【关于完善我国旅游资源环境保护法律制度】环境保护的基本法律制度

关于完善我国旅游资源环境保护法律制度

随着经济和社会发展，旅游已逐渐成为人们追求更高生活水平的需要，但 伴随着旅游业发展和旅游资源的开发，生态环境日益遭到破坏，旅游资源环境保 护的问题开始受到人们重视。通过对旅游资源环境的保护，可以在最大程度上确 保自然环境免遭破坏，为人们留下颐养身心的场所。但当前我国旅游资源环境保 护法律制度相对薄弱，存在客体类型重叠、保护客体多元化，管理机构重叠、部 门利益冲突严重，立法缺失、相关制度不完善和执法意识欠缺等诸多不足，造成 实际工作中，无法对旅游资源开发做到合理监管和有效保护，本文主要就完善旅 游资源保护法律制度的建设，谈几点思路：
一、确立生态旅游法律地位 生态旅游是一种以可持续发展为基本原则，以实现旅游可持续发展为目标， 强调权利义务一致的旅游。具体来说，是强调在为游客提供欣赏、学习和环境教 育的旅游享受的同时，对旅游地经济、社会和文化负责，保护旅游赖以开展的生 态、社会及经济环境的旅游理念。它充分体现了科学发展，是未来旅游业发展的 方向。我国应当学习国外先进经验，通过建立生态旅游认证制度、生态评价评估 制度和生态旅游环境审计标志制度对生态旅游法律地位作出界定，为生态旅游发 展提供保障。

(一)生态旅游认证制度 2000年11月在纽约制订的国际生态旅游认证原则性指导文件((莫霍克 (MOUONK)协定，让生态旅游认证制度得以在世界范围内推行。但我国在这一方面仍未建立有自己的标准体系，建议可以采取向国外权威认证项目如绿色环球 21国际生态旅游标准等申请认证，然后在实践和研究的基础上逐步建立适合国情， 能在国际上产生重大影响的标准体系。

(二)生态旅游评价评估制度 生态旅游的评估一般集中在生态旅游活动所带来的影响上，包括环境、经 济、文化、社区、伦理和资源等方面。对于当前我国旅游资源现状，应当主要包 括生态旅游对环境的整体影响、生态旅游过程中相关法律法规实施状况、生态旅 游中环境破坏的控制程度等。

(三)生态旅游环境审计标志制度 环境审计主要是对各级政府、职能部门、企事业单位执行国家环境法规情 况、制定的环境政策和措施、环境管理制度执行的有效性和执行程度进行监督评 价，揭示反映其中存在的问题，同时提出改进意见和建议，修正其不足，使新的 环境政策更具规范性、科学性和可操作性。。生态旅游也应当通过环境审计机制， 来促进生态旅游的规范化，保护旅游环境资源。

二、规范旅游资源环境开发 旅游资源环境开发与保护存在密切联系，从源头上决定着保护的力度与效 果，从法律角度可以考虑建立旅游资源开发许可制度、旅游资源开发使用担保制 度、旅游资源环境责任保险制度、旅游资源预警及监测制度和旅游资源轮休制度， 来规范旅游资源环境开发：
(一)旅游资源开发许可制度。目前我国在森林资源的许可制度方面已较为 完善并取得积极的效果。但是旅游环境开发许可制度方面仍然是空白。建立旅游 资源开发许可制度，通过设立行业准入机制，将不适格的主体排除在外，可以从 源头上对旅游资源环境进行保护，同时也可为自然保护地社会性收费制度的建立 创造条件。

(二)旅游资源开发使用担保制度。该制度即通过一定机制，由旅游资源开 发人或其他人，为旅游资源开发人的开发行为提供一定程度担保。如果在开发、 利用过程中造成了旅游资源环境损害，则权利人有权就担保部分优先受偿，这样 可以有效地避免旅游资源开发行为中的巨大法律风险，保护旅游资源环境。(三)旅游资源环境责任保险制度。环境责任保险既和环境保险有关，又和 责任保险有关，建立环境责任保险制度，可以有效地增强责任人的抗风险能力， 补偿受害人的损失，为有效修复遭受破坏的旅游资源环境提供保障。

(四)旅游资源预警及监测制度。在环保部门的统一监管下，利用环保部门 已经建立的环境预警机制和监测网络，对旅游资源进行专门的监测，及时、准确 地搜集旅游资源信息，并且通过报告制度将其上报有关主管部门。

(五)旅游资源轮休制度。由于旅游资源受季节的影响比较大，旅游资源环 境本身就是大自然的一部分，属于生态圈的一部分，在开发利用的过程中，建立 旅游资源轮休制度，可以使旅游资源得以“休养”，恢复生机。具体可以采取限制 进入旅游区、对旅游资源采取养护等方法，来实现轮休的目的。

三、健全法律救济机制 旅游资源环境开发过程中难免会产生一些损害，所以需要通过建立旅游资 源开发侵权国家补偿制度、旅游资源开发损害惩罚性赔偿制度和旅游资源开发区 域原居民环境侵权公益诉讼制度来实现对权利主体权利的修复与补偿。同时这一 制度还能够对开发者的行为构成有效制约。也体现了公众参的原则。

(一)旅游资源开发侵权国家补偿制度。国家补偿是生态环境建设和保护运 行中不可或缺的重要经济支撑。国家(政府)作为社会的主要管理者有责任也有义 务保护人民群众所赖以生存的环境，这也是政府允许合法排污与监控、预防违法 排污生产活动所必然引发的环境污染对价。此外，对于一些特殊环境侵权行为或 侵权主体无法得到确认时，采取国家补偿的方法，能够最大程度上抵消环境侵权 带来的不良影响，实现社会的可持续发展。

(二)旅游资源开发损害惩罚性赔偿制度。在旅游资源开发中，开发商被经 济效益所驱使，会从事一些盲目、非理性的破坏性活动，给旅游资源环境带来甚 至不可恢复的破坏，其侵权后果难以估算。因此应适当引入开发损害惩罚性赔偿 制度，并将赔偿用于旅游资源环境的修复和保护。

(三)旅游资源开发区域原居民环境侵权公益诉讼制度。通过赋予旅游资源 开发原居民以诉讼权利，使其能够提起环境侵权公益诉讼。该制度的建立，可以 避免因民事诉讼制度中关于利益不相关的主体不能提出诉讼的限制性规定，而必 须作大规模制度改造的成本。还可以避免权利主体过于泛化，出现滥诉的情况。四、完善《自然保护地法(草案)》 人大环资委于2006年初颁布了E1然保护地法(草案)(征求意见稿)，体现了 我国环境保护法律体系建设的进一步完善，但还是有值得探讨的地方。

(一)扩大调整范围。按照世界自然保护联盟(IUCN)关于自然保护地的定 义：指为了保护生物多样性、自然和相关的文化资源而特别划出的，并通过法律 上的和其他的有效的手段进行管理的土地和海洋区域。。应当将世界自然遗产、 森林公同等都包括在其调整范同内。

(二)采取开放式共同管理。南国务院环境保护行政部门对各类自然保护地 的生态保护工作实施统一监督，并强化监管职能，林业、建设、农业等有关部门 在各自职责范围内，主管相应的自然保护地，以最人程度上消除管理体制上机构 重叠，机制不顺畅的矛盾。

(三)建立社会性收费制度。自然保护区中法律允许开发利用的功能区域及 资源、景观等因子，对于生态旅游、科研、教学实习、参观考察等具有重要的价 值。因此，敦促受益者就资源的开发利用给予相应补偿的社会性收费机制来为自 然保护地筹集资金，并用于自然保护地的保护工作开支，使之符合生态补偿原则， 才能真正实现旅游环境资源开发利用可持续发展的初衷。