法上去寻找依据。但也存在问题，宪法比较抽象，法院的解释则较为具体，但法院的解释是否反映市民的普遍观点，且法院的解释也会随时间变化而改变，而且法院的解释依赖于个案审议中的先例，而行政却是需要创新的。

库柏讨论了行政伦理的四个层次：（1）因情感而产生的表达层次；（2）源于组织或社会的道德规范层次；（3）涉及道德原则的伦理分析层次；（4）后伦理层次，依据对人性、知识与真实的假定。（注：Cooper,TerrL.TheReoibleAdministrator,3rdEdition,SanFrancisco:Oey—Ba,1990,P223.AnEthicofCitizehipforPublicAdministration.EnglewoodCliffs,N.J.:Prentice—Hall,1991,P223.）

关于主观责任：

柏克在《行政责任》一书中，指出行政组织的人员向社会负责的方式。柏克认为行政人员的责任不能过于受层级制和法律规定的限制。“事实上，他们的责任应植根于民主之上，行政人员因而必须认定个人责任乃是来自于他对民主政治体系的参与”。（注：Burke,JohnP.BureaucraticReoible,Baltimore:JohHopKiPre,1986,P39.）另外，丹哈特在其《公务伦理》中认为：“行政伦理乃基于核心社会价值的一种独立评判决策标准的过程，并附属于个人和专业责任”。（注：Denhart,KathrynG.TheEthicsofPublicServise,NewYork:GreenwoodPre,1988.P26.）

另外，杜贝尔认为在行政裁量的运作中，有三种责任：政权责任、个人责任和慎重。政权责任被作为最重要的责任，但决策终究由个人负责，因此，个人责任与慎重日趋重要。行政人员应记住七项重叠性的承诺：

（1）确实向有关当局与大众负责；（2）确认政权的公共价值；（3）尊重并建立制度与程序以成就目标；（4）确保相关利害人公平与适当的参与；（5）表现执行政策的能力与绩效；（6）努力增进行政效率；（7）政策方面应考虑大众与参与者的自利心。（注：Dobel,J.Patrick."IntegrityinthePublicSerice".PublicAdministrionReview,May1990,50,P354—366.）

主观责任的限制：

费诺认为，将公共行政事务完全由专业人员来掌握并不能保证公民的意见能得到反映和注意。的确，有很多的公共组织成员，思考问题或采取的行动能体现民主精神。但是，总还有人并不是这样，不论是基于个人利益的考虑，还是因为专业知识与责任问题上的偏见，的确有少数人是不考虑公众利益的情况下采取行动。费诺指出，究竟公务员是自行决定行动的步骤还是由外在于他们的体系来决定他们的行动步骤，答案是后者而不是前者。唯有通过民选的官员对官僚进行监督与控制，公共行政才能具有反映性。虽然由个人决定在道德上是好的，但客观负责的方法即政治责任的方法在事实上是必需的。（注：Finer,Herman."AdministrativeReoibilityinDemocraticGovemment",InBureaucraticPowerinNationalPolitics,EditedbyFrancisRourke.P328.Boston:Little,Brown,1972.）

金斯雷提出了利用代表性官僚来增强反映性的观点。（注：Kingsely,Donald:RepresentativeBureaucracy:AnInterpreationoftheBritishCivilService.Yellowrings,Ohio:AntiochUniversityPre,1944.）代表性官僚是指从人口的和地理的方面来考虑公共官僚机构的人员构成，公共行政人员中有性别、种族、地区、阶层的代表。他们一方面可打破由中上阶级把持官僚位置的现象，另一方面又可以代表人口、地理的利益。但是，许多调查资料表明，一个人的背景与其利益态度的相关性可能不太大。一个人来自特定集团，但他在决策时未必代表该集团的利益。有时甚至去代表官僚本身或其所属专业的利益，而不是代表人口统计学上的团体利益。

反映性与公民参与。让公民最大可能参与或广泛的公民参与。公民参与的说法，在美国1964年的《经济机会法案》通过后，这一观念才发生作用。参与是自60年代初开始的。让公众参与咨询和制订政策，有一些问题：例如美国的穷人参与反贫穷方案的制订，后来发展为反政府的消极运动；70年代初，美国学生参与学校的决策与学校体制的运行时的情况；另外，真正的权力是否会转移到公民代表身上，或真正的权力为早先就控制组织活动的人所把持？这种参与表面上很激烈，但没有政治上的技艺则进不了决策过程。

总之，反应性的问题有两个方面：一是机构方面。对特定人员的选拔，特质，责任，伦理，代表性，外部组织控制行为。反映性是现代公共组织理论的核心。公共组织的价值是表达社会价值。其成员则应尽其所能对公共组织价值加以调查、了解、解释。但另一方面，公共行政人员也应当有职责去协助公众了解自己的要求、找出最重要的要求。

2.公共政策的有效性

公共政策的反应性与有效性是密不可分的。有效性是反应性的保证。但是如何保持公共政策的有效性呢？就美国60年代末的情况来说，公共行政的有效性必须加强政府的强制力方才能达到。罗伊在其《自由主义的终结》一书中论述了这一问题。他认为美国政府在60年代之所以扩张，是因为政府屈服于社会上组织化的团体利益的原因，这些团体将自身的观点强加于政府之上，政府也认为应对这些团体所追求的方案负责，并设置大量的机构去执行这些方案，而这些机构又具有过多的自由裁量权，甚至借口民意，为其权力的行使寻找根据。罗伊指出，资本主义的自由主义在盛行时，认为它可以为一切人带来所需要的利益；但随着工业的发展，社会出现了许多无法解决的问题，自由主义的公共哲学理想破灭了；他们转而寻找其替代者，即“利益团体的自由主义”。

这种自由主义的产生与两个因素有关。一个因素是经济技术的发展导致的阶级分化，要求对社会控制，政府需要平衡劳资关系，积极引导技术进步，形成国家统治，罗斯福新政即是其代表。另一个因素是相互竞争的有组织的团体兴起，每一团体都不断地强化自己在整个社会中的地位与利益。这种利益集团，包括劳资双方、种族、贸易协会、消费者团体、宗教团体。甚至政府也成为利益集团中的一分子，或许是最重要的一分子。所有集团都企图分享行政与科学组织中的利益，所有集团也都试图将行政结构与程序纳入其内部的运作之中，所有集团都力图控制环境。往常的市场竞争，现在已逐步被团体竞争取代，自由主义被多元主义取代。正是国家统治与多元主义的混合导致利益集团的自由主义。（注：Lowi,Theodore,TheEndofLiberalism,NewYork,N.Y.:Norton,1969,P51.）

行政的有效性与政府的功能直接相关。罗伊在1974年出版的《政策、政治和选择的四个系统》（注：Lowi,Theodore,"FourSystemsofPolicy,Politics,andChoice".PublicAdministrationReview,July—August1974,33,.298—310.）中提出：管制的、重分配的、分配的和宪法上的四个系统。这些系统是依据政府的强制性来区分的；强制性即可能是长远的，也可能是直接的、立即的，既可以被直接运用，也可以通过环境来行使。当政府的强制作用是直接表现出来时，这种政策则是管制性的政策系统。管制性的政策对个人的行为产生高度的限制，其范围上至限制个人行为的刑法，下至对不公平的劳资关系及工厂不安全方面的禁令。

重分配性政策系统是借助于环境加以直接性强制的政策，比如，给某一集团减税，而给另一集团提供提高效益的条件，而这些是通过福利、健康医疗、房屋补贴来实现的政策。

分配政策系统则是常见的、对个人的行为不具有直接强制的政策，通常是利用租税盈余来满足个人需求，如农田补贴、政府保险、环境改造。另一些政策系统仅是间接地与民众有关，这些是宪法上的政策如国防政策。政府的管制性的与重分配的政策是易于被人感受到的，这两类政策可建立特殊的资讯、专业知识及顾客支持，这是利益集团重视的。

政府运用强制力需要有合法的基础。其途径是利益集团自由主义借助于法规的规定，授权给政党制订政策，创造新的意识形态。特别是意识形态的作用，用某种论证精细的意识形态影响政府，从而进一步渗透到行政机构中去。立法部门不再是政策制定的主要机构，相反，政策的制订已转移到执行机构手中。

虽然罗伊明确地提出要对行政通过协议或议价来制定公共政策的状况加以干预，但他提出的建议却是以火救火。他认为要限制行政对政策制订的独占，就需要有立法部门的积极作用，要减少议价式制订政策，就需要更多的权威性法规。但这样做时，其结果就又产生另一个利益集团：立法部门。

当然，公共政策的有效性还要与政策的执行联系起来分析。

三、公共政策的执行与评估

1.公共政策的执行

对政策的形成与政策的执行的关系的研究有两种见解，一种见解是不能将政策的执行与政策的制订截然分开，两者是同一个过程。具有这一观点的代表人物是普莱斯曼和魏达夫斯基。（注：Preman,Jeffrey,andWildavsky,Aaron,Implementation:HowGreatExpectatioinWashingtonAreDashedinOakland:or,WhyIt"sAmongThatFederalProgramsWorkatAll.Berkeley:UniversityofCalliforniaPre,1973,P.94.）他们在合著的《华盛顿的巨大期望是怎样在奥克兰受挫——为何联邦的方案执行时让人惊讶》（Whyit"sAmazingthatFederalGrammeWorkatAll）一书中，通过对这一问题的具体分析，认为政策的规则与政策的执行之间密不可分。初看起来是一个简单的计划，但执行时就变成十分复杂的计划，它会涉及许多的参与者，一大堆不同的观点，一个到达目的的非常多的复杂的途径，以致于还要回过来对决策的各个关键点加以澄清，这样，执行又变成规划。

他们指出，正像政治与行政不可两分一样，政策的形成与执行也不能两分。他们问：“执行似乎意味着去实现、成就、实行、生产以完成，但执行的是什么呢？当然是政策。”（注：Preman,Jeffrey,andWildavsky,Aaron,Implementation:HowGreatExpectatioinWashingtonAreDashedinOakland:or,WhyIt"sAmongThatFederalProgramsWorkatAll.Berkeley:UniversityofCalliforniaPre,1973,P.94.）

为了保证政策能顺利执行，普莱斯曼和魏达夫斯基认为，对执行政策的组织机制应当像重视制订政策一样，不仅认真讨论，而且在承认政策组织的困难性时，应当采取步骤以减少那些可能干扰政策执行的因素。这一观点直接会导致下列的见解：只有降低团体影响力即采取封闭的做法，赋予决策者的控制力量，才能解决政策形成与政策执行相分离的问题。

但是，巴达克不同意这样做法，他提出了另外的观点。他认为，公共政策一经形成并付诸实施后，行政部门是很难采取集权的办法来控制其执行过程的。因为在政策执行时，涉及到中央与地方的混合的多元利益集团，涉及到不同层级中的公共部门、私人部门及准私人部门的利益。这实际上是一场大的比赛。上述的各种集团与部门都是参赛者。我们需要了解的是参赛者们关心的利益是什么？各方运用的策略与战术又是什么？参赛的资源是什么，竞赛的规则是什么，参赛者之间有无沟通及是否贯彻公平的原则等等。（注：Bardch,Engene.TheImplementationGame,Campidge,Ma:M.I.T.Pre,1977（执行的游戏）。）

其实，巴达克已经提出，影响公共政策的最重要的问题通常不是那些执行的因素，而是那些政治的、经济的以及社会的基本理论。这一观点进一步为瓦斯雷所发挥。（注：Wamsley,Gary,andZaldMayer.ThePoliticalEconomyofPublicOrganizatio.Lexington,Ma,LexingtonBooks,1973.）他们认为，各个组织，特别是公共组织是深受政治与经济这两项因素影响的，这里的政治因素是指在多元主义社会中透过权力与利益的相互影响，并获得一致公认的价值；这里的经济因素则是指与市场及商品服务的相互有关的事务。

政治因素的作用表现在自利集团与政府内外机构等为了达到各自的目标，而对特定的组织施加影响；经济因素的作用主要表现在组织想从环境中取得人事与资源，并对环境产生反馈。

（政治／经济；内向／外向；组成四个象限）

内在政治指组织中的权力与权威的制度化结构；

外在政治指的是组织对特定组织的影响；

内在的经济指从环境中取得人事、资源即目标；

外在的经济指对环境的反馈。

最后艾德华在《公共政策的执行》中指出：“公共政策很少能自我实现的”，正如威尔逊所说“宪法的运作比建构更难”。（注：Edward,GeorgeC.ImplementingPublicPolicy.Washington,D.C.:CongreionalQuarterlyPre,1980.）他指出，成功的政策执行的先决条件是：沟通、资源、执行者的意向与态度，以及官僚结构。

2.公共政策的分析

在公共政策的分析上，存在三种见解。一种是理性的见解。达尔文与林德布洛姆认为，“一项理性的行为其目的是为了通过正确的设计来提高目标实现的程度；在目标超过一个以上时，一项理性的行为则是争取实现更多的净目标”。在理性的行为模式下，决策者的行为是很清楚的：选择那些最能使目标实现的方案。理性的政策分析可以概括为下列一些原则：

（1）决策者应将面临的既定问题与其它问题区分开来，优先考虑既定问题；

（2）决策者应将引导他们决策的各种目的、价值目标依据重要性加以排序；突出主要的根本目标；

（3）决策者应审查处理既定问题的各种不同方案；

（4）决策者应对每一方案的结果作出分析；

（5）决策者应对不同方案的结果进行比较；

（6）决策者应选择一项最能实现其最重要目标的方案。（注：Anderson,JamesE.PublicPolicyMaking.NewYork:Holt,RinehartandWilson,1979,.9—10.）

但西蒙对这一理性方法作了一些补充，提出“有限理性”实现其“满意”的结果（而不是最好的结果）。林德布洛姆提出渐进的理性方法。

但是，很多行政学家发现传统的一元化的理性方法其实是不太可能实现的。欧斯壮对传统的一元化的理性分析后提出了多元化的分散性的理性分析的三方面的假设。一是这种理性分析坚持“方法论个人主义”。理性分析首先是假定个别决策者是分析的单元。这种个别决策者，即是古典经济学所讲的“经济人”，被假定为是自私的，并企图使自己的效用最大化。这里的自私，指的是每个人都有与别人截然不同的偏好；所谓理性，指的是个人可通过逻辑推理将所有选择作出有序排列；所谓效用最大化，指的是个人在任何情况下，都寻求实现最高效益。

二是这种理性分析，将公共财物视为是与公共机构的产出有关联的物品。公共财物在本质上是不可分的，它与私有财物的可测量性、市场性、占有性不同。所有为特定个人或团体所提供的公用物品，其他人均可同时享用。有时公共物品与私有物品会混合的时候，包括公共物品在生产及消费时引出的“外溢效果”或“外部性”，这些外部性通常不包括在市场机制中。个人在追求不同形式的物品与服务时，会采取不同的策略。在这些策略中，个人会为了追求个别的效益而组织企业或参加集体行动。公共机构并不会被简单地看成是仅对上级人员提供服务的官僚单位。相对地，公共机构却被视为是一种分配决策能力的方法。

三是这种理性分析认为，必须坚持以不同类型的决策法则或安排，来寻找最大化策略的行为以产生不同的效果。公共组织的主要问题是个人能否从由个体被纳入到群体所组合的官僚结构或多重组织的安排中获取更大的利益。奥斯特罗姆指出，如果公共物品和劳务能被明确地界定，那么所有会影响到的个人便被包含在一个范围适当的管理之中，其外部性也就不会外溢到其他人身上。这时公共物品和劳务就可以完全自主地来运作，并且还可以运用强制性去剥夺某些人的权利。（注：Ostrom,Vincent,andOstrom,Elinor."PublicChoice:ADifferentAroachtotheStudyofPublicAdministration."PublicAdministrationReview.March—April1971,31,.205—211.）

从奥斯特罗姆的分析中，可以看出更为分散化的理性分析实际上是建议一种宪政的安排，从而有利于将管辖重叠与权威分散的多重组织安排在政府的不同层级中运行。那种大一统的集权政府的思想遭到批判。

奥斯特罗姆进一步倡导一种理性的“民主行政”理论。他认为：

（1）运用“政府特权”的个人会与其他掌权者一样腐败；

（2）政治权威很可能会被那些谋取私利和损人利己的人所掌握，为此，就必须将政治权威分化，形成不同的权威来相互制约；

（3）在民主社会中应改变组织安排，通过宪政的结构来界定个人的特权与不同政府职位特权的权威范围，以便使每一个人的能力都受到其他人能力的限制；

（4）公共物品与服务的提供依据的是不同决策者作出的决定，集体事业的是否可行，则依赖于重要决策结构中有利于行动的决定；

（5）各种不同的组织结构均可被用来提供不同的公共物品和服务，这种组织结构是一种多重组织的协调产物，协调的手段有通过交易与契约的互利协调；有对竞争对手及冲突的裁决协调，也有有限科层制中的指挥协调；

（6）训练有素的专业公务员在完美的层级秩序下向单一的权力中心负责的现状会大大削弱行政体系对公民关于公共物品与服务需求偏好的反应能力；

（7）由单一权威中心负责的完美的层级组织，以时间、精力和资源来计算成本，不能使效率极大化；

（8）在任何一个责权范围内，存在不同决策中心，使用多重否决权，从而使权威分散，管辖重叠，这是维护政治稳定的必要条件。（注：Ostrom,Vincent.TheIntellectualCrisisinAmericanPublicAdininistration.University:UniversityofAlabamaPre,1974,.111—112.）

与上述的关于政策分析的思路相区别的是实证性政策分析的观点。其代表人物是内格尔。他将政策分析界定为“是一种与决定政府决策的本质、原因与效果有关联的，或与用来处理社会问题的政策设计有关联的“如何做的方法”。（注：Nagel,StuartS.andNeefMarian."What"sNewAboutPolicyAnalysisResearch?"InImprovingPolicyAnalysis,EditedbyStuarts.Nagel,.15—16,P.27.）他认为可以将政策分析更明确地界定为是一种分析公共政策所采用的方法，这种方法除了在变量与对象上有所不同外，它与一般的社会科学和科学方法并无差异。因此，政策分析的方法论并不是一个新的东西。

内格尔认为政策分析所使用的语言应当是实证的社会科学语言，所关心的是量化资料的测量与运用，其目的是要建立起一套因果关系。在一般情况下，公共政策分析所要讨论的无非是：一项既定的政策是如何产生的？哪些社会力量需要对某种政策负责？政策会产生何种影响？何种政策最能达到既定的目标？实际上政策评估要研究的是产生出投入产出分析上的“最优”解决方案。一旦能将人的需求与欲望化约为经济上的成本与效益的计算，则公共政策分析就可以进入实证科学的范畴。

公共政策和政策分析只是一项工具。如果夸大了其作用，那就很危险。政策分析具有局限性。首先，政策分析总是以现有的社会价值作为分析的参照系，一切政策都是围绕目标来制订与执行的，因而目标是最为重要的。政策分析家在考察目标时，总是选择现时的或某种社会目标作为标准。从而，就排除了目标与人类行为的互动及社会价值的变动性。

其次，政策分析只对那些可以形式化量化的事物感兴趣，将政策分析看成纯工具的东西。一些政策分析家甚至认为，凡是不能被客观量化的东西是不能被执行的，凭借量化的事物与政策分析，就可塑造世界。这正好是颠倒过来了，政策分析只是对客观人类行为的研究。政策分析最要了解的恰恰是公民的要求，社会的民主化过程。

第三，许多政策分析家错误地要求实际去服从政策的理论。他们忘掉了是实际产生理论，而不是理论创造出实际。他们不承认实际与理论的互动。从而使政策分析成为一项新的产业，从大学、政策中心到政府官僚，所有领域中，政策分析家成为权力与人类生活的公开的代理人。